第10版(卫生·环境·人口)
专栏：
加强环境法制建设，为经济社会的可持续发展提供保障
王丙乾
党的十四届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标的建议》和八届全国人大四次会议审议批准的《国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标纲要》，明确了我国“九五”期间和２０１０年的奋斗目标、主要任务和一系列重要方针、政策、措施，规划了今后１５年建设有中国特色社会主义的发展方向，是指导全党和全国人民加快改革开放和现代化建设的行动纲领。
在这两个重要的纲领性文件中，明确提出了“依法治国，建设社会主义法制国家”的指导思想，这是指导今后我国现代化建设的一条十分重要的方针。作为国民经济和社会发展重要基础和组成部分的环境与资源保护工作，也必须贯彻“依法治国”的指导思想和方针。具体地说，就是要努力加强环境法制建设，以法律来指导、规范人们的行为，防治环境污染和生态破坏，保护自然资源，促进经济社会的可持续发展。
加强环境法制建设是依法治国的客观要求
依法治国，是社会进步和现代文明建设的一个重要标志。社会发展的历史证明，只有依法治国，才能使国家的各项工作逐步走上规范化和现代化的轨道，才能充分保障人民的民主权利，推动经济社会的持续健康发展，保证国家的长治久安。同样，在环境与资源保护领域，只有依法行政，依法监督，依法进行各项保护环境与资源的行动，才能使各项工作具有充分的法律基础，惩治各种危害环境的行为，保障人民群众的环境权益，为经济社会的可持续发展提供更好的支持和保障。
１．现阶段我国已经具备了一定的环境法制基础
多年来，国家一直十分重视环境法制建设。在环境立法方面，我国宪法中“国家保护和改善生产环境和生态环境，防治污染和其他公害”等规定，表明保护环境是国家的基本任务之一，为环境法制建设奠定了宪法基础。自１９７９年我国第一部环境法——《中华人民共和国环境保护法（试行）》颁布以来，迄今已制定了５部环境保护法律，８部资源管理法律，２０多项环境与资源保护的行政法规，近百项环境保护部门规章，３００多项环境标准，从去年以来又对《大气污染防治法》和《水污染防治法》作了重要修改。此外，我国还加入或签署了一系列环境与资源保护的国际条约，并在民法、经济法、行政法、劳动法等部门法中也增加或完善了有关环境与资源保护的内容。与此同时，各地区也根据各自的实际情况，制定了一批适合本地情况的地方环境法规和地方环境标准。可以说，我国环境立法已初步形成体系，并在实践中发挥了极其重要的作用。在环境执法方面，从中央到省、市、县的四级环境监督管理机构体系基本形成，为实施环境法奠定了组织基础。一系列重要的环境法律制度，如环境影响评价、“三同时”、排污收费等制度的全面实行，有效地促进了企事业单位的污染防治，控制了环境污染进一步恶化的趋势。近年来在全国范围开展的环境保护执法检查活动，在一定程度上扭转了“有法不依、执法不严、违法不究”的状况，标志着我国的环境执法工作迈上了一个新的台阶。同时，社会各阶层包括广大公众的广泛参与，环境司法的不断加强，也对推动我国的环境法制建设起到了重要作用。
以上情况说明，我国的环境法制建设已经具备了一定的基础，如何在此基础上加快立法步伐，提高法律质量，增强执法力度是我们当前急需解决的问题。
２．社会主义市场经济要求完善的环境法制体系
党的十四大提出在我国建立社会主义市场经济体制，１９９３年《中华人民共和国宪法》修正案也明确规定了市场经济在我国社会经济生活中的基础地位，这对我国环境法制提出了新的要求和任务，同时也为建立、完善适应市场经济和可持续发展战略需要的现代环境法制提供了历史性机遇。
