第10版(经济专页)
专栏：
财政部部长刘仲藜就贯彻执行《中华人民共和国预算法》答记者问
强化预算法律约束力
保证预算收支严肃性
本报讯《中华人民共和国预算法》已于今年１月１日起正式实行。日前，财政部部长刘仲藜就贯彻执行《预算法》接受了本报记者的采访。
记者：第八届全国人民代表大会第二次会议正式通过的《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）已于今年１月１日起正式实行。这是我国财政法制建设的一件大事，也是各级人大、政府和各部门普遍关心的一个问题，请您谈谈制定《预算法》的必要性。
刘仲藜：预算是国家管理社会经济事务、实施宏观调控的主要手段之一，在整个国家的政治经济生活中具有十分重要的地位和作用。建国以后，我国在预算管理方面，一直没有以法律的形式作出规定，因而在预算的编制、审批、执行、调整、决算以及监督等方面存在着不少问题。１９９１年，国务院发布了《国家预算管理条例》，这个条例的贯彻实施，在规范预算行为、加强预算管理、严肃财经纪律等方面都起到了积极的作用。根据社会主义市场经济发展的需要，为了增强预算管理的严肃性，规范预算分配秩序，调整预算分配关系，制定《预算法》十分必要。
记者：《预算法》的制定，体现了哪些指导思想？
刘仲藜：这次制定《预算法》，在指导思想上，着重强调了以下几个方面：
（一）强化预算的法律约束力，保证预算收支的严肃性。明确规定各级预算一经本级人民代表大会批准，即具有法律效力，必须认真组织实施；非经法定程序，不得擅自改变预算。这样可以改变预算约束软化的状况。
（二）规范预算管理程序，明确预算管理职权。把预算的编制、审批、执行、调整和决算的编制、审批等纳入统一的法律管理轨道，克服现实中存在的那种权责不清、管理和监督不力的现象。
（三）把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来。严格预算管理和监督，做到以法治财、依法理财，使财政预算工作更好地为改革开放和发展社会主义市场经济服务。
记者：《预算法》的主要内容是什么？
刘仲藜：归纳起来，主要有这样几个方面：
一是明确了各级人大的预算管理职权划分。
二是明确了我国预算的组成。《预算法》规定，我国的预算分为中央政府预算和地方政府预算。
三是理顺了预算的审批程序。《预算法》规定：“中央预算由全国人民代表大会审查和批准。”“地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。”这样较好地解决了目前预算审批中存在的法律关系不清、重复审批、执行依据不一等矛盾与问题，明确各级人民代表大会和政府的责任。
四是确定了分税制的预算管理体制。确定预算管理体制，解决中央与地方以及地方各级政府之间的财力分配和事权划分问题，是预算管理的核心问题。从１９９４年起我国预算管理体制进行了重大改革，以划分税种决定预算收入归属为主要特征的分税制全面推行。分税制的预算管理体制有利于稳定中央与地方各级预算收入来源，明确各级预算管理的职责权限，做到权责结合，克服过去那种权责不清的预算管理体制带来的弊端，充分调动各级政府预算管理的积极性；有利于增强中央财政的宏观调控能力，克服条块分割、地区封锁、重复建设、盲目建设的现象，促进社会主义统一市场的形成。这是我国预算管理体制发展的基本方向。
记者：《预算法》从今年起正式实施，请您就做好《预算法》的贯彻实施工作，谈谈当前需要重视解决的问题。
刘仲藜：为了切实保证《预算法》的贯彻与顺利实施，当前，要着重做好以下几项工作：
第一，要认真学习，以统一思想、端正认识。目前，对于《预算法》，存在两种倾向：一是认为在社会主义市场经济条件下，法制建设是一个长期的过程，因此，对完善预算法制建设缺乏信心，既没有压力，也没有紧迫感。二是对预算管理领域中的种种违法现象的危害性估计不足，对颁布和实施《预算法》的重要作用认识不够。这两种看法，都不利于《预算法》的贯彻执行。当前的一个重要任务，就是要认真学习，提高法律意识，采取切实有效的措施，坚定不移地贯彻执行《预算法》。
第二，要广泛宣传，以提高全社会的预算法制观念。
第三，做好《预算法》的贯彻落实工作。
第四，做好《预算法》实施的立法配套工作。
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专栏：
依法促进房地产业健康发展
侯捷
我国第一部关于房地产的重要法律《中华人民共和国城市房地产管理法》（以下简称《房地产管理法》）已于１９９５年１月１日起实施。这对维护我国房地产市场秩序，加强房地产管理，保障房地产权利人的合法权益，促进房地产业的健康发展，必将产生重大而深远影响。
