第10版(农村经济)
专栏：
城市用地潜力
具体分析，一是城市人均占地有潜力可挖。目前，我国城镇和农村居民点的用地共计２．７２亿亩，人均１５３平方米，人均占地已超过城乡居民用地标准。按城市建成区面积和城市非农人口计算，全国６００多个城市人均用地已达１０１．６平方米。６００多个城市中，按省分，人均占地大于１３０平方米的有５个省，１００—１３０平方米之间的有１２个省。如通过努力逐步降到现行规定城市人均用地的高限１００平方米，就可以节约１／３的土地。二是调整城市用地布局，提高土地产出率有潜力可挖。据上海市房屋土地局测算，到２０００年如将郊区工业产值从１９９４年每平方米产出６７９元提高到３３００元，郊区工业产值即可达到６０００亿元，可节省土地约６５５平方公里。四是小城镇用地有潜力可挖。据预测，到２０００年，全国设市和设建制镇的小城镇，规划建成区用地总面积为６２７１万亩，比１９８５年城镇建成区总面积增加３４００万亩。新增用地中７０％需要占用耕地。如果走土地集约利用的路子，将节省大量耕地。目前各地正在进行小城镇建设试点，如规划、引导不好，将产生新一轮的占地热、开发热。一些地区已有苗头。五是城市空闲地和地下空间也有潜力可挖。
第10版(农村经济)
专栏：
村镇用地潜力
我国约８０％的人口为农业人口，村镇用地总量一度占全国城镇、农村居民点用地的８７．３１％。近年来村镇用地迅速增加。据全国土地详查数字，目前我国村镇居民点用地已达２．４亿亩，大大超过２０００年规划用地２亿亩的控制指标。据调查，河北省仅“空心村”改造就能增加耕地５０万亩。上海市１９９４年农村居民住宅用地７１２．５５平方公里，占全市土地总面积的１１％。人均用地１８６．５平方米，超过标准７６．５平方米。如果把５万个自然村逐步归并到２万个左右的集镇或居民点，按人均用地指标１１０平方米计算，可挖潜４３．５万亩。同时，如果将净农民宅基地在村庄中的比例提高２０％，达到５０％—６０％，则可节地１４２平方公里。
第10版(农村经济)
专栏：耕地：我们的生命线
靠中国的地养中国人
——关于耕地总量动态平衡的新思考
国家土地管理局局长邹玉川
编者按：六月二十五日是《中华人民共和国土地管理法》颁布十周年的日子，也是我国第六个“土地日”。今年“土地日”的主题是“土地与发展——保护我们的生命线”。十年来，我国的土地管理事业取得了很大成绩，但是，也面临很多问题和挑战。今天，我们特发表国家土地管理局局长邹玉川的文章，以期引起广大读者对我国土地问题，特别是耕地问题的关切。
“靠中国的地养中国人”，是一个严肃的话题，也是一项光荣、艰巨的任务。土地详查结果表明，我国耕地比原来多出百分之四十。但这并未改变我国人多地少的基本国情。另一方面，我国土地利用的潜力确实还很大。只要全社会都能依法用地，依法管地，“靠中国的地养中国人”这个目标，就一定能够实现。
我国的粮食问题实际上是土地问题，由于人口众多，而现有耕地以及耕地后备资源相对不足，由于多年来每年人口以１０００多万的速度递增，而耕地以数百万亩的速度递减。人地矛盾正变得日益突出，我国的发展和持续发展目标面临着严峻的挑战。
这种情况已经引起举国甚至举世的关注与不安。外国有人由此尖锐地发问：“２１世纪谁来养活中国人？”
党中央、国务院历来十分重视农业，重视粮食生产，重视耕地保护。面对着粮食问题的严峻挑战和国际社会的疑虑，江泽民总书记庄严宣布：“中国粮食不仅现在要靠自给，将来也要立足自给。”他强调，“搞好粮食生产有其特殊的重要性，既要靠科学技术、推广良种和先进适用的技术等；同时，还要坚决制止耕地不合理占用，只有依法保护好耕地，才能稳定和发展粮食生产”。
那么，在人增地减的现实国情之下，中国又如何战胜人地关系日趋紧张的大势呢？一要吃饭，二要建设，我们能保证现有耕地总量不再减少吗？在人口持续增长的情况下，能做到使耕地总量还有所增加吗？
历史要求作出明确的回答。在这个事关现代化发展全局的重大战略问题上，不容有丝毫的含糊。
目标：实现耕地动态平衡，保证现有耕地总量不再减少，并且努力增加，这是一个崭新的目标，是不可回避的唯一选择，也是一项艰巨的任务
一
世间什么问题最大？吃饭问题最大。民以食为天。
