第9版(理论)
专栏：学者访谈录
立足国情，确立正确的引进外资战略
——与李晓西博士对话录
本报记者杜飞进
近年来，随着我国引进外资规模的迅速扩大，确立一种什么样的引进外资战略，已日益成为人们关注的热点。日前，记者就这一问题走访了曾对各国的引进外资战略问题作了长期研究的李晓西博士。
积极有效地引进外资是我国对外开放的重要组成部分
记者：当今的世界是开放的世界，实行对外开放是一个国家走向现代化的必由之路。党的十一届三中全会以来，对外开放作为一项基本国策，已对我国社会经济的发展带来了前所未有的推动作用，极大地促进了我国社会生产力的发展和综合国力的提高。
李晓西（以下简称“李”）：对外开放具有多方面的内容，积极、合理、有效地利用外资是我国整个对外开放政策的重要组成部分。据统计，从１９７９年到１９９３年底，我国已实际引进外资达１２５２亿美元，有力地缓解了我国建设资金严重短缺的局面。但其意义并不仅仅在于引进了我国急需的巨额资金，同时还在于其巨额资金背后所蕴涵的对社会经济体制变革产生的重大影响。
概括地说，其主要作用是，促进了经济发展，推动了改革开放，提高了我国的国际地位。在促进经济发展方面，引进外资的作用表现在：一是弥补了国内储蓄与投资、创汇与用汇的缺口，缓解了建设资金的不足，促成了一批基础设施和重点项目的建设，增强了我国经济发展的后劲；二是引进了先进的科学技术、机器设备和管理经验，有力地推动了我国产业结构调整和管理水平的提高；三是使我国产品迅速升级换代，提高了产品的市场竞争能力，拓宽了国内外市场，促进了对外贸易出口，带动了经济的全面发展；四是兴办了一批三资企业，解决了我国１０００万以上劳动力的就业，既增加了我国国民收入，又减轻了就业压力。在推动改革开放方面，引进和利用外资的作用主要表现在：在引进外资的同时，我们还引进了经济运行中的国际惯例，引进了有助于我国经济发展的宏观管理经验和微观运营机制；三资企业的成长、壮大，对我国的金融体制、财税体制、投资体制、外贸外汇体制以及整个市场运行体制提出了更高的要求，促进了我国社会主义市场经济体制的建立及其法制建设；还有助于我国更广泛地参与国际资本市场和国际的生产分工，促进了我国外向型经济的发展，进而保障了我国在经济持续快速健康发展条件下偿还外债能力的不断增强。此外，由于经济优先已成为当今世界影响国家关系的主导因素，因而通过引进外资，把投资国的经济利益与中国的经济发展联结在一起，使我国实行独立自主外交路线的经济实力得到了加强，进而大大提高了我国在国际舞台上的政治地位。
建国以来我国引进外资战略的实践与问题
记者：对外开放作为我国的一项基本国策是党的十一届三中全会以后的事，但引进和利用外资的实践则早在建国之初就已开始。
李：是的。在５０年代，我国主要是从前苏联、东欧国家引进资金和技术。前苏联分别于１９５０年和１９５５年，以１—３％的利息向我贷款３亿和２３亿美元。利用这两批贷款，我国从前苏联引进了一大批成套设备，建立了冶金、机械、汽车、石油、煤炭、电力等１４９个重点基础项目（另有东欧国家７项，共计１５６项）。这对我国经济发展起了重要作用。在６０年代，我国利用出口信贷和延期付款方式，从日本、英国、法国、联邦德国、瑞典、意大利、奥地利等国引进了价值３亿多美元的成套设备，但由于科技落后和资金不足，加之“文化大革命”的严重影响，引进的资金和设备没有发挥应有的作用。７０年代，我国引进外资的规模较前有所扩大，截至１９７８年，先后两次贷款３０亿和７３亿美元引进大型设备。但由于投资规模超过当时的国力，因而一些项目被迫下马或调整。从上述回顾中可以看出，在前３０年，主要是间接引进，借钱买设备。借来的钱绝大多数属于利率高、还期短的商业贷款，主要投在重工业上，因此，它对经济发展虽然起了较大作用，但引进的成本过大，不仅宏观经济效益潜在损失不小，而且相当一批项目微观效益也不高，在一定程度上加剧了经济结构失衡。
记者：看来这３０年中的引进外资战略是完全从属于高度集中的计划经济体制，为内向型进口替代经济发展战略服务的，无论在引进外资的规模还是对推动经济发展所起的作用都是十分有限的。