在社会主义市场经济中，市场将在社会经济生活中发挥主导作用，但并不排斥国家宏观调控的职能。这也是现代市场经济的共同特点。实践表明，市场经济的建立、完善和正常运行都需要强有力的法制来规范、引导和约束。市场经济在一定意义上说就是法制经济，这已成人们的共识。因此，建立保证社会主义市场经济正常运行的法律体系，是建设我国社会主义市场经济的重要任务。作为经济发展重要基础的环境和资源，也必须以完备的法律来规范其保护、开发和利用的活动，取得最大的效果。实践证明，加强环境法制建设，是完善社会主义市场经济法律体系的客观需要。
３．转变经济增长方式需要加强环境法制建设
党的十四大和八届全国人大四次会议都提出，要将经济增长方式从粗放型向集约型转变。这是我国经济社会可持续发展的根本性措施，要实现这样的转变，根本的问题就是要解决好资源的合理配置、有效利用和合理保护，而这正是环境与资源保护工作的基本出发点。因此，做好资源与环境保护工作，是实现经济增长方式转变的重要内容。
在市场经济体制下，市场主体在决定不同水平的生产、消费或投资时，通常只从自身的角度考虑所面临的各种选择的成本和收益，而对经济过程中所需的环境要素则考虑不足，往往导致资源的浪费和环境污染。这就是人们通常所说的“外部不经济性”。在这种情况下，政府必须加强干预，限制外部不经济性并鼓励公共产品的生产，使外部不经济性内部化，使开发者和生产者达到社会所期望的环境目标。政府干预的最有效的手段，就是制定和推行有效的环境与资源保护法律、法规，使企业的生产和经营行为在法律的规范下沿着正确的轨道进行。
４．严峻的环境形势要求加强环境法制建设
多年来，我们在环境与资源保护方面做了许多卓有成效的工作，得到国际社会的积极评价。但是还必须清醒地看到，我们面临的环境形势依然十分严峻，从国内来看，以城市为中心的环境污染正在加剧，并有向农村蔓延的趋势；生态环境恶化的范围在扩大，水土流失、荒漠化等都有不同程度的加重；耕地减少、森林破坏、草原退化、水资源缺短、矿产资源后备不足等正在成为日益严重的问题。这些问题不解决，不但会严重威胁广大人民群众的正常生活和身心健康，而且会极大地削弱我国经济发展的基础和后劲。从国际上看，全球环境与发展事务错综复杂，贸易与环境正成为国际外交斗争的一个重要方面。在我国加入世界贸易组织的谈判中，环境问题已成为争论的焦点之一。要警惕其他方面的问题也可能接踵而来。
面对上述严峻的形势，我们必须采取全方位、多层次的措施，而切实加强环境法制建设是其中不可缺少的主要手段。
以改革的精神加快环境立法的步伐
环境立法是加强环境法制建设的基础。没有完善的立法，环境保护就缺乏充分的法律依据和保障，环境管理的法治化也就无从实现。
目前，我国环境立法虽然已有一定基础，但仍然存在一些问题，如某些方面还存在着立法空白，迫切需要制定新法律；现行法律法规中有一些不适应形势发展需要的内容，急需修改完善；不少法律条款过于原则，难以操作；个别情况下还存在法律之间的不相协调等等。为此，必须以改革的精神加快环境立法步伐。在当前和今后一段时间，首先要着重做好以下几个方面的工作：
１．立足国情，进一步完善环境立法体系
世界各国的地理条件、环境、资源、人口、文化等各具特点，为了有效地保护其环境和资源，必须制定与其特点、需求相适应的环境法制体系。我国作为一个发展中的大国，地区之间发展极不平衡，自然条件千差万别，环境问题十分复杂，既有极其严重的环境污染，又有触目惊心的生态破坏，因此中国的环境立法应坚持污染防治与自然资源保护并重的原则，逐步建立起完备的环境立法体系。目前，一是对污染防治和自然资源保护方面的综合性法律，应当抓紧组织修订和起草工作，为其他专门性立法提供基础。二是要尽早制定尚属空白而又事关国计民生的专门性法律，如环境噪声污染防治法、放射性污染防治法、有毒化学品管理法等；三是要重视地方立法工作，使国家和地方的法律法规相互配套，保证国家法律在本地的贯彻实施；四是做好履行国际公约的国内立法工作。我国已加入了２０多个国际环境公约，履行公约是我们的重要义务，为此要加强履行这些公约的国内立法工作。如对生物多样性保护，臭氧层保护都应考虑制定相应的法律。