满足十几亿人的粮食需求，当前既要靠提高单产，更要靠稳定现有耕地面积。我国的粮食单产近期不会有大幅度的增长，因此，实现耕地总量动态平衡，即保证现有耕地总量不再减少，并努力做到随着经济发展和人口增长耕地总量也有所增加，是唯一选择。
实现耕地总量动态平衡，是一个崭新的目标。在全国耕地每年减少几百万亩的情况下，提出这样的目标，无疑是土地管理工作乃至整个经济工作中具有影响的重大转变，是一项极为艰巨的任务。然而，这是国情的要求，是实现经济增长方式由粗放到集约的要求，也是经济社会可持续发展的要求，因而我们一定要确定这样的新目标。
目前我国每年粮食缺口已经相当大。据测算，现在粮食年需求为５２００亿公斤，而近年来粮食产量一直徘徊在４５００亿公斤水平，１９９４年为４４４６亿公斤。两相比较，相差７００亿公斤左右。不仅如此，由于生活水平提高，人们的膳食结构正在改变，畜产品的需求量迅速增长。据了解，我国仅猪的存栏数，预计将从１０年前的３．０７亿头增加到２０００年的５．１亿头。而每头猪起码吃２公斤粮食，才能长０．５公斤肉。饲养业的需求使粮食供应承受更加沉重的压力。
工业在发展中对农产品原料也提出了日益增长的需求。近年来全国工业用粮每年新增１２７０万吨，１９９４年工业用粮比１９９０年增长了２０％，酿酒用粮每年高达２０００万吨左右。尽管１９９４年我国棉花、油料、糖料、麻类、烟叶的生产量分别达４３０万吨、１９９０万吨、７３４０万吨、７５万吨和２２０万吨，仍难以满足日益增长的需求。而工业所用农产品原料，绝大部分要来自于耕地。
现状：经过土地详查，我国耕地面积比原来多出４０％。尽管这样，我国人均耕地面积仍不足世界１／２，并且其中有１亿亩山坡地和边远劣地。保护耕地，对这全国发展中第一位的大问题，永远忽视放松不得
在粮食需求日益增长的同时，我国粮食生产的增长并不快。１９８４年以来的１０年中，我国平均每年增产粮食仅３７．５亿公斤，粮食总产年均增长速度为１．３４％，低于１．５１％的年均人口增长率，其中１９９０年以来，粮食产量年递增率只有０．４％。从发展的角度看，今后相当长的时间内，我国人口每年还要以１３００—１４００万人递增，需要增加粮食５５亿多公斤，如果耕地每年仍以５００—６００万亩左右的速度净减少，每年又将减少粮食生产约２０—２５亿公斤。一增一减，使粮食缺口每年扩大７５—８０亿公斤。人口与耕地逆向发展，使粮食的供需矛盾更加尖锐。
二
有人说，我国耕地总量经过土地详查增加了，人地矛盾因而会有所缓解。确实，从详查的初步结果看，我国的耕地面积比原公布的１４．２４亿亩增加４０％多。尽管这样，我国人均耕地面积仍不到世界人均数的１／２，况且其中有近１亿亩是山坡地和边远劣地，一般要逐步退耕。我国人均耕地大于２亩的有１２个省区，全都分布在东北到西北的北部地区，日照和雨水等自然条件较差，除吉林、黑龙江两省能够调出粮食外，其他１０个省只能自给甚至调入粮食；我国人均耕地１亩以下的７个省市在东南沿海，这里虽然耕地质量好，但多数为耕地大幅度减少的地区。需要注意的是，经过详查的耕地面积数虽然有所增加，但粮食生产的总体能力并没有增加，反倒说明过去粮食的单产水平实际上没有那么高。也就是说，过去我们是靠比统计数多４０％多的耕地养活中国人的。
有人说，我们可以靠进口粮食养活中国人。这是一种更加错误的想法。
我们这么多人口的国家，吃饭问题只能立足于自己，进口一部分粮食主要是为了调剂品种和补充储备，依赖国际市场解决我们的粮食问题，在政治上、经济上和技术上都不可取。
国际粮食市场也不容乐观。从８０年代初以来，世界谷物贸易持续增长的势头衰退，年贸易量一直徘徊在２亿吨左右，一些出口国相继采取“控制生产”的方针，全球贸易粮生产能力难以提高。综上可见，我们决不能靠进口粮食来解决中国的吃饭问题。那么，我们靠什么来实现粮食自给呢？只有靠科学技术，靠中国的农民，靠中国的耕地。在现阶段我国农业科技及农业生产力水平没有重大突破的情况下，首先要靠耕地，靠坚决制止耕地不合理占用，依法保护好耕地，实现耕地总量的动态平衡。