李：党的十一届三中全会确定了实行对外开放政策以后，我国的引进和利用外资工作进入了一个新的阶段。从１９７９年到１９９２年，我国的引进外资战略是以优化产业结构为目标，以进口替代与出口导向相结合为基础，多形式、多层次、多渠道地积极引进外资、先进技术和管理经验，有力地推动和加快了我国经济发展的步伐。据统计，从１９７９年到１９９１年底，我国实际引进外资达８００亿美元，其中对外借款占２／３，外商直接投资占１／３。对外借款主要用在加强国民经济瓶颈产业，在能源、交通、煤炭、化工等工业方面完成了一批重要项目。外商直接投资带来先进技术和管理经验，填补了国内生产的某些空白，扩大了我国的出口和对外贸易，推动了市场竞争，对我国经济尤其是沿海地区的经济发展起了很大作用。
记者：这一阶段我国的引进外资战略是正确的，成绩是巨大的，这一点毋庸置疑。请问，在引进外资的实践中是否也存在着一些亟待解决的问题？
李：我认为，这一阶段的引进外资工作确实也存在着一些不容忽视的问题。首先，优化产业结构的目标在很大程度上没有实现。这是因为，在没有把市场机制作为基础性的调节手段之前，在没有形成真正的市场价格信号之前，我们很难把握什么是合理的产业结构，其认识或计划往往与实际有相当大的偏离。对外资向基础产业投资的控制或价格管制，使急需发展的一些产业在相当长的时间内没有得到大量的外资。而转轨中市场供求的急剧变化，一些产业由长线成为短线，也有的从短线变成长线，使制定正确的产业政策本身存在相当大的困难。其次，利用什么样的外资来投向哪种类型的产业，在转轨中很难有明确的答案，因此，一些项目从微观上看有一定效益，但从宏观上看，以现在的观点看，就没有了效益，或不值得利用长期优惠贷款。再有，计划导向与利润导向往往不一致，使政府对经济转轨中产业结构的调整处于矛盾之中。急需发展的产业，发展不起来；要控制的产业，却总成为投资的热点。这些现象说明，在市场导向没有真正明确之前，优化产业结构的政策没有也不可能真正发挥作用。同样的道理，在没有明确还债主体的情况下，多渠道借款就成为难以控制的多窗口“滥借”，用债效益就难以真正得到提高。
确立适应于社会主义市场经济要求的引进外资战略
记者：要解决我国引进外资中存在的问题，你是否认为我国的引进外资战略应作必要的调整？
李：是的。我国现阶段引进外资战略应根据社会主义市场经济的需要作必要的调整，以更好地为现代化建设服务。这种适应于社会主义市场经济要求的引进外资战略，在我看来，其内涵就是：以加快我国经济发展的步伐为中心，以促进我国经济市场化、法制化、国际化进程为目标，积极、合理、有效地引进和利用外资。它主要包含四层意思：（１）积极、合理、有效地引进和利用外资。所谓“积极”就是要敢于大力引进和利用外资；所谓“合理”，就是要合理引导外资投向，优化外资投资结构，以不断提高引进、利用外资的质量；所谓“有效”，就是要善于引进和利用外资，不断提高利用外资的经济效益。既积极合理又有效，就能加速我国经济建设，又防止我国出现偿还外债的危机，防止不法外商企业侵犯我国的经济主权。（２）引进外资要为我国经济持续、快速、健康发展服务，防止把外债作为弥补财政困难和国际收支失衡的经常性手段，防止把大量外资用于非生产性项目。（３）引进外资为我国经济市场化、法制化服务。这就要求我们在引进国外资金的同时，一方面要注意引进经济运行中的国际惯例，引进市场经济的基本规则，引进有助于推动我国经济改革的宏观管理经验和微观运营机制，为建立社会主义市场经济体制服务；另一方面要注意加快经济法制建设的进程，不断加强对引进外资和三资企业的依法管理，以有效防止各地在引进外资方面政策的不统一现象和一些不法外商企业的不法行为，从而带动我国整个经济管理向法制化方向的转变。（４）引进外资为推进我国经济实现国际化服务。引进外资没有出口导向战略相配合是不行的，因为只有扩大出口才能解决在高速发展中的还债问题。许多国家的经验已表明，用控制进口办法，如拉美国家的进口替代战略来解决债务问题，其结果是既没能发挥引进外资的作用，又导致了本国经济的不振。可以说，引进外资战略必须与外贸战略相协调，没有正确的外贸战略，就不可能有理想的引资效果。发展外向型经济是重要的，但仅此也还不够。因为外向型经济强调更多的是国内市场的国际化，而没有强调国内外经济的一体化，没有涉及到资本的双向流动问题，没有涉及到参与国际分工和国际市场（尤其是国际金融市场）的问题。因此，面对我国经济与世界经济逐渐接轨的新形势，把促进我国经济实现国际化的目标纳入到引进外资新战略中去是完全有必要的。
当前引进外资实践中需要正确处理的几个问题
记者：“在引进外资中能否以市场导向为主”一直有不同看法。请问你对这个问题持何看法？
