第10版(农村经济)
专栏：农村经济观察
农民流动与政府管理
赵树凯
面对大规模农民流动，各地各级政府在管理方面已经做了多种探索性的努力，但是还没有形成一套市场经济条件下灵活有效的体制性措施
从农民的角度来看，每个人的流动就业都是经过充分考虑和准备的。从政府的角度来看，农民流动作为社会性潮流出现，却带有很大的突发性。８０年代初期的中央文件已有允许和鼓励农村生产经营能手跨区域务工经商的内容，应当说政府对于农民流动是有所考虑和认识的，但是对这种流动会随着经济的发展转化为数千万人参与的社会潮流，却是没有料想到的。
面对大规模农民流动，最早从具体措施和制度化管理方面做出切实努力的是流入地的地方政府。首先是清理遣返，其次是探索制度化管理，主要是建立外来农村劳动力“务工证”制度。第三是出台了一套更严格地限制使用外来劳动力的规章细则。第四是流入地政府有关部门主动与流出地政府部门建立某种形式的直接联系或协作，以控制外来劳动力的进入方式和进入规模。
对农民外出就业，起初流出地政府也缺乏关注和认识。但是，当越来越多的农民异地就业产生了巨大的经济效益甚至成为该地区经济发展的重要生长点时，流出地政府态度大变，由不予理会变为号召鼓励本地农民走出去就业。据我们调查了解，在农民流动就业的管理问题上，流出地政府的意见是，第一，不赞成流入地政府对于外地劳动力进入本地就业做出行业工种等方面种种限制。第二，也不赞成流入地政府规定的外地劳动力进入要经过层层批准并办理种种证件，认为这样做增加了劳动力流动的障碍，也加重了流动农民的经济负担。第三，他们认为更重要的不是管理控制这些农民如何外出，而是保护好这些外出农民的权益，尤其是要有合理的工资水平，较好的劳动条件，保证按时发放工资等。所以，流出地政府对于流入地政府做出的种种加强管理控制的努力，总的来看缺乏热情。
近几年来，各级政府，特别是流入地地方政府在流动就业农民的管理方面已经做出了种种探索性努力，取得了一定成效。但总的来看，效果并不明显，更没有初步形成一套市场经济条件下灵活有效地管理农民流动就业的体制性措施。首先，用行政力量进行强制性清退的办法绩效甚差。其次，流入地和流出地两种“务工证”制度作用范围有限。一方面大量外出人员是在非正规用人单位就业，甚至是自营就业，这部分人员根本无法办证，另一方面那些正规部门的用人单位如国有企业和机关事业单位，则往往采取“多用工少办证”的办法，逃避收费管理。同时流动农民本身，反感抵触情绪十分强烈，因为一些流出地政府部门借机高收费，农民不堪重负，大都能躲就躲，能拖则拖。据劳动部信息中心１９９４年初的估算，全国流动就业农民中办理了“外出务工证”者不足１％。在关于农民外出务工的形形色色的证件管理中，只有“暂住证”的执行情况稍好些。从长远来看，真正需要得到强化的看来只有这种制度，即把农民的流动主要作为人口管理，而不是劳动力管理。
对农民流动就业的管理，已经开始从局部转向全局，难度在于，流
动农民是个不断变化的人口群体，还有许多问题需要深入研究
从１９９４年开始，关于农民流动的管理出台了一些全国性的规定措施，标志着由地方政府分别管理向中央政府总体管理的转折。是年１１月，国务院召开电话会议，研究部署疏导缓解春节期间的“民工潮”工作。会议主要提出三条要求，一是要求６０％的民工春节期间不回家，留在就业地区过年；二是要求所有的用人单位在春节后一个月内不准招工；三是农村劳动力跨省流动就业要实行流动就业证（卡）制度。
从当时和事后各方反映看，上述规定起到了相当重要的作用。但是，难度在于，流动农民是个富于变化的人口群体，参与流动的数千万农民不仅在就业岗位、就业区域方面是经常变动的，甚至在流动还是不流动方面也是经常变动的。从外部来看，流动就业农民处于社会组织管理体系的某种边缘地位；从内部来看，流动就业农民群体内部成员的成分非常复杂，没有统一的行业职业，没有统一的经济行为角色，没有统一的就业地区和工作单位。
