第10版(农村经济)
专栏：
探索中前进
建文
一些地方以“四荒”拍卖为主要内容的农村土地产权制度改革，将千万户农民及其资金动员起来，开发荒山荒坡，意义非同寻常。但这毕竟是新事物，是探索，还存在许多需要研究、解决的矛盾和问题。
出让土地使用权会不会导致土地私有化和两极分化？这是土地产权制度改革过程中遇到的最主要的认识障碍。绝大多数地方的党政领导同志认为，出让的只是土地使用权，并非所有权；出让是有偿、有期限的，这正是村集体行使土地所有权的表现，只不过将集体土地从实物形态变成价值形态罢了。
如果“四荒”拍卖最终导致贫富差距扩大，也不符合社会主义原则。关键在于：要尽可能为相对贫困户提供更多的机会，用集体资金扶助他们，同时提倡先富帮后富。
以补助方式鼓励贫困户购买“四荒”使用权，是防止贫富差距扩大的措施之一。但是，“四荒”拍卖在规定几十年不变的前提下，又允许土地使用权流动，贫困户会不会因天灾人祸卖掉荒山甚至耕地使用权？看来有必要通过土地交易管理及政府行为，一方面鼓励离土离乡的农民转让土地，同时限制因天灾人祸缺钱而转让土地使用权。这方面应更多发挥政府部门的作用。
还有一个广为关注的问题，即出让土地收回的资金怎么使用？
目前出让土地收回的资金有三种管理方式：一是出让金村有乡管；二是用于投资，包括整治农田后再出让；三是融资。“村有乡管”，最终只能是权宜之计；投资，有风险，保值增值系数低。有关专家认为，比较好的办法是融资，比如，放到农村合作基金中滚动，既保值又可增值。但仍需在实践中摸索。
地价及土地增值问题，也是众说纷纭。“四荒”地拍卖价，高的平均一亩一年１元多，少的只有一二角。有人认为价格太低了，既没考虑物价上涨也没考虑地价上涨问题。但是，主流的意见是，拍卖“四荒”，主要不是为了弄几个钱，而是为了整治国土，改变生态环境，增加农产品，同时让农民获益。
此外，荒地使用权拍卖后，若地下有矿藏，如何服从国家利益？在这些土地上需要修筑道路时，如何协调关系？等等，这些都是需要事先考虑到的。
拍卖和出让土地能否稳定几十年？稳定地拥有合同规定年限的土地使用权，是农民的愿望，也是自觉投入开发资金的动力所在。在３０—７０年的时间里，领导会一茬一茬地换，情况也会发生很大变化，现在定的地价、签订的合同是否会被遵守，会不会再次出现哄抢？这是一些农户所担心的。让农民放心的最好办法，是国家立法保证。尽管说目前拍卖、出让土地使用权还只是试点，实际上已经在几乎所有“四荒”地区普遍推行。因此，相关法规的制订，应该提上议事日程。
第10版(农村经济)
专栏：
拍醒荒山
——全国“四荒”使用权拍卖综述
本报记者彭俊
１９９４年１月，中央领导同志视察吕梁，指出：“四荒”拍卖卖掉的是使用权，得到的是农民治山治水的积极性。
从承包到拍卖
１９７８年，安徽凤阳小岗生产队率先推行“承包”制。这个被党中央文件正式肯定为农民的“伟大创举”的办法，在全国一经推广，即魔力般地发掘出了数亿农民的积极性和创造力。
但是，人们发现，在耕地以外的“四荒”地上面，“承包”远未发挥其应有的“魔力”。根据山西“四荒”户承包十年后的一个统计，全省承包后治理的面积不足５０％；在未治理面积中，包而不治的占３０％。
“四荒”承包有三个的特点：一是无偿分地，而非“买地”，权属不太明确；二是短期经营，开始承包期只有３年、５年、１５年，现在延长了，山地也不超过４５年；三是对“包”到手的使用权有种种限制，权属不充分、不完整。
另一方面，“四荒”治理有什么特点呢？“四荒”，一般是指荒山、荒坡、荒沟、荒滩（由于地域差异，有的地方还包括荒沙、荒水，所以有“五荒”、“六荒”之说等非耕地资源。由于“四荒”治理投入大、周期长、见效慢，农民对此有比对耕地更为明确、更为稳定的权属要求。最先感受到这个问题的是农民，最先以“拍卖”方式探索出路的，也是农民。