有人说，耕地总量不能再减，岂不是要影响经济发展其他方面的用地要求，只要“吃饭”，不要“建设”了。不是的，一要吃饭，二要建设，是一个完整的概念，缺一不可。但是，吃饭毕竟是建设与发展的前提，决不能以大量牺牲耕地为代价来换取经济建设的发展。而实践说明，只要合理安排、集约利用土地，我们完全可以兼顾吃饭与建设对土地资源的需求，实现经济社会的全面、持续发展。实际上，建设用地还有广阔的利用空间，已有的建设用地也有巨大的再利用潜力。如果能加强管理，走集约、节约利用土地的路子，大量建设可以避免占用耕地，实在要占用耕地的，也可以采取补偿措施平衡。这样，耕地的总量仍能在增减的过程中达到动态平衡、使土地资源配置在经济社会发展中全面发挥作用。
我国国民经济和社会发展“九五”计划和２０１０年远景目标，提出了跨世纪发展的指导方针和近期、远期奋斗目标。为了保证２０００年完成“三个一千”的农业增产工程，即粮食增加１０００亿斤，棉花增加１０００万担，肉类增加１０００万吨，必须有足够的耕地面积，否则这些工程都会落空。从长远看，今后１５年，我们要实现第二步战略目标，并向第三步战略目标迈进，都要始终把切实保护耕地、实现耕地总量动态平衡，作为全国发展中第一位的大问题，永远忽视放松不得。
三
我们究竟能不能保证耕地的总量不再减少呢？换句话说，当我们认识到耕地总量动态平衡的必要性时，怎样认识它的客观可能性呢？
党的十四届五中全会提出了“两个根本性转变”：即经济体制从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变；经济增长方式从粗放型向集约型的转变。适应“两个根本性转变”的要求，我们必须更新发展思路，根据土地可供给的有限性，抑制对土地的无限需求，建立供给的引导、制约机制，实行土地管理和土地利用方式的相应转变。
我们可以从哪些方面挖掘土地的潜力，达到节约耕地、增加耕地的动态平衡目标呢？
第一，控制城市发展规模，盘活存量土地，提高土地使用效率，可以大量减少对耕地的占用。过去，人们只是强调现代化、城市化要占用大量耕地，却忽视了现代化的过程也是提高土地使用效率的过程。大量的旧房、平房，可以通过改造提高容积率，把一亩地用成几亩甚至十几亩；大量的城区工厂、仓库，可以优化利用。据估算，我国城镇土地至少还有４０％的潜力，如果集约利用，可节约每年占用耕地的６０％。
第二，调整村镇居民点用地，改造村镇，退宅还田，可以大量增加耕地。
第三，开发后备荒地资源，可以增加新的可利用土地。土地详查表明，在当前经济技术条件下可开发利用的土地后备资源约１０．３２亿亩，其中可开发的宜耕地近２．０４亿亩，按６０％的垦殖率计，能开垦耕地１．２２亿亩；其余可分别开发为园地、水产养殖地和建设用地。增加了林、牧和建设用地等，也就减轻了对耕地的压力。
第四，复垦废弃地，可以增加耕地面积。据统计，我国因各种人为因素造成破坏废弃的土地，累计约为２亿多亩。其中，由于从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产和建设活动破坏废弃的土地约５０００多万亩，７０—８０％为耕地；由于兴修水利、修筑铁路、公路等建设活动废弃的土地、建筑取土等零星废弃地及农村的坑塘约１．５亿亩左右，耕地占７０％左右。这２亿多亩废弃地，只要采取有力措施，约有１亿亩可以复垦为耕地，潜力是很大的。
第五，国家建设项目，可以节约许多土地。我国每年国家建设用地约占建设用地的一半左右。这里大有潜力可挖。例如，在河南开封至洛阳高速公路建设中，省土地和交通部门密切配合，通过一系列的措施，节约、改造和开发耕地６８３公顷，占全线征地的５２％。
根据以上的分析粗略算一笔帐，今后１０年到１５年，如果我们能充分挖掘这几个方面的潜力，全国有可能增加３亿亩左右的耕地。这样，我们不仅可以保证耕地总量动态平衡、自力解决中国人的吃饭问题，而且可以保障经济社会其他各方面发展对土地的需求。做到这一点，关键是要按照中共中央十四届五中全会提出的“两个根本转变”的要求，有一个正确的思路。
许多人认为，我国耕地逐年亏减的大势是不可逆转的。这种观点是有害的，也是经不起推敲的。我们固然承认人地关系紧张的现状，承认耕地总量平衡的极大难度，但同时又要看到，我们的土地在深度上和广度上都有很大的利用和再利用的空间，脚下的土地处处有潜力。我们已经有一批地区耕地总量在增加。更多的地区实现了耕地总量不减。这些地区的实践，有力地否定了无所作为的“耕地减势不可逆转论”。
