第6版(理论)
专栏：学者访谈录
关于社会服务承诺制的思考
本报记者张书林
山东烟台市在国内首创的社会服务承诺制，在社会上受到广泛欢迎和高度评价。它是新的历史时期社会主义精神文明建设的重要成果，也是坚持和改善党的领导的创造性举措。这一经验的核心与精髓，就是全心全意为人民服务。按照邓小平同志关于“领导就是服务”的观点，党的领导不仅在本质上是为人民服务的，而且在领导的形式上也越来越多地表现为“服务”。前不久，记者就从改善和加强政府部门领导的角度看推广社会服务承诺制等问题，采访了山东社会科学院社会学所所长、研究员邵景均。
实施社会服务承诺制是改善、加强政府部门领导的创造性举措
记者：为了实现社会主义现代化，必须毫不动摇地坚持党的领导；而坚持党的领导，必须改善、加强党的领导，这就需要根据社会发展实际情况，相应地转变领导观念，改革领导体制，转变领导方式，优化领导方法。社会服务承诺制作为一种创造性实践，是否有利于改善、加强政府部门的领导？
邵景均（以下简称邵）：改善和加强领导历来是在创造性实践中实现的。实行社会服务承诺制是实实在在改善、加强政府部门领导的实践。首先，从行为主体看，它是一种领导行为。实行社会服务承诺制的部门，是承担一定社会服务职能的政府管理部门，其下属单位是直接接受政府领导的垄断性、专营性很强的公用事业单位。这些单位的工作是政府管理职能和服务职能的延伸和具体化。其次，从行为目的看，它体现了我们党一贯坚持的政治宗旨——全心全意为人民服务。实行社会服务承诺制，是承担社会服务职能的组织把服务内容、标准、程序、时限、责任向社会公开作出承诺，在社会的监督下组织实施，违背承诺要承担法律和经济责任。社会服务承诺制把各项服务内容量化、细化、具体化，可操作性强，便于工作人员实施和人民群众监督，因而是一种摸得着、看得见的实实在在的服务机制。社会服务承诺制承诺的服务对象，是社会居民，是广大的人民群众；服务目的，是为人民排忧解难，保障人民生活的幸福。因此，这种服务直接地具体地体现了党和政府的宗旨与目的。再次，从行为方式看，它摆正了“主人”与“公仆”的关系，正确而充分地体现了党和人民群众的关系，体现了人民群众是社会的主人，而领导者不过是“社会的负责的公仆”。过去，有的政府部门的工作侧重于对上级负责。他们的工作目标、计划打算和工作成效等，都是向上级机关报告的；该干什么、干得怎么样，认为老百姓管不着，是上级管的事。由于“主人”与“公仆”的关系完全摆错了，一些政府部门的领导行为方式也必然出错，不可能正确贯彻党的群众路线。实行社会服务承诺制，就是要摆正“主人”与“公仆”的关系，端正领导观念，更新领导方式，把全心全意为人民服务落实到每一项工作中去。
记者：实行社会服务承诺制，在领导方式上出现了三个转变：一是权力转变，把各行业、各部门主要用来发号施令的权力，转变为为社会、为人民服务的责任和义务；二是监督转变，把过去主要靠上级监督、少数部门少数人的监督，转变为全社会、广大人民群众的监督，把事后监督转变为事前及全过程监督，把被动接受监督转变为主动要求监督；三是标准转变，把过去模糊的工作标准，转变为明确的有量化、有时限的标准，对领导机关、领导干部的工作也有了准确的评价依据。你是否同意这种说法？
邵：正是这样。社会服务承诺制的显著特点是公开化。承诺的内容、标准、投诉程序以及违诺责任全部向社会公开。更重要的是，这一制度是约束领导机关和服务单位的。实行社会服务承诺制，是一种新的领导工作方式，具有现代性、科学性等特点。这种机制以现代管理科学为指导，从标准的确定、组织实施、监察投诉、处理终结、上级监控等环节抓起，一环扣一环，不开口子，不留例外。这种机制，不受当事人的情绪和感情的变化左右，也不因领导人的注意力、兴趣点的变化而变化，能够有效地启发机关工作人员的内在动力，约束其行为，自动协调人们之间的相互关系。