“拍”出来的生产力
早在１９８３年，山西省柳林县龙门垣乡中垣村农民李马才，就以１７５０元的价钱买下本村１５．７亩“四荒”的使用权，成为第一个“吃螃蟹”的人。
９年后，李马才所在的吕梁地区，在全国率先正式推出拍卖“四荒”使用权的做法：“四荒”的所有权归属不变，拍卖其使用权，谁购买、谁治理、谁受益，使用期限５０—１００年，使用权可转让，可入股，可出租，可抵押。
这一探索得到中央领导的肯定。１９９４年１月，前来吕梁视察的领导同志指出，“四荒”拍卖“卖掉的是使用权，得到的是农民治山治水的积极性。”此后，“四荒”拍卖出现高潮。到１９９５年底，全国共拍卖“四荒”２９８０万亩。
产权关系的明确、稳定，生产要素的合理配置，调动了农民的积极性，潜在的生产力得到充分发掘，“四荒”治理的步伐明显加快。截至１９９５年底，全国各地拍卖的“四荒”中，已治理１８５４．４４万亩，占到６３％。
拍卖“四荒”使用权，某种意义上为土地使用权流转、发展农业规模经营、促进农村产业结构调整创造了条件。可以预见，这一探索必将对中国农业实现由粗放型经营，向集约型经营根本转变产生积极的影响。
“卖”字管用，但“卖”不是万能的。拍卖方式必须在实践中逐步规范、完善，才能得到发展。并且由于“四荒”地域状况千差万别，目前形成了“承包”、“拍卖”、“租佃”、“股份合作”等多种形式共存的局面。这些方式都各有所长，都尚待发展，不宜以一种方式简单取代另一种方式。
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专栏：
如何健全山地产权制度？怀化地区的作法是——
“三个不变”：山地集体所有制的基本制度不变；山地所有权与使用权分离的基本制度不变；山地使用权占有的初始格局不变。
“三项改革”：村经济合作社作为山地所有权主体，行使山地所有权；激活山地使用权；用长期承租制完善承包制。
用承租完善承包
——湖南怀化地区建立山地产权制度的探索
农业部全国农村改革试验区办公室
山地制度的核心问题是产权问题。怀化地区在实施山地承包制时明文规定：自留山上的林木归农户；责任山上的林木所有权归集体，由农户承包经营，收益由村、村民小组、农户按比例分配。但这并没有唤起农民对山地开发的热情，而且所有权收益也没有任何体现，对集体山地所有权的管理随意性较大，不规范。
针对这些问题，怀化地区从建立山地产权制度入手，坚持“三个不变”，进行“三项改革”。“三个不变”就是山地集体所有制的基本制度不变；山地所有权与使用权分离的基本制度不变；山地使用权占有的初始格局不变。“三项改革”就是：①明确规定除历史上形成的原公社所有的林场和园艺场归乡（镇）集体所有外，其余都属村集体所有，村经济合作社作为山地所有权主体，行使山地所有权；②激活山地使用权，山地使用权主体是集体内的农户或其它山地经营组织，明确山地使用权包括经营权、部分处分权和部分收益权（承租者可把山地以各种形式有偿转让给他人）。山地使用权主体必须有效利用山地资源，并按时交纳地租；③用长期承租制完善承包制，改原来集体与农户的承包关系为长期承租关系，承租期一定６０年不变，并给承租者颁发《集体山地承租使用证》，作为法律凭证。这三项制度改革从根本上增加了农民对山地长期开发的稳定预期，为农户增加对山地的投入打下了坚实的制度基础。
山地使用权的有序流转是山地开发成功的关键。怀化试验区针对农民自发进行的山地使用权流转中存在的问题，及时进行规范山地使用权流转制度的工作。第一，确定山地使用权有偿流转的合法性以及流转的主体；第二，建立山地使用权有偿流转的市场规则。在自愿协商、平等互利的基础上，采取入股、租赁、兑换、抵押等多种流转形式；第三，对原来自发的山地流转加以规范。在清理原有的山地流转和流转合同的基础上，把它纳入规范化管理。