２．在制定有关法律时要重视对环境与资源的保护
加强环境法制建设，不仅要建立完善的环境立法体系，而且要在其他法律中充分体现环境和资源保护的要求。这也是《２１世纪议程》所倡导的“综合决策”在立法过程中的具体体现。目前，一是要在有关的产业法中设立独立的环境保护篇章，如《煤炭法》等法案中都要有本行业中环境保护的基本要求；二是要在有关的综合性经济法律中体现可持续发展战略的思想，如《计划法》、《固定资产投资法》中应对环境和资源保护纳入国家计划、投资规模等问题做出规定；三是在刑法中明确危害环境的环境刑事责任。
３．在环境立法中要重视经济手段的合理使用
世界各国实践表明，经济手段是保护环境与资源最为有效的手段之一。为此，要加强经济手段的运用，并以法律的形式加以明确。目前，首先要继续完善已有的环境费制度。在资源补偿费方面，一方面，应当扩大资源补偿费的征收范围，适当提高收费标准，使其真实反映出自然资源的稀缺程度和实际价值；另一方面，必须加强对资源补偿费征收工作的管理，特别是严格审批程序、强化征收环节，保证把该收的资金收上来。在排污收费方面，要逐步将现有的“超标排污收费”制度改革为“排污即应收费、超标排污加重收费并予以处罚”的制度。即凡向环境中排放污染物的企事业单位、个体工商户均须按照国家规定的收费标准，根据其所排放污染物的种类、数量、浓度、危害性等缴纳排污费。此外，对于集中处理的污染物，应当按照处理量向企事业单位、机关团体和居民等收取处理费。二是要积极探索一些新的经济手段，如环境税、财政刺激、环境损害责任保险、环境标志等等，并在条件成熟时以法律的形式固定下来。
４．正确处理好环境立法中的几个问题
在我们建立和完善环境立法体系的过程中，还必须解决好几个认识上和实践上的问题，以提高环境立法的质量。
一是可操作性问题。可操作性较差是我国立法中比较普遍的一个老问题，在今后的立法中必须认真解决。法律条文应该尽量具体明确，必要时可以规定一些量化指标，避免过于原则和抽象。
二是借鉴国外先进经验的问题。一个国家的环境问题有时也与全球环境问题相关联，在一定程度上具有共性。我国的环境法制建设起步较晚、经验不足，因此更应大胆吸收、科学借鉴国外环境法制建设的经验。只要是对我有利、有用的，都可以借鉴。
三是“公众参与”问题。许多国家的实践证明，公众参与是环境和资源保护工作中不可缺少的重要手段。在环境立法的过程中，应当广泛听取广大人民群众的意见和呼声，吸取人民群众的智慧，鼓励人民群众保护环境与资源的积极性和创造性。在这方面，我们的眼光要放远一点。
采取有效措施加强执法力度
完善的环境立法为实现可持续发展战略提供了前提条件和现实可能性，但是，“徒法不足以自行”。只有通过切实有效的执行过程，环境法的各项规定才能落到实处，从而使人们开发、利用、保护和改善环境的活动符合环境法制的要求，实现可持续发展战略的目标。因此，环境法的执行在整个环境法制建设中起着至关重要的作用。在当前和今后一段时间，要着重解决好以下几个问题。
１．强化政府的执法职能