记者：实行社会服务承诺制，对于培养干部群众的民主素质，吸引广大群众监督政府工作，鼓励更多的人站出来对社会发展和社会管理负责，是否具有特别重要的意义？
邵：从改善、加强政府部门领导这个角度讲，实行社会服务承诺制具有以下几方面特点：其一，加强了领导主体建设。过去对领导机关工作人员讲转变观念、转变作风、全心全意为人民服务，往往感到既“虚”又“软”，看不见，抓不着。实行社会服务承诺制以后，工作的好坏，服务质量的高低，都有“硬杠杠”，都是“实打实”的，而且都放在了社会公开监督之下。这就要求领导机关和有关部门必须加强内部管理和队伍建设。其二，强化了对领导主体行为的制约和监督。权力失去制约和监督，必然产生腐败。实行社会服务承诺制，能够把掌权用权情况置于人民群众更广泛、更直接的监督之下，把内部监督与社会监督更好地结合起来，并把这种监督贯穿于工作的全过程，这就从机制上堵塞了滥用权力的漏洞，有利于铲除消极腐败现象滋生的温床。其三，有效地发挥人民群众参政议政、民主监督的积极作用。没有广大人民群众的积极参与，就没有民主政治，也谈不上改善、加强政府部门的领导。其四，改善了领导与被领导的关系，为党和政府赢得了好形象。邓小平同志多次讲，领导要有一个好形象，这就是扎扎实实为老百姓干好事、干实事，取信于民。实行社会服务承诺制以后，人民群众确实看到了政府部门和服务单位重承诺、讲信用，切实解决群众关心的热点、难点问题，从而愿意支持和帮助政府部门和服务单位搞好工作。这样，就使领导与被领导关系处于一个比较和谐的状态，有利于政治的稳定和社会的发展。
按照领导规律推进社会服务承诺制
记者：国务院纠正行业不正之风办公室和建设部于１９９６年５月在烟台市联合召开现场会，推广烟台市社会服务承诺制的经验。７月，中宣部、国务院纠风办又在北京召开了“学习推广烟台市社会服务承诺制经验座谈会”。８月初，建设部向社会公布，在全国３６个大中城市实行供水、燃气、公交行业的社会服务承诺制。今年初，中宣部、国务院纠风办在京召开座谈会，要求以“为人民服务、树行业新风”为主题，以完善社会服务承诺制等为载体，把文明行业创建活动推向深入。既然实行社会服务承诺制本质上是一种领导行为，那么，要推进这一工作，应该怎样按照领导规律办事？
邵：多年来，有的领导行为发生偏差乃至错误，不少好的领导行为半途而废，从根本上讲，无一不是因为违背了领导规律。只有科学把握领导规律，领导行为才能保持正确，取得成功。
按照领导规律，领导行为只有真正地体现广大人民群众的意志，才能保持正确的领导方向。推行社会服务承诺制，必须紧紧抓住“为人民服务”这个本质，路子才不会走偏。烟台市实行社会服务承诺制以来，路子走得正，成绩显著，基本经验就是抓住了“服务”二字。在推广和实行社会服务承诺制时，要在“服务”上下功夫，警惕出现“假承诺”，警惕在方向、路子上出偏差。
按照领导规律，领导活动是领导者与被领导者的共同行为。只有在领导机关与人民群众的互动中，实行社会服务承诺制才会有永不衰竭的动力。社会学在研究社会良性运行和协调发展中，有一种“社会互动”理论，专门研究社会上人与人、群体与群体之间通过接近、接触或信息传播，而发生的相互依赖性行为的过程。社会的良性运行和协调发展，离不开人们之间的良性“互动”。要把社会服务承诺制广泛、深入、持久地推行下去，必须有领导与群众的两个积极性，有两个积极性的互动机制。一方面，领导机关、服务单位要转变观念和作风，一切为了满足群众的需要，在群众面前树立起全心全意为人民服务的社会公仆形象；另一方面，要注重通过自己的行为唤起群众的互动行为，让广大群众参与进来，时时“在场”。