潜力：立足内涵挖潜，集约利用土地，今后十年到十五年，全国可增加耕地三亿亩左右。这样，我们不但可以通过耕地动态平衡解决中国人的吃饭问题，而且可以保障其他方面发展对土地的需求。我国已有一批地区耕地总量在增加，更多的地区实现了耕地总量不减
四
实现耕地总量动态平衡，切实为经济社会可持续发展提供土地保障，是各级政府及土地管理部门面临的一项紧迫而艰巨的任务，关键是加大工作力度，在深入改革中建立行之有效的运行机制、管理制度和体制，采取切实有力措施，真正把保护耕地抓紧抓实抓好。
措施：关键是加大工作力度，在改革中建立行之有效的运行机制、管理制度和体制，比如严控土地增量供给，完善基本农田保护制度，筹建耕地保护、土地开发复垦基金等等
１．确立城乡建设用地规模的约束机制。各地编制２０１０年土地利用总体规划，要把控制耕地总量和非农建设用地规模、实现耕地总量动态平衡作为重点。同时要确立省及市级区域性的城镇规模体系，从宏观上做到城镇体系层次分明、规模适度、布局合理，并针对各个城镇所在地区的土地供给能力、经济发展水平和当前用地实际，设立城镇建设用地控制区。在县、乡土地利用总体规划基础上，制定村庄、集镇的非农业建设用地控制规模。土地管理部门要切实履行好国务院赋予的参与审查城市规划的权力，在土地利用上，包括城市规划在内的各专业规划必须服从土地利用总体规划。
２．完善基本农田保护制度，建立耕地保护的制约与奖惩机制。要以土地详查数据为基础，重新编制基本农田保护专项规划，对生产条件好、产量高的耕地实施永久保护，永久保护的耕地应占耕地总面积的８０％以上。耕地转用的审批权应集中到省级以上土地管理部门。因非农业建设和农业结构调整确需占用耕地的，用地者应负责开发相当数量质量的耕地作为补偿，实在没有条件开垦的，必须缴纳造地费。
３．严控土地供给，充分挖掘现有建设用地潜力。把利用存量建设用地、城镇和村庄的闲置土地列入土地利用计划和年度建设用地供给计划。对存量建设用地利用效率很低和土地大量闲置的地方，要压减或暂停下达新增地供给指标，增加改造挖潜的用地指标。要使土地利用计划与投资计划相衔接，建设项目立项应先取得用地计划指标，否则项目不能立项，不能选址。所有建设用地都必须严格按照土地利用规划、计划和法定的程序、权限报批，做到建设用地总量、结构、区位和方向都有控制，杜绝计划外用地。
４．积极筹建耕地保护和土地开发复垦基金，有计划地进行土地开发和废弃地复垦。建议从土地收益和农业综合开发资金等项税费中筹集开发复垦基金。加强土地开发复垦的规划、计划，纳入国民经济和社会发展的计划体系，重点抓好集中连片、水土条件好，投资少、见效快的宜农荒地的开发利用。要保证农地后备资源有计划地开发并优先用于农业生产，宜农荒地不得转作其他用途。只能用于非农建设的，要经过上级政府土地管理部门核准。“五荒”地拍卖规模也要与开发能力相一致，防止囤积荒地。要实施有条件的异地开发。个别地区实在无法实现耕地动态平衡而进行跨省开发的，要经国家土地管理部门批准。
５．加强土地法制建设，深化土地管理体制改革，为实现耕地总量动态平衡和经济社会可持续发展提供法律和组织保障。要加快《土地法》和耕地保护法律的立法进程，有重点地制订和完善解决土地管理“热点”、“难点”问题的土地管理配套法规、规章。引进公安、司法、纪检、行政监察等多种法律监督机制，重点查处土地违法和破坏耕地案件，特别是越权批地的违法案件。要改革和完善土地产权制度，明确国有土地所有权的主体地位，以高度集中地履行所有者对土地的处置和收益权，切实担负起国家所赋予的保护耕地和管理土地的责任。土地管理体制要适合实现耕地总量动态平衡的全局性目标的要求。土地执法要着重防止行政违法。国家土地管理局将与监察、农业等部门密切配合，直接督查一批大案要案。
总之，实现耕地总量动态平衡，是一个具有全局性、转折性意义的战略性目标。提出这个目标，既有充分的必要性，又考虑了足够的可能性，因而是科学的、合理的。这是一个宏大的跨世纪社会工程，任务艰巨而光荣，道路曲折而前途光明。我们要在“两个根本性转变”战略的指引下，锐意革新，努力奋斗，团结协作，开创耕地保护和土地管理事业的崭新篇章。（附图片）
压题照片：施琛华摄
虔诚冯贵波绘
河北省邢台县大力开发闲置荒芜土地，发展名、特、优、稀果品生产。图为浆水镇的板栗基地。刘重刚摄