各级政府及其有关部门是环境执法的主体。因此环境执法力度如何，关键在于政府。首先要提高各级政府领导的环境法制意识，加强对环境执法工作的领导并认真依法行政。在执法过程中，要秉公办事，遇到矛盾，毫不手软，敢于碰硬。不管是谁，只要违反环境法律法规，破坏了环境与资源，都要一查到底，严肃处理，依法追究其法律责任。只有这样，才能真正做到有法必依、执法必严、违法必纠，维护法律的权威性和严肃性。与此同时，政府的执法部门还要加强自身建设，严于律己，切实提高环境行政机关的执法能力。
２．进一步完善环境执法的监督机制
各级人大要加强对环境执法的监督检查，督促政府依法加大执法力度，维护法律的尊严，促进法律的实施。各地要把环境与资源保护工作做得如何，作为考核干部政绩的重要内容之一。各级工会、共青团、妇联和其他人民团体，也要发挥自身的优势，动员各方面的力量积极参与，使保护环境与资源成为每个公民的自觉行动。
３·加强宣传教育，提高全民族的环境意识和法律观念
加强环境与资源法律法规的宣传教育工作，是加强环境法制建设的一项基础性工作。加强环境宣传教育，首先要做好对各级政府领导和企业厂长（经理）的宣传，要使他们认识到，他们的决策行为关系重大，破坏了环境与资源，也就直接破坏了经济发展的基础。其次，要做好对广大群众的宣传教育，要积极组织，正确引导，在全社会形成一种保护环境光荣，破坏环境可耻的社会风气。
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专栏：
沿淮四省治污大行动
国务院环委会第二次淮河流域环保执法检查现场会提出：根据产业结构调整的要求，淮河流域所有年产５０００吨以下造纸厂的化学制浆设备，要在１９９６年６月３０日前全部关、停。为落实这一要求，流域豫、皖、苏、鲁四省迅速采取行动。
山东省人民政府于１９９５年１１月召开了全省水污染防治工作会议，李春亭省长到会讲话。会议决定对淮河流域６２家重点污染源限期治理，所有年产５０００吨以下小制浆造纸厂分两批于１９９５年下半年和１９９６年上半年全部关、停。逾期不拆除的，由县级以上政府组织有关部门强行拆除。
河南省于１９９５年１０月召开了省政府常务会议，又于１１月召开了全省水污染防治工作会议，贯彻落实第二次现场会会议精神并决定１９９６年６月底前分三批关闭全省所有年产５０００吨以下的化学制浆设备。规定逾期没完成任务的要追究直接责任人员和有关领导的责任。
省委书记李长春亲自监察年产５０００吨以下小造纸厂的关停工作。主管副省长张洪华同志三次微服私访，事先不打招呼，亲自到关停的小纸厂查看关停情况。
安徽省人民政府已决定设立省环保专项资金，重点支持淮河、巢湖水污染防治。省委、省政府将关停年产５０００吨以下的小造纸厂列为全省１４项重点工作之一。在控制新污染源方面，淮河、巢湖流域开始实行环保第一审批权制度，所有新、改、扩建项目，先经环保部门审查同意后才能按原审批程序报批。省委书记卢荣景、省长回良玉亲自赴现场检查小造纸厂的关停情况。
江苏省人民政府由常务副省长季允石同志主持召开了“省淮河流域水污染防治工作领导小组第四次（扩大）会议”，并于４月１２日发出了《关于切实做好淮河流域年产５０００吨以下造纸厂化学制浆设备关停工作的通知》。通知下达后，各有关市人民政府都十分重视。（凌处）
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专栏：
１９９５年主要污染物排放量
全国废水排放总量（未含乡镇工业，下同）３５６．２亿吨
其中：工业废水排放量 ２２２．５亿吨
重金属排放量 １８２３吨
砷排放量 １０８４吨
氰化物排放量 ２５０４吨
挥发酚排放量 ６３６６吨
石油类排放量 ６４３４１吨
悬浮物排放量 ８０８万吨
硫化物排放量 ４．３万吨
工业烟尘排放量 ８４５万吨
工业粉尘排放量 ６３０万吨
工业二氧化硫排放量 １３９６万吨