记者：按照领导规律，领导行为的正确性是以科学为支撑的。社会服务承诺制要进一步推行，离不开相关科学的支持，就是说，领导者要懂得现代科学知识，要按照科学规律办事。例如，要承诺煤气的供应服务，就得懂得煤气运送和使用规律；要承诺城市公共交通服务，就得知道在一个多大规模的城市里应该投放多少辆汽车、开辟多少条线路、车流速度是多少，才能既经济，又能最大限度地满足市民需要。显然，不懂得这些知识，就不可能搞好承诺服务。
邵：这一条也非常重要。在现代科技发展日新月异，经济和管理中科技含量越来越高的情况下，一个领导者如果不懂得现代科学知识，就很难做好工作。当前，实行社会服务承诺制的地方主要是城市。为了从总体上把握好这项工作的开展，就必须正确认识城市的特点和城市运行的规律，就是说，要学习和掌握城市科学。近年来，随着社会经济的发展，城市发展速度很快，同时，相伴而来的城市问题也越来越多。为了有效地解决这些问题，无疑需要城市领导者和广大市民的责任心和工作热情，同时也不能离开城市科学的指导。对城市的管理，必须借助科学的理论和方法。否则，就会使“马路填了又挖、挖了又填，商业网点建了又拆、拆了又建”这样的事情层出不穷。这样下去，城市管理有关部门的人再多也干不过来，花了不少笨力气，流了许多冤枉汗，群众也难以满意。
记者：任何事物和活动，只有不断改进，不断创新，才会有生命力，推行社会服务承诺制也是如此。当前，在推行这一制度中，有哪些问题亟待解决？
邵：领导活动是一种充满创造性的活动。只有不断创新，社会服务承诺制才能不断发展和完善。实行社会服务承诺制，本身就是一个极具社会进步意义的创新活动。今后，这一活动仍然需要创新，否则，老是那一套，就会慢慢地失去活力和积极作用。在推行社会服务承诺制时，应根据实际情况，勇于探索，大胆创新，使之不断发展和完善。当前，有一些问题需要创造性实践给予回答。比如，社会服务承诺制与依法办事的关系。实行社会服务承诺制是牵涉面很广的重大社会行为，因此，应该加以社会规范，应该制定相应的法规，明确规定哪些部门要实行承诺制，承诺些什么，不承诺该怎么办，这需要创造性实践来回答。
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专栏：思想纵横
激励也是监督
张聿温
加强干部队伍的勤政廉政建设，促使各级干部在两个文明建设中更好地起模范带头作用，不但需要来自人民群众的批评，而且需要来自人民群众的表扬。批评是监督，激励也是监督。天津市和平区连续九年由人民群众评选“十佳公仆”，为我们提供了一个很好的例证。
评选“公仆”，评议干部，是人民群众积极参与社会主义民主建设的一个创造，是群众监督干部的有效途径。它体现了人民群众的通情达理、淳朴热情和对干部的关心爱护。按说，干部为群众排忧解难办实事，是应该的，是分内的事，是人民公仆的题中应有之义。但是，人民群众却把干部的模范言行看在眼里，记在心上，然后用评选“十佳公仆”的方法恰到好处地表达出来，群众对干部的表扬，是对干部办实事的最好回报与肯定。有这样理解、支持、关心、爱护干部的群众，密切干群关系，增强干群凝聚力，就有了坚实的基础。