山地使用权由不规范的自发流转到规范化的有序流转，使山地开发进入良性循环。
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专栏：
黄土地变成黄金地
——延安农村土地产权制度改革情况调查
本报记者官建文
水晶沟村的尝试
延安地区子长县的李家岔乡，素有“穷山岔”之称。该乡水晶沟村农民南志清，１９８４年从村里无偿得到１００多亩荒山，种下６万多株槐树。到１９９２年，成活的４万多株槐树大都长到碗口粗，预计十年后可收入七八十万元。问题随之而来：树是你栽的，可土地是集体的，有人提出平分，还有人偷偷砍树。南志清心里发慌：用心血和汗水浇灌出的槐树林，说不定什么时候会被瓜分掉。左思右想，他找到村干部：我把荒山“买”下来行么？村里做不了主，请示乡上。乡里同意了。这是延安地区首宗荒山使用权买卖。
接着，其它县市也进行试点。截至１９９５年９月，全地区出让“四荒”地２７９万亩，约占可利用“四荒”地的１／４，５万农户购买了“四荒”使用权。
拍卖是开放式的，面向全社会。农民可以买，城里人也可以买，个人能买，单位也能买。“四荒”地的开发治理是有规划的，购买者需在规定期限里按要求进行治理，到期不治理，村里收回“四荒”地使用权，所付资金不退；到期达不到治理要求，不发给土地使用证。
对１９８４年以来的户包小流域治理，延安的办法是完善合同，稳定承包关系，待承包期满再拍卖。
“四荒”拍卖，不但得到了一部分资金，而且加快了治山治水的进度。至今，５万农户已治理“四荒”地１１８万亩，投入资金５０００万元，与国家去年给陕西省老区建设资金的总数相当。
出让耕地使用权
拍卖一旦在“四荒”地上显示威力，一些村对耕地也提出了同样要求。
耕地出让目前仅限于试点。一般是将现有耕地分成三块：口粮地、机动地、出让地。口粮地按人头分，人均１—２亩，一定３０年不变，增人不增地，减人不减地。机动地由集体管，承包给个人经营，主要用于今后的征地补偿等。出让地拿来拍卖，谁出价高给谁耕种，这与一些地方实行的“两田制”、“三田制”有些类似，村里与农户签订的也是“延长耕地承包期”合同。不同点在于：使用权的获得要通过竞价，而且使用权可以转让。
农民是否愿意购买耕地使用权？笔者在延安市姚店镇罗沟村随意问了两户农民，都回答说：“买个安心呗！”花钱买稳定是普遍心理。责任田调整太频繁，农民不愿作长期投入。现在虽然花钱买，但得到了稳定。延安这方面的做法，还有待于进一步完善。
效果与启示
延安目前要走工业致富之路极难。从拍卖“四荒”地开始，延安找到了另外一条适合本地特点的致富之路。
延安最大的资源是土地，做好黄土地上的文章，也能致富。近两年，延安大面积开发“四荒”地，到去年底，全地区仅苹果就栽种了１４３．８万亩，人均近１亩。延安人发现“无工不富”并非放之四海而皆准，正在以前所未有的热情投入荒山荒坡的开发。
改革开放１６年来，延安粮食年均增长３．６％，高于同期全国平均水平１．１个百分点。但是，考虑到延安农民人均４亩多耕地的情况，粮食生产潜力还远未发挥出来。山上一旦成了“银行”，农民会拿出更多的钱治理山沟的粮田。到时，延安的粮食产量决不止目前的人均５００公斤。有的专家预言：人少地多的延安地区有可能在下个世纪成为我国的后备粮食基地。
农民从荒山荒坡几十年的经营权与收益权中看到了白花花的票子，“黄土地”顿时成了“黄金地”。延安地区各县市，已经拍卖“四荒”的村，７０％—８０％的农户购买了“四荒”地使用权。通过拍卖稳定地获得了几十年“四荒”使用权的农民，像经营宅基地一样经营山坡。农业部农村改革试验区办公室主任杜鹰在延安调查之后评价说，土地产权制度改革带来了“联产承包责任制后生产力的又一次大解放”。（本文两张照片由水利部水保司提供）（附图片）