工业固体废物产生量 ６．５亿吨
工业固体废物排放量 ２２２７万吨
工业固体废物历年累计堆存量６６．４１亿吨
工业固体废物占地 ５５０８５公顷
资料来源：《１９９５年中国环境状况公报》
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专栏：
环境状况
总体上讲，由于我国人口基数较大，经济增长较快，加之技术与管理水平较低，资源浪费、环境污染和生态破坏相当严重。１９９５年的环境状况与上年相比，以城市为中心的环境污染仍在发展，并向农村蔓延；生态破坏的范围仍在扩大。
●大气污染属煤烟型污染，以尘和酸雨危害最大，污染程度在加重。
●酸雨主要分布于长江以南、青藏高原以东地区及四川盆地。华中地区酸雨污染最重。
●江河湖库水域普遍受到不同程度的污染，除部分内陆河流和大型水库外，污染呈加重趋势，工业发达城镇附近的水域污染尤为突出。
●七大水系中，黄河流域、松花江、辽河流域水污染严重。
●大淡水湖泊总磷、总氮污染面广，富营养化严重。
●四大海区以渤海和东海污染较重，南海较轻，近海海域水质恶化日趋明显，重点河口、海湾、港口、大中城市毗连水域的污染比较严重。
●渔业水域生态环境恶化的状况没有根本改善，并呈加重趋势，突发性污染事故经常发生，渔业资源和水产养殖业受到明显影响。
●城市环境污染呈加重趋势。
●城市地面水污染普遍严重，呈恶化趋势。绝大多数城市河流均受到不同程度的污染。
●全国２／３的河流和１０００多万公顷农田被污染。
摘自《１９９５年中国环境状况公报》
“九五”环境保护奋斗目标：
２０００年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善。
２０１０年环境保护奋斗目标：
基本改变生态环境恶化的状况，城乡环境有比较明显的改善。
（摘自：《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标纲要》）
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专栏：
垃圾工业在崛起
王维平
人类的行为，在保证现代社会发展的同时，又不危害未来社会的发展。这是当今世界“可持续发展战略”的准则和内涵。于是，环境和资源作为两个突出问题，摆在人类面前。人们既要保护环境，又必须节省资源，以备后代人的发展。垃圾工业在这样的背景下勃然兴起。
垃圾工业主要有两个内容：一、将垃圾中的可利用物分离出来，充作工业原料，循环利用。如玻璃、金属等；二、在垃圾无害化处理过程中，再生新的能源。如垃圾焚烧发电、供热等。
目前，世界每年产生城市生活垃圾约十九点七亿吨。此外，每年还要产生约五倍于生活垃圾的工业垃圾（工业固体废物）。
我国在高速发展经济的同时，城市垃圾这个宝藏不容忽视。据各地的系统调查，我国城市垃圾中可回收再造的成分越来越多，热能的含量也迅速升高。继深圳市建成了我国第一座垃圾焚烧发电厂之后，垃圾制砖、垃圾堆肥生产复合有机肥、蚯蚓消化垃圾又将蚯蚓喂鱼养鸡等项目陆续被开发。目前，一些地区已在探索利用垃圾填埋气体的工作。
北京市生活垃圾的资源化和减量化的潜力很大。
垃圾的源头消减，即指形成垃圾前的各种消减措施。如：推行净菜进城；限制过分包装和包装物的循环利用；鼓励居民和小贩回收废旧物资；降低社会生产的资源消耗。这些工作虽非一个行业或部门所能包揽，但参与、合作和宣传是必要的。如：对某些部门限量排放垃圾，超量排放实行高收费等等。垃圾的多次分选回收利用。可在垃圾收集站、转运站和处理处置场分选回收。垃圾处理过程中的能源再生和利用。除前面已经提到的方法外，还可以将建筑垃圾填坑造地或制砖等。