激励是一种力量，任何人都需要激励。群众评选“十佳公仆”，是一种社会舆论的价值取向，是一种民心民意的自然表露和群众性的公开激励。对领导干部来说，这既是一种动力，也是一种压力。天津市和平区一位连续三年获得“人民公仆”光荣称号的干部说：“群众的眼睛是雪亮的。当选了，我感谢大家对我工作的肯定；落选了，我服气，没脾气，谁让我松劲呢！”一些干部说：“在和平区当领导不容易，平时大家众目睽睽盯着你，到年底评选公仆，是让老百姓过秤，看看你在百姓心目中的分量，无论选上或者落选都有压力……”
激励又是一种艺术，提高干部素质和为人民服务的质量需要讲究艺术。对于干部队伍中的消极腐败问题，进行揭露、加以消除是完全必要的。但对大多数干部来说，则应当坚持进行正面教育，运用表扬、鼓励的方式，肯定成绩，弘扬正气。人民群众积极参与评选活动，并主动地向“人民公仆”学习，有利于改进党的干部队伍的群体形象，增强干部的自豪感、责任感和使命感，激发干部的自尊心和上进心。群众表扬公仆，公仆服务群众，形成良性循环。那么，干群关系的密切和干群凝聚力的增强，就不再是一句空话，而有了实实在在的内容。
《管子·牧民》中说：“政之所兴，在顺民心；政之所废，在逆民心。”在改革开放、发展社会主义市场经济的新形势下，人民群众呼唤更多的人民公仆，意在树立典型，“拨亮一盏灯，照亮一大片”，从总体上提高干部队伍的素质。《论语·颜渊》中说，“政者，正也。子帅以正，孰敢不正？”白居易在《人之困穷由君之奢侈》中指出：“君好则臣为，上行则下效”。各级干部的风气正了，人民群众是会积极响应的。“有这样的干部，我们心甘情愿与党和政府风雨同舟。”和平区群众的这些话，说得多么诚恳、朴实，又是多么深刻、隽永呵！
和平区评选“人民公仆”，既没奖状，也没奖金，但那里的干部却十分看重，认为是金银不换的最高奖赏。重视人民群众的呼声，珍视人民群众给的荣誉，这正是我们党一贯坚持的优良传统。的确，对于人民公仆来说，还有什么比来自群众的褒奖更珍贵的呢？
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专栏：书刊评介
《光辉的旗帜》简评
张文
最近，２１世纪出版社出版发行了《光辉的旗帜》一书。
该书以绘画本形式，宣传邓小平建设有中国特色社会主义理论，颂扬邓小平同志的丰功伟绩，着意突出了邓小平同志对青少年的教导和期待。该书观点鲜明准确，论述要而不繁，构思严谨，逻辑严密，在结构上分为彼此独立而又相互联系的四篇：《一代伟人》描述了邓小平作为世纪伟人传奇般的革命经历，突出其革命风格、革命风骨；《辉煌的灯塔》描述了包括以经济建设为中心、四项基本原则是立国之本、改革开放是强国之路等邓小平建设有中国特色社会主义理论的主要内容，突出了坚持党的基本路线一百年不动摇；《不灭的火炬》讲述了邓小平关于培养“四有”新人、“两个文明”一起抓，科学技术是第一生产力，用“一国两制”实现祖国和平统一等思想，突出邓小平对青少年的教诲和希望；《走向新世纪》着重宣传邓小平同志关于中国经济发展战略、步骤、目标的思想，宣传党中央“九五”规划和２０１０年远景目标，阐述江泽民同志“论十二大关系”，激励青少年为祖国振兴而努力，成为共产主义事业的接班人。四篇共４００个条目，脉络清楚，设计合理，构成一个内在联系紧密的有机整体。
该书语言解说简洁明快，绘图近２００幅，营造出图文并茂的效果。该书以群众喜闻乐见的水墨连环画形式反映邓小平的思想和风采，这在国内尚属首例，也是一次大胆的尝试和创新。策划者深谙读者心理，组织国内几位知名的连环画家进行编创，并选择传统勾线加水墨渲染的绘画形式，既可生动、准确、真实地刻画人物，又能渲染气氛、活跃画面、增强画味，提高了阅读的审美情趣和艺术品位，再配以精美别致的装帧，使之成为有保存价值的图书精品。