从长期看，用行政手段要求在外就业的大多数农民春节留在就业地，效果可能没有现在明显。原因在于：其一，从农民角度来看，回家还是不回家，首先要从经济上考虑，即要核算成本和收益。另外，失去在节日期间与家人亲友团聚的机会，这种精神需求在外出农民走与留的决策中的作用，是难以用收入来衡量的。其二，从用人单位角度来看，是要求农民工留下来，还是允许农民工回家，主要取决于企业经济活动本身的需要。其三，相当一部分外出农民属于自营就业，对于这部分农民来说，回家还是不回家完全由本人视其职业活动状态和其他个人家庭因素来决定。
１９９４年１１月，国家劳动部公布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》。这是由中央政府的劳动行政部门第一次颁布的关于农村劳动力流动就业的管理办法。这个规定具有重要的积极意义。第一，在程序和办法上规范了业已出现的一些地方性的管理行为。第二，在管理思路上比地方性规定较好地体现了对农民自由择业权的尊重。第三，从全局方面初步解决了不同地区在农民流动管理方面的配合协调问题。因为公布的时间很短，这个规定的实施效果怎样，目前还无从评价。从这个规定的设计思想和内容要求看，执行难度是很大的。规定的主要意图是要尽量控制住就业目标不清晰的农民盲目外出。但是，实际上有大量的外出就业者是属于自营就业，即没有受雇于任何用人单位。另外，还有更大一部分是在非正规部门的用人单位，如给人帮工、受雇于家庭、做街头小贩等，这些用人单位大都属于“自然人”。那么，这些外出就业者怎样向发卡部门证明自己的就业位置或需求是否明确呢？
换一个角度来看，劳动者外出择业，不仅能填充那些虚位以待的现成就业位置，而且，劳动者自己也能在流动中创造出新的就业机会，开拓出新的就业空间。如果没有找好就业目标就不准农民外出，那实际上是在窒息农民的探索和创造，所以在制定强化农村劳动力流动管理措施上，还应当更深入具体地研究问题，进一步调整政府管理思路。
管理要因势利导；某些管理制度带有临时的性质；要重视规范政府
部门的管理行为；强化对就业中介组织的管理
不论在何种经济体制下，政府对于人口的跨区域流动，都要有所管理。中国目前的农民流动引发的问题已经带有某种迫切性，强度较大的管理就显得更为需要。但是，在建立市场经济体制的方向上，如何使政府的管理既有利于增强经济发展的活力，又能推动体制转换的顺利推行，还能有效地缓和正常社会生活秩序受到的冲击，却是一个十分重要而且各方面认识分歧较大的问题。我认为必须重点解决好几个问题。
第一，不能完全否定农民流动的自发性。改革以来的农民流动主要是这种自发形式的流动，这种自发流动已经解决了六七千万农村劳动力的就业问题。如果农民不通过自发流动来开辟就业空间，而是坐等政府有关部门来“组织”，那么，现在的农村就业形势将严峻得多。改革使农民在获得了耕地上的农业经营自主权的同时，也获得了农外就业包括村外县外等异地就业的权利，或者说，农民已经获得了“自发流动”的权利。如果劳动者没有了这种“自发”的权利，市场经济体制发育将在最具活力的要素领域失去微观基础。当然，自发流动有一些负面影响，应当努力做好规范。
第二，充分认识现在某些管理制度的临时性。在特定情况下，农民流动的急剧扩张引发出的社会矛盾比较尖锐的时期，政府强化某些对农民流动就业的具体行为的干预是需要的。目前正在全国范围推行的农村劳动力流动就业证制度就是属于这样一种政府干预。从当前看，这是减少负面影响的一种积极的努力。但是，从建立市场经济体制的目标方向来看，这种通过政府部门直接控制管理每一个劳动者的就业机会选择和流动区位选择的办法是很难奏效的。