李：我主张，在引进外资过程中，一定要坚持市场导向为主的原则，高度重视市场导向的作用。因为，从这些年的实际情况看，你想让外商去投资的产业，可能没能形成投资热潮；而你一直想限制的行业或产品，却在不断地扩张。究其原因，就是外商主要是从利润角度来决定投资方向的，而不是按我们的产业政策来决定投资的。如果我们的产业政策与市场导向一致，外商投资既有利又安全，他自然乐意为之；但如果二者不一致，外商在确保政策风险不大的情况下，还是要去追逐利润的。所谓市场导向，在这里就是什么行业、什么产品赚钱就投资什么。
记者：在引进外资中坚持以市场导向为主的同时，是否还需要加强对引进外资的宏观管理和调控呢？
李：承认市场导向对引进外资的重要作用，不仅没有否认宏观管理和调控的作用，相反，正因为我们把市场调节作为配置外资资源的基础性手段，所以，加强对引进外资的宏观管理和调控就更显得重要。但这种宏观管理，主要应利用法律的、经济的手段进行，即主要用间接调控方式来解决。当前，应加强对引进外资的统计和监控，加强对政府引进外债使用方向及其效益的管理，加强对引进方式和债务结构的管理，要以高度的警惕性来预测和防止可能出现的债务危机。要克服目前重审批、轻管理的问题，要根据新情况制定新的项目审批办法、评估办法和监督办法。要进一步完善引进和利用外资中的法律、法规，既要抓紧对现有法律、法规的清理、修改和完善，又要抓紧制定一批新的法律、法规，为依法管理引进外资工作提供法律依据。此外，还要注意加强市场中介组织建设，为对引进外资实现宏观间接管理提供方便。
当然，为了更好地把握对引进外资实行宏观间接调控的力度，我认为在政策上应当对政府引资与非政府引资作出必要的区别。对民间的直接引进外资，要在充分发挥市场调节作用基础上，加强宏观管理，依法监督其明确债务关系和还债责任；对国有大中型企业的中外合资或其它引进外资方式，要在明确产权关系和保护国有资产基础上，进行多种形式的管理，必要时可通过有关部门进行直接的行政管理；在间接引进外资中，要对不同的借债主体实行区别管理政策，凡政府引进的，要切实加强管理，进行直接的控制，不能不顾总体还债能力和国家经济总体平衡，只从微观效益出发，大举借债；对政府担保的项目，也要严格把关；对非国有企业自负风险引进的外资，可以相对放宽，但也必须加强依法管理。
记者：随着引进外资规模的迅猛扩大，实践向我们提出了“对外商的优惠政策还要不要坚持下去”的问题。对此人们议论纷纷，你如何看待？
李：在引进外资的初期，优惠政策对吸引外资曾有过相当大的作用，但到了今天，对三资企业按国民待遇对待已成为各种所有制类型企业的共同呼声。不仅没有享受到此类优惠政策的企业有意见，而且享受到优惠政策的企业也提出宁愿有一个平等竞争市场环境而不要优惠政策的要求。显然，直接引进外资中的优惠政策导向向市场导向转变，倾斜政策逐步向国民待遇转变，将成为我国转轨时期引进外资的一大特点。今后吸引外资应当主要靠创造优越的投资环境，靠健全的法制和高效的管理，靠有吸引力的市场，而不再是靠政策优惠。对企业的优惠将不是由财政来提供，而应由市场来提供。只有按照市场需求来投资、生产，才能得到更多的盈利。对外商投资产品，应逐步实现向“国民待遇”的过渡。在此过渡阶段，应考虑不再向三资企业提供新的优惠政策，条件许可（主要指国际社会理解、外商接受）、影响不大的一些优惠政策可酌情取消，但要格外慎重。要妥善地缩小对外资实现“优惠待遇”的范围，妥善解决“优惠政策”与“国民待遇”的消长关系。
记者：早在７０年代末，我国就提出了老企业改造问题，到了８０年代中期一些地方就开始利用外资来进行国有企业的技术改造，当时人们称之为“嫁接改造”。现在，各地又出现了“国有企业利用存量资产与外商进行合资合作”的做法。对此，应当如何看待？
李：国有企业利用存量资产吸收外商投资，作为盘活存量资产，调整产业结构，转换企业经营机制，扩大开放的一条有效途径，在实践中有多种不同形式，概括起来主要有两种：一是将部分国有存量资产评估后作为中方的股份，与外商合资；二是将部分国有存量资产出售给外方，以外方投入的资金改造企业。早期主要是第一种形式为多，而现在则是第二种形式在增多。从各地实践来看，这种引进外资的方式对于促进国有老企业进行技术改造和机制改革，确实具有很大的意义。
记者：但根据当前实践中出现的一些情况看，国有企业利用存量资产吸收外资这种形式确实也存在着一些值得人们注意的问题，如果不及时加以完善和改进，那么，发展下去其弊将有损于利。