第6版(理论)
专栏：扎实推进两个根本转变
我国政策性金融的特殊运行机理
朱元樑
内容提要：政策性金融机构一般是由政府创设、倡导甚至直接经营的。政策性金融机构依据政府宏观决策和法规行事，注重实现政策效果和社会效益，具有明显的引导资源配置的机能。
政策性金融实际上是政府与金融相互渗透、相互利用的一种金融方式。一方面，政策性金融是财政分配的一种转化形式；另一方面，财政分配又利用了金融手段，使财政资金经营化。政策性金融是政府进行宏观调控和干预经济的一个重要工具，是执行和承担政府宏观调控职能的宏观调控主体，也是从事货币经营业务的微观市场主体。
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，银行制度正在经历着市场化变革。政策性金融继承了传统计划金融制度下的某些运行特征，但它以不破坏市场机制为前提，其职能定位是弥补商业金融的“空隙”和克服市场的弱点和消极方面。
政策性金融是在政府资金的支持下，以国家信用为基础，运用特殊的融资手段，严格按照国家规定的业务范围、经营对象、存贷利率，直接为贯彻、配合国家社会经济发展政策而进行的政策性资金融通活动。国外往往是在有了相对发达的商业金融体系之后，才分离出政策性银行或产业银行，规范的商业金融是政策性金融运行的信用基础。而我国政策性金融则是在经济体制和金融制度转轨过程中产生的，因此，除了具有国外政策性金融的一般特征外，还客观存在着自己的运行机理和内在规定性。揭示和把握我国政策性金融的特殊运行机理，有助于认识其客观运行规律，对于充分发挥政策性金融在贯彻国家产业政策和区域发展战略，促进国民经济健康、稳定、协调发展方面的功能和作用，具有十分重要的意义。
政策性金融注重实现政策效果和社会效益，具有引导资源配置的机能
从最基本的意义上说，政策性金融机构是政府的金融机构，一般是由政府创设、倡导甚至直接经营的。因此，政策性金融机构必然与政府的社会经济职能相联系，并按照政府的意向从事政策性融资活动。政府对政策性金融的理性干预和参与以及政策性金融执行政策职能的过程，就是政策性金融引导资源配置的过程。
首先，市场机制在金融资源配置过程中起着基础性作用，但在金融领域中，市场同样存在着作用边界和失效现象，从而使按市场法则运作的商业性金融机构不能完全解决金融资源的有效配置问题。比如，商业性金融机构往往在自主选择和自由竞争的前提下，以实现自身利润最大化为出发点来配置金融资源，其结果往往会导致金融资源从低利产业、行业和地区流向高利产业、行业和地区。这种流向若从纯经济和微观角度看是合理的或有效的，但若从社会合理性和宏观效益角度看则会带来一系列问题，如社会结构失衡、地区发展不平衡等。对于金融资源配置中商业性金融机构和市场不能解决或解决不好的问题，显然需要政府加以正确的指导和调控。我国政府设立的三家政策性金融机构就是依据非商业性原则，主要运用经济手段对社会资源进行引导配置的有效干预工具。
其次，在现代高度信用化和金融化的市场经济中，政府的若干经济职能需要借助于金融手段来实施，其中设置政策性金融机构是作用力度较大、效果较好的方式之一。
再次，政策性金融引导社会资源配置的机能还表现在我国政府赋予政策性金融机构不同于商业性金融机构的职能、行为目标和融资准则。