第三，重视规范政府部门的管理行为。管理必须因势利导，尽可能符合事物的发展规律。现在，从农民方面说，主要是激励很充分，但就业信息贫乏，就业机会模糊，区域移动过程中困难较大，特别是流动就业形成的劳动关系缺乏规范，纠纷多，就业岗位转换过于频繁，导致流动就业的高成本和高风险。从管理方面来看，主要是政出多门，四面八方以“有组织”之名将“管理”之手伸向农民。一个农民要外出就业，从原地要办“外出务工证（卡）”，在就业地要办“务工证（或外来人员就业证）”，还有计划生育部门的“节育证（或未婚证）”，公安部门办“暂住证”，等等。一个“外出务工证”可以高到２００元，一个计划生育证明可以收１００元。收费项目还在增多，许多部门的管理动力在于收费，不仅无助于帮助农民减少盲目性，减少就业风险，而且加大了他们流动就业的成本。同时，也引起了农民的不满。
第四，强化就业中介组织的管理。近两年，参与农民外出就业介绍的中介组织发育很快，特别是在大量流出和大量流入的地区，农民工的就业介绍受到高度重视。总的来说，这些中介组织的成长对于降低农村劳动力流动的混乱程度是有积极作用的，它将提高劳动者流动就业目标的明确程度，减少盲目流动的数量。现在的问题是，这些部门的工作质量还比较低，一是就业信息不准；二是向求职者介绍虚假情况；三是收费过高。所以，现在的政府管理除直接干预农民的流动就业行为外，还应当特别重视对于这些中介机构的经营活动的规范化管理。
（作者单位：国务院发展研究中心）
第10版(农村经济)
专栏：地方经济
逆向思维闯市场
——江苏省岗埠农场发展肉鸡生产纪实
孙泽深郁夫
１９９０年，全国肉鸡市场行情一落千丈，不少地方的肉鸡生产项目纷纷下马。但是，江苏省东海县岗埠农场场长李明却“大胆”地作出一个决定：“大力发展肉鸡生产”。当时多少人百思不得其解，为这个决定捏了一把汗。
有人掂量着岗埠农场的全部家当对李明说：“李场长，这可不是闹着玩的，从建场到现在几十年，农场总共才有八九百万元固定资产，如今兴建种鸡场、饲料厂和冷冻加工厂就需要资金几千万元，万一砸了怎么办……”
但是，李明对他的逆向思维充满了信心。这信心来自对全国肉鸡市场的实地考察。为了打消干部群众的顾虑，在全场干部职工大会上，李明详细地分析了市场和行情，说明了发展肉鸡事业的决策依据。他自信地说：“别人下，我们上。低谷上马，必迎高峰。看准了机遇，就得抓住不放！”
“民有公营”是李明创造的一个新招。为了大规模地发展肉鸡生产，保证鸡苗的供应和纯度，需办三个种鸡场。在建设种鸡场时，李明改变了过去由场部投资的做法，发动职工筹资建鸡舍。职工按场部要求保质保量建好鸡舍后，把鸡舍租给场部统一经营，场部每年每栋鸡舍付给职工租金６０００元。职工拥有所建的鸡舍所有权，经营权交给场方，这就是“民有公营”。这一招还真管用，全场３０多栋近４００间鸡舍很快就建成了，并形成了５００万只雏鸡的生产能力。这样，既壮大了集体经济，又让利于职工，没花国家一分钱，就建起了三个种鸡场。职工花了钱建鸡舍，每年可以得到６０００元租金，几年就可收回投资，还可以承包雏鸡饲养。直属养鸡厂的几位大嫂告诉笔者，自打养殖肉鸡后，她们每家每年收入上万元。七分场女职工严广凤说：“俺头茬养鸡２１００只，５６天就获利２０００元。”
南京，这个拥有几百万人口的城市，是肉鸡销售的理想市场。但是，这里的人们对产品要求极严格。李明对一些来自南京的客商不是先谈销售，而是将他们带到生产车间去参观，看一只只健康活泼的肉鸡“流入”宰杀车间，看一道道卫生、整洁、井然有序的工艺流程，看一关关严格要求的产品质检。客商们信服了，他们宁愿以每公斤高于其它同样产品几元的价格，购买岗埠肉鸡系列产品。
南京的销售市场打开后，他们又闯上海，要在上海打开岗埠肉鸡销售的缺口。经过几个月的努力，终于在１９９３年６月以５０万元资金在上海普陀区开辟了一个窗口，销售“大地”肉鸡系列产品。如今，岗埠肉鸡埠已跻身国内２０多个销售点，一批又一批的岗肉鸡系列产品已漂洋过海，东渡扶桑，受到海外消费者的青睐。
岗埠肉鸡事业的大发展给农场带来了可观的经济效益。１９９４年，全场社会总产值已由１９９０年的６０００万元猛增到２．６９亿元，利润由过去的２００万元增加到７００多万元，职工人均收入４年增加４０００元，固定资产也由过去的１０００多万元增加到８０００万元。岗埠农场连续４年被评为省农垦先进企业，并跃入了全国农垦百强企业的行列，李明也被评为省农垦系统的优秀企业家。