国家“九五”计划中重点提出“节省资源”、“提高资源的利用率”和“开发新能源”的战略。同时，颁布了《固体废物污染防治法》，将垃圾污染的防治和再利用，纳入了法制的轨道。
因此，垃圾工业在我国有着良好的前景和发展态势。为了尽快建立起一批以市场为导向、以“可持续发展战略”为宗旨、以高新技术为支柱的垃圾产业，建议，按照国家建设部颁布的《城市环境卫生当前产业政策的实施办法》，支持带有垃圾工业性质的企业以求垃圾产业健康迅速的发展。
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专栏：
来自祖国各地的８０多名志愿者６月５日云集珠峰下海拔５２００米的登山大本营，开展“清洁珠峰”环保活动。
新华社记者索朗罗布摄
首都“一盆清水”密云水库。新华社记者唐召明摄
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专栏：
环境保护统计数字
县以上建设项目环境影响评价率 ６０．８％
县以上建设项目环境影响评价率 ６０．８％
县以上建设项目“三同时”执行率 ８７．３％
县以上工业企业废水处理率 ７６．８％
县以上工业企业燃料燃烧废气消烟除尘率 ８８．２％
县以上工业企业生产工业废气净化处理率 ６８．９％
县以上工业企业工业固体废物综合利用率 ４３．０％
城市化水平 ２８．８５％
城市居民用气普及率 ６８．４％
城市污水集中处理率 ２０．０％
城市垃圾粪便无害化率 ４５．４％
城市建成区的绿化覆盖率 ２３．８％
建成烟尘控制区（平方公里） １１３３３
累计治理水土流失面积（万公顷） ６７００
全国森林面积（亿公顷） １．３４
森林覆盖率 １３．９２％
人工造林保存面积（万公顷） ３３７９
全民义务植树（亿株） ２３０
飞播种草和人工改良草场（万公顷） １１７５．７
草地围栏（万公顷） ８３３．３
自然保护区（处） ７９９
自然保护区面积（万公顷） ７１８５
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专栏：
全球十大环境问题
全球面临的十大环境问题，已引起各国各地区关注。这十大环境问题是：
一、气候变暖二氧化碳等温室气体过度排放导致全球气候变暖。８０年代是过去１００年中最暖和的１０年。
二、臭氧层破坏臭氧层（约２０－４０公里高空）保护地球生物免受太阳有害紫外线照射。臭氧层因遭受破坏日益稀薄，１９８４年南极上空发现臭氧层空洞，最近北极上空臭氧层也日益稀薄。
三、生物多样性减少遗传多样性减少；物种多样性减少，近百年兽类减少１５０种。
四、酸雨蔓延硫和氮的氧化物与空气中的水蒸气结合，形成高度腐蚀性的硫酸和硝酸，沉降到地面形成酸雨。酸雨使农作物减少，建筑物腐蚀、树木枯萎、湖泊酸化、鱼类死亡。
五、森林锐减森林平均每年消失４０００平方公里，其原因是农业开垦、生产木材和用作燃料。
六、土地荒漠化全球陆地面积占３０％，其中荒漠及荒漠化土地占陆地面积２９％。全球每年有６００万公顷土地变成荒漠，相当一个斯里兰卡。经济损失每年约４２３亿美元。
七、大气污染在八大公害事件中，有五个是由大气污染引起的。大气污染主要因子是悬浮颗粒物、一氧化碳、臭氧、二氧化硫、氮氧化物和铅。
八、水体污染发展中国家９５％的城市污水未经处理。水体污染的来源为工业废水、生活废水和地表径流水。
九、海洋污染人类活动使近海区的氮和磷增加５０％—２００％；过量营养物导致沿海藻类大量生长。波罗地海、北海、黑海、东中国海等出现赤潮。
十、固体废物污染每天东京产生３０００万公斤处理垃圾，纽约为１４００万公斤处理垃圾，巴黎为９００万公斤处理垃圾；北京为１２００万公斤部分处理垃圾。（环资）