从政策性金融执行政府经济政策的职能看，政策性金融机构必须从政府的角度和“社会公共利益”出发，并按政府的经济政策意图从事投融资活动，从而鲜明地体现着执行政府经济政策的职能和特征。政策性金融机构主要以贯彻国家产业政策和区域发展政策为主要职能和任务，通常以优惠的利率水平、贷款投资期限和融资条件对国家政策支持发展的产业和地区提供资金支持。从政策性金融的行为目标看，政策性金融机构是贯彻政府政策的一种工具，通常在国民经济发展的整体利益和长远利益上发挥作用，一般不以营利为目标。从政策性金融的融资准则看，政策性金融机构一般要以政府经济职能和政策为依据，按照政府的意向来安排其融资活动和资产负债结构。
可见，我国政策性金融机构从诞生那天起，就坚持把政府意图贯穿于其投融资活动的始终。政策性金融机构依据政府宏观决策和法规行事，注重实现政策效果和社会效益，具有明显的引导资源配置的机能。
政策性金融是政府与金融相互渗透、相互利用的一种金融方式
政策性银行与政府的关系集中具体地体现在政策性银行与财政的关系上。政策性银行的资本金由政府拨付，政策性银行筹资由政府担保，筹资成本和贷款利差由财政补贴，呆帐损失也最终由财政补贴。政策性银行部分资金来源的财政性质和资金运用的银行性质，决定了政策性金融实际上是政府与金融相互渗透、相互利用的一种方式。一方面，政策性金融是财政分配的一种转化形式；另一方面，财政分配又利用了金融手段，使财政资金经营化。因为，财政分配具有好的方向性，可以较好地体现政策，其无偿性更多地注重社会效益。而商业性金融机构的贷款是以营利性决定资金流向，但不便于配合国家的产业政策。政策性银行既有政府的优势，又有银行的优势，既遵循了市场经济的一般规律，又弥补了市场的不足。因此，政策性银行是金融与财政、宏观与微观、间接管理与直接管理、有偿与无偿的巧妙结合体。
与国外政策性银行不同的是，在我国政策性银行的资金来源中，财政拨款所占比例很低，而主要依赖中央银行和金融市场。因此，我国政策性银行与财政的关系，不像国外政策性银行与财政的关系那么紧密，这也从另一个方面说明了我国政策性银行在执行政府政策的同时，还必须充分发挥其作为银行的作用。
政策性金融既是执行和承担政府宏观调控职能的宏观调控主体，又是从事货币经营业务的微观市场主体
政策性金融是政府进行宏观调控和干预经济的一个重要工具，如同财政税收和财政补贴一样，都具有引导民间机构投资活动有利于国民经济发展的功能。从这个意义上说，政策性银行执行政府经济政策的过程，就是其代表政府对经济进行干预和调控的过程，政策性银行是以宏观调控主体的身份来完成政府赋予的职能和任务的。这主要表现在以下几个方面：从产权结构上看，我国成立的三家政策性银行都是直属国务院领导的完全由政府出资创办的、全民所有制性质的政策性金融机构，政府是政策性银行唯一合法的产权主体，其所有权很大程度上集中在政府手中。从决策结构看，在政策性金融机构的组织结构中，与政府所有的产权结构相适应，其经营和管理是多元化的，是由多个决策主体和决策过程来完成的，其宏观决策权高度集中于政府和有关部委。相对于商业性金融机构而言，政策性金融机构内部各层次决策的自由度和自主权是很有限的，明显地区别于商业性金融机构。再从行为目标看，政府直接划定了政策性金融机构的行为边界，即政策性金融机构不能对市场利益原则和自身营利状况进行多的权衡，以追求社会效益为宗旨，不以营利为目的。由此可以看出，政策性金融机构不能完全以市场主体的角色从事经营和管理，实际上是以宏观调控主体的身份在执行政府的调控职能。