第10版(农村经济)
专栏：专家访谈
突破难点
——农业部农村改革试验办主任杜鹰谈“四荒”拍卖
本报记者彭俊
中西部农业发展的难点是如何发挥土地资源优势
而改革的重点正在于土地制度的改革
把发展的难点作为改革的重点加以突破，拍卖“四荒”是一个有战略意义的选择
“四荒”，一般指荒山、荒坡、荒沟、荒滩等非耕地资源。
“四荒”拍卖：拍卖使用权，谁购买、谁治理、谁受益，期限５０—１００年，使用权可转让、可入股、可出租、可抵押。
“四荒”开发，形成了承包、承租、拍卖等多种形式并存的局面。
记者：“四荒”拍卖在全国许多地方已经展开。人们注意到，“四荒”拍卖起步较早，开展较深入的地方，大都是中西部一些农村经济不太发达的山区。这其中有何必然的联系？
杜鹰：发展农村经济，中西部没有东部优越的地理、交通、信息、技术条件，乡镇企业的发展相对慢一些，但中西部有一个重要的优势，就是人均土地资源丰厚。东部沿海人多地少，中西部山区地广人稀，因此中西部农村要加快发展，在土地上做文章，在山地开发上做文章，是必然选择。山地开发周期长、风险大，要求要有比耕地更加稳定的制度安排才行。正是这种中西部农村经济发展的内在要求，最终推动着农民创造出“四荒”拍卖这种行之有效的办法。这对于加快中西部农村经济的发展无疑具有重要的战略意义。
记者：“四荒”拍卖这种做法与过去的荒山开发承包有何不同？农村土地制度的改革如何兼顾效率与公平？
杜鹰：“四荒”拍卖和过去的荒山开发承包，都是集体土地“两权分离”经营责任制的形式。但拍卖比之承包又有所不同：第一，拍卖更加体现集体土地使用权的有偿使用；第二，使用期限更长；第三，在拍卖过程中引入了竞争机制。这就在一定程度上消除过去承包情况下，一旦荒山开发有了成果便出现哄抢、闹纠纷的情况。因此拍卖更能调动农户的积极性，给农户的预期更稳定；有同志说，中国的问题是农民的问题，农民的问题是土地问题，土地问题是一个权属问题，权属问题是一个利益问题，我觉得是有道理的，落后地区的“四荒”拍卖验证了这个道理。农民合理利益得到满足，得到保护，就能够进一步促进生产力的解放，在这方面，我们仍然有政策潜力。
承包制以后，土地制度始终存在一个较难解决的问题，就是公平与效率的矛盾或者叫福利原则与效率原则的矛盾。耕地由一家一户平均占有，体现了公平的原则；但土地划分零碎和资源非优化的结合，使土地的效率原则难以体现，特别是土地的规模经营和流转搞不起来。但是在非耕地的开发上就相对容易些。道理就是在耕地上不能不优先考虑公平原则，而在非耕地上就可以优先考虑效率原则。通过拍卖把地价显示出来，把市场的竞争机制显示出来了，就有可能在非耕地上率先形成土地的要素市场，将来回过头来再考虑基本农田的制度安排问题。
记者：实际工作中，有的同志担心：“四荒”拍卖会对村集体的土地产权造成损失。对此，想听听您的看法。
杜鹰：我觉得这种担忧是不必要的。第一，集体“四荒”地使用权的拍卖，并没有改变其土地集体所有的性质；第二，“四荒”拍卖使“四荒”被开发利用起来，使闲置资产从过去的不流动到流动，是有利于集体资产的保值增值的。因此我认为“四荒”拍卖是集体所有权实现的一种有效形式，是符合社会主义市场经济的发展方向的。
记者：“四荒”拍卖在全国范围内全面展开，也就是最近几年的事情。从基层的情况看，这项工作目前还有不少需要完善的地方。
杜鹰：“四荒”拍卖要形成一套稳定的、行之有效的运行机制，需要做的事情确实还很多。如合理确定底价、拍卖中引入竞标机制、土地的增值收益分配、拍卖金的管理使用等问题。（附图片）
“四荒”面积分布情况