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专栏：农村杂谈
农业生产检查也应改革
学稼
每到种植季节，领导干部都要下基层检查农业生产情况，检查内容和形式也年年相似。随着农村经济和农业生产的发展，农业生产检查也应在改革之列。
目前，干部下基层检查工作，存在以下弊端：其一，检查似“蜻蜓点水”，满足于听汇报，看样板；而基层领导则忙于应付，光讲成绩，少说问题，甚至掺“水分”。某地在汇报时曾发生过亩均施肥４５０担的笑话。二是官老爷作风较严重。不少地方的领导以检查为名变着法子吃喝，有的还顺手带一点“土特产”，给基层增加了额外负担。三是检查内容老一套，主要是检查落实种植计划，而且重点是公路边、交叉路口的“面子田”。四是检查变为“检餐”，桌上酒好、烟好、菜好，检评就好；酒、烟、菜差，检评就不容易过关。
我们知道，下基层检查工作，目的是为了掌握情况，解决具体问题。如今，农民需要许多政策、科技、生产、市场、信息等方面的指导，因此，各级领导在检查农业生产中，要破除旧观念，力戒弊端，学学“鸬鹚捉鱼”。在了解生产情况的同时，应及时了解当前党的各项政策是否落实、兑现；农民的生产和生活存在哪些困难等等，及时给予指导、解决。总之，要了解真实情况、解决具体问题，真正使生产检查成为推动工作、发展生产、提高经济效益的动力。
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专栏：依法用地·依法管地
非法抵押房地产案
魏丽华
某县百货公司为扩大经营规模，向县工商银行申请贷款２０万元，期限两年，期满后由县百货公司还本付息。县工商银行为了保证贷款的及时回收，要求县百货公司提供房地产抵押。县百货公司表示同意，提出以价值３０余万元的仓库用房作为贷款抵押。双方在签订了２０万元的贷款合同之后，又签订了抵押合同，合同规定，若百货公司到期不能偿还贷款本金的，工商银行可从拍卖抵押物即县百货公司的仓库用房所得的价款中受偿。抵押合同签订时，县工商银行没有要求县百货公司提供任何有关仓库的房屋所有权证书和土地使用权证书。合同签订后，双方也均未向任何部门办理过抵押登记手续。两年期满后，县百货公司因经营管理不善面临倒闭，根本无法偿还县工商银行的贷款本金。县工商银行向人民法院起诉，要求县百货公司履行抵押合同。人民法院在调查中发现，县百货公司对用作抵押的仓库用房根本没有合法的产权，更没有处分权，是从县商业局租赁来暂时用作仓库的。况且双方也未办理过抵押登记。人民法院认定抵押合同无效。
评析
这是一起非法抵押房地产的案件。
根据《城市房地产管理法》第４６条的规定，房地产抵押“是指抵押人以其合法的房地产以不转移占有的方式向抵押权人提供债务履行担保的行为。债务人不履行债务时，抵押权人有权依法以抵押的房地产拍卖所得的价款优先受偿”。
房地产抵押作为一种不动产抵押，根据我国《城市房地产管理法》的有关规定，必须具备一定的条件，这种条件是指：１．应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理抵押权登记。之所以这样规定，是因为房地产抵押的抵押物是一种不动产，抵押时不转移对抵押物的占有。抵押权人由于没有实际占有抵押物，他就有可能得不到抵押权，更谈不上在债务不履行时行使抵押权。因而法律规定，设定抵押时，抵押人必须凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理；２．双方必须签订书面抵押合同。我国《城市房地产管理法》第４９条规定：“房地产抵押，抵押人和抵押权人应当签订书面抵押合同”。设定抵押权的合同就是抵押合同。抵押合同是一种从属合同，是指房屋所有人或者土地使用权受让人与抵押权人签订的关于以房屋所有权、土地使用权作为抵押以担保债务履行的协议。抵押合同必须采用书面形式，这样，在发生纠纷时举证方便，而且也便于管理和监督。