根据国务院有关文件规定，我国政策性银行是“独立法人”，“实行独立核算，自主、保本经营，企业化管理”。这说明政策性银行又是金融企业。一方面，它作为金融企业，是因为政策性银行与商业性金融机构一样具有信用中介职能；另一方面，政策性银行又是特殊的金融企业，是与政府有特殊密切关系的金融企业。政策性银行既为“银行”，不论其被赋予的政策功能有多大，都必定有金融企业性质的一面。因此，政策性银行首先要办成“真正的银行”，以银行的方式而不是以财政的方式、赈济的方式、配给的方式执行政府的经济政策。正是从这个意义上说，政策性银行必须以市场主体的身份执行政府的经济政策。这是关系到政策性银行生存与发展的大事。
政策性金融不是银行制度的传统化复归，而是有利于克服市场自身的弱点和消极方面
由于政策性金融与政府有着极其密切的关系，其资金管理的计划性和组织管理的行政性带有计划性的特点。有人担心发展政策性银行会导致银行制度的传统化复归。其实，这种担心是多余的。
经济决定金融，金融体系总是在一定社会经济条件下产生的，受一定时期占统治地位的经济大系统运行规则的支配。改革开放以前，我国原有的计划金融体系模式是在计划经济条件下产生和发展的，金融体系模式摆脱不了计划经济体制的影响，深深地打上了计划经济体制的烙印，金融体系的运行机制发生了很大的扭曲。
随着社会主义市场经济体制的建立和发展，我国银行制度正在经历着市场化变革。政策性金融继承了传统计划金融制度下的某些运行特征，如政策性金融资产配置方式和运行调节方式的计划化，但它以不破坏市场机制为前提，其职能定位是弥补商业金融的“空隙”和克服市场的弱点和消极方面，其运行机制并不是计划金融体系的运行机制，不是完全受制于政府的从属物和行政工具，而是成为与宏观调控相适应的金融助推器。政策性金融将在国家有关法律支持下，与商业性金融平行运行、平行发展。在整个金融体系中，商业性金融居于主体地位，政策性金融居于补充地位。
在市场经济条件下，社会实业资本和商业信贷资金受投资经济效益驱使，容易形成“马太效应”：越是发达的区域聚集的资金越多，越是落后的区域情况则恰恰相反。资金流向是导致一国区际经济差距扩大的主要因素之一。在乘数效应的作用下，以收入为标志的区际差异呈进一步加速扩张趋势。为适应经济区域化发展的需要，要充分发挥政策性金融的作用。政策性金融是政府扶植型金融，承担区域发展的融资职能，执行国家区域开发政策，是政府实施产业调控政策和区域调控政策、引导社会资金流向的重要工具。政策性金融以政府赋予的区域调控职能为“天职”，根据生产力的梯度分布，把区域信贷政策和产业倾斜政策结合起来，利用市场力量拉大区际经济发展差异的客观特性，配合政府进行梯度整合，从而有效调动经济资源，推进区域经济平衡协调发展。
在重点产业成长初期，不少产业的发展前景尚不明朗，商业性金融机构在投资决策时常常踌躇不决。政策性金融机构对这些产业的先行投资，表明了政府对这些产业的扶持意向，从而通过自身的政策性融资活动，间接地吸引、引导商业性金融机构和私人部门从事符合政策意图的投融资活动。一般而言，大部分政府扶植的产业对政策性资金的依存度都随时间推移而下降。这说明，在产业融资活动中，存在着“政府金融机构先行投资—商业性金融机构跟踪投资—政府金融机构再转移投资方向”这样一种牵引机制，不仅使商业性金融机构的活力得以充分发挥，而且使政策性金融机构有了用武之地。需要指出的是，政策性金融机构的先行投资不是取代或包揽市场的选择，而是在市场未能有效选择的情况下，政府通过政策性金融机构发挥引导资源配置的作用。