李：是这样。对国有企业利用存量资产吸收外资这种形式，要使其达到我们的预期目的，必须兴利除弊，积极稳妥地推进，使其健康发展。我认为，目前至少有以下几个问题应当在认识上和政策上加以解决：
第一，关于外商参股比例问题。对此，我认为重要的是要区别不同的情况。不向外商开放，不能直接引进外资的产业，不存在外商参股比例问题。对那些真正关系国家经济命脉、属中央政府掌握的大中型企业，应保证国家控股或拥有调控权。现在的问题是要把范围具体化、明确化，国家将负有更大的责任，帮助和支持这些企业的生存和发展，也要使有关部门更加明确政策界限，更好地执行中央的政策。在地方的国有中小企业以及其他地方企业，除其中一部分不宜于外商参与经营外，应允许外商参股。对外商控股的合资企业，应按国家规定，进行审批。具体企业的中外资持股比例，应由中外双方通过谈判来商定，并报有关部门。总之，对外商参股比例问题，一方面要保证国家经济主权不被外资控制，另一方面又要保证市场经济条件下的企业自主权的真正实现。政策应在这两方面寻找一个好的结合点。事实上，世界各国对外商投资的产业都是有管理、有限制的，问题是如何实现这种管理。
第二，国有存量资产的评估问题。评估国有资产是一项严肃而复杂的问题，不能像少数企业那样为了合资而搞突击性评估，使评估质量无法保证，而必须由有资格的评估机构进行有组织有计划地全面评估；同时，评估国有资产存量务须做到实事求是，不要夸大，也不能缩小。为此，一定要按科学的、有说服力的办法进行评估，要把存量资产的购进价值与合资后的可贡献性结合起来分析。特别要注意的是，不能忽视土地价值，这是最大的国有存量资产。对土地参与合资的企业，其合同期限的长短实际上意味着土地价值能否在首期的动态变化中得到实现。对土地没有参与合资的企业，土地使用费的收取也要持动态的发展的观点，使用费应随土地增值而调整和提高。无形资产的评估也要给予高度重视。有些外商利用我国有企业的无形资产在海外上市，这本是无可非议的，问题在于我们如何通过对无形资产的分析和评估，来争取应有的利益。在这些方面，我们必须制定出符合市场经济中产权评估和交易的规则，切实有效地防止国有资产的流失。
第三，资金到位问题。国有企业的存量资产在合资中是一次性一步到位的，而外商资金则往往分几次到位，这个问题已经引起各方面的关注。我认为，资金到位应遵守平等合作的原则，中方在与外商签合同时，应要求外方在同一出资期限内同比例地注入资金。但这里要注意处理好几种关系：一是处理好项目与资金的关系。在单个企业与外资合资中，往往已有项目，但缺乏资金，在这种情况下，应要求外方按合同及时注入资金。若是多个企业与外商合资，由于正在调整企业和产品，在没有或正在筹划项目过程中，可以允许外商按中方要求的时间（指超过合同时间的情况）注入资金。因为在没有项目的情况下，外资到来后，将在没有发挥生产性作用的情况下就参与分红，这对中方压力很大。当然，中方应尽快地搞好项目的可行性研究，以尽快利用和发挥外资的作用。二是要处理好单项条件平等与整体合资平等互利的关系。由于中外合资中，中方企业有许多历史包袱要求外商给予理解和帮助，因此，中外双方在谈判中，往往要从整体上做到平等互利，而不能只局限于某一点上的平等，这就要求我们从整体上来考察外商的资金到位问题，要对外商推迟资金到位问题进行综合的比较分析。当然，这里要防止少数谈判人员为个人谋私利而使外资不能及时到位问题的发生。三是要区别出售国有企业存量资产和合资国有企业存量资产两种情况，前者不仅仅是个资金到位问题，而是“买东西要交钱”的问题。此时，外资必须按规定及时出资，要限制先收购、再上市、后支付这种运作方式。
第9版(理论)
专栏：书刊评介
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季崇威桑百川
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第四，具有严肃性、高层次性。全书由数十位在对外开放问题研究上造诣颇深的专家学者、逾百位从事对外开放工作的各级领导干部、众多参与开放实践的企业家，以及一直关注开放事业的新闻记者执笔，是对中国对外开放战略决策一次全面、严肃、高规格的总结。全书内容丰富、论述有据、资料翔实、信息量大、可读性强，对理论工作者和实际工作者都是开卷有益的参考书。