本案中，县百货公司与县工商银行的房地产抵押行为，至少在以下几个方面违反了《城市房地产管理法》的有关规定：首先，抵押人县百货公司对抵押物仓库用房没有合法的所有权以及使用经营处分权，也就是说抵押物不具备法定的条件，违反了《城市房地产管理法》关于“抵押人以其合法的房地产……向抵押权人提供履行担保的行为”的规定。其次，抵押权人县工商银行与抵押人县百货公司在设定房地产抵押时，没有凭房屋所有权证书、土地使用权证书办理抵押登记，违反了《城市房地产管理法》关于“房地产抵押，应当凭土地使用权证书、房屋所有权证书办理”以及“房地产抵押时，应当向县级以上地方人民政府规定的部门办理抵押登记”的规定。
《城市房地产管理法》实施之后，以房地产做抵押的，必须依法进行，只有这样，抵押权人的合法权益才能得到法律的保障。
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专栏：来信
不要拿基层农技推广机构开刀
编辑同志：
县、乡级的机构改革就要开始了，作为从事多年基层农业科技工作的我来说，甚为担忧。记得１９９２年精简机构时，首先被砍掉的是基层农业技术推广站，基层农业科技人员像没娘的孩被调、转、散了，农业生产蒙受了很大的损失。
我想借贵报向社会呼吁：机构改革不要拿基层农业技术推广部门开口，否则将给农业造成不可估量的损失。
河北省滦平县科委潘麟文
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专栏：四面八方
十六棵樱桃致富
本报讯李彬芳是山东省莱阳市吕格庄镇大梁子口村的一位农村妇女，她用大棚栽培的１６棵樱桃，今年春天喜获丰收，提前４０多天上市，总产３５０公斤，纯收入２万多元。
李彬芳栽植樱桃已有多年历史。近年来，她看到珍、奇、稀农产品在市场上销路好、价格高。于是，她借鉴大棚蔬菜技术，投资６０００多元，将１６棵地堰樱桃全部采用塑料棚包裹起来。
棚烤樱桃对水利、通风、光照等条件要求严格，技术管理难度大。李彬芳虚心请教有关专家，并在樱桃树旁盖了两间小房，昼夜观察、测试大棚内湿度及温度。
功夫不负有心人。经过她一个冬春的精心料理，１６棵樱桃结果率高、色泽艳丽、味道鲜美，今年４月上旬陆续上市，销往青岛、烟台、莱阳等地集贸市场及一些宾馆酒楼，每公斤价格８０元左右，最高时达１００元。
（王国政）
第10版(农村经济)
专栏：四面八方
迁西“四荒”拍卖有规范
本报讯河北省迁西县对已拍卖的２万多亩“四荒”地全部核发区位模拟图、开发责任书、土地使用证和收回合同书，靠有效的法律规范使诸多矛盾纠纷消灭在未发之前。在前期联产承包责任制实施中，由于口头合同、无公证合同、合同双方职责不清等现象，导致了诸多违毁约事件，据此，迁西县委、县政府在推行“四荒”拍卖中先行依法规范，由县委农工部协调土地、林业、农业等部门组成规范化“拍卖”领导小组。制定了拍卖“四荒”界限、程序及“四证”规范办法。
（李永斌薛向刚）
第10版(农村经济)
专栏：四面八方
“牛贩子”受聘
本报讯昔日的“牛贩子”，如今成了山东省高唐县张大屯乡政府的座上客，他们手持乡党委、乡政府发给的“牛经纪人聘书”，理直气壮地活跃在全县３４个牲畜交易市场。
张大屯乡为尽快增加农民收入，在抓好粮棉生产同时，把养牛业作为农村经济的主导产业。目前，全乡大牲畜存栏量达１．９５万头，户均３头，有８个养牛专业村被定为省级畜牧强村。今年，为突破全乡人均一头牛，人均畜牧收入４００元的目标，乡里为百余名“牛贩子”发了聘书，成立了牛经纪人协会。
（姚美运）
第10版(农村经济)
专栏：
全国首家“菜篮子工程”股份制企业——海口农工贸（罗牛山）股份有限公司按市场需求经营，自我滚动发展，4年来通过社会集资招股并争取世界银行贷款，共投入3亿元资金办起了一系列现代化“菜篮子工程”基地和相关企业。
图为海口农工贸（罗牛山）股份有限公司的奶牛场。
新华社记者 姜恩宇摄