党的十一届三中全会以来，随着改革开放和国民经济的迅速发展，特别是推行城镇土地有偿使用制度改革、住房商品化和房地产综合开发建设体制改革以来，我国房地产业迅速发展起来。但是，由于房地产业在我国还是个新兴产业，房地产市场发育尚不健全，政策法规不完善，房地产业在迅猛发展中也出现了一些亟待解决的问题，主要是土地供应总量失控，国家土地资源流失；房地产开发投资结构不尽合理；房地产市场行为不规范，价格混乱，炒地皮、房产牟取非法收益等，这些问题对国民经济发展带来了不利影响。房地产业的发展客观上要求必须用法律加以规范、引导、推动和保障。
《房地产管理法》的实施顺应了市场经济发展的需要，对房地产开发用地、房地产开发、房地产交易和房地产权属登记管理等作出了法律规定，从生产、流通、消费三个环节比较完整地规范了房地产开发经营和管理行为，并对重点问题，如房地产开发用地及房地产交易做了更具体的规范。《房地产管理法》的实施，标志着我国房地产业的改革与发展进入了社会主义法制管理的一个新阶段。
实施《房地产管理法》，首先要依法严格土地使用权的划拨和出让，管住土地供应这个源头。土地使用权的划拨和出让，是国家对房地产业进行宏观调控的重要手段，而取得土地使用权是进行房地产开发经营的首要条件，因此管好开发用地这个“源头”，对控制房地产开发总量，优化投资结构，规范市场行为，减少国家收益流失等都是至关重要的。《房地产管理法》对政府如何提供土地，土地使用者如何获得土地使用权均作了具体的规定，必须严格执行。当前，重点应放在规范土地使用权出让的政府行为上，实行土地供应总量控制，严格在城市规划指导下进行土地使用权出让，坚持公开、公平竞争的原则，商业、旅游、娱乐和豪华住宅的用地，只要有条件的，必须采取拍卖、招标方式供应。
要抓紧完善房地产开发的市场规则，规范市场行为。房地产交易是房地产市场的枢纽，它联系着生产与消费，有着复杂的市场行为和环环相扣的程序。前一时期，房地产市场秩序出现一些混乱，相当多是表现在交易过程中。为了建立正常的市场秩序，保障房地产权利人的合法权益，很有必要对房地产开发交易行为做出详尽的规定。为此，建设部正根据《房地产管理法》起草《房地产开发管理条例》、《房地产转让管理办法》等一批配套法规，对房地产开发、房地产转让、商品房预售、房地产评估等做出具体规定。各地也要加快地方立法步伐，以加强对房地产开发交易的具体管理。
《房地产管理法》明确提出了实行土地使用权和房屋所有权登记发证制度，对房地产权属登记发证的程序作了具体规定，为构架我国房地产产权保障体系提供了法律依据，也为规范房地产市场提供了保证手段，为维护房地产权利人的合法权益提供了有效凭证。各地在执行中应尽量简化手续，提高办事效率，为群众提供便捷的服务。
《房地产管理法》规定了国家解决居民住房问题的基本原则和鼓励政策，充分体现了国家对解决群众住房问题的关心与重视，要作为一个重点认真贯彻实施。要切实解决好中低收入者的住房问题，特别对危房户、住房困难户的住房要千方百计解决好。各地在信贷、土地供应、建筑材料等方面应采取优惠措施，促进普通住宅的建设。要努力保持住房价格的平稳，为解困解危实行优惠政策的商品住宅，应实行政府限价，逐步改变普通住宅价格过高的状况。
《房地产管理法》的实施是我国经济生活中的一件大事。各级建设、房地产行政主管部门，要把这部法律的贯彻实施作为当前的一项重要工作来抓。 （作者为建设部部长）
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专栏：
审计监督制度的新发展——写在“审计法”施行之际
项俊波王常松
八届全国人大常委会九次会议通过的《中华人民共和国审计法》（以下简称《审计法》）从１９９５年１月１日起施行。《审计法》适应建立社会主义市场经济体制的要求，科学总结了我国１１年来审计工作经验，借鉴了外国审计法律制度中一些有益内容，是一部具有中国特色并与国际惯例接轨的基本经济法律。它进一步发展了我国审计监督制度的内容。主要体现在以下几个方面：
一、强化了财政审计。财政审计是审计机关最基本的职责，也是通行的国际惯例。《审计法》关于强化财政审计的规定，主要体现在：一是审计机关可以审计本级部门（含直属单位）预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况。二是审计下级政府预算的执行情况和决算，以及预算外资金的管理和使用情况。三是在本级政府行政首长领导下，对本级政府的预算执行情况进行审计监督。四是政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出财政审计工作报告。
二、充分体现了审计监督的独立性原则。审计是具有独立性的经济监督活动，审计区别于其他经济监督的基本特征即在于此。我国宪法确立了审计机关独立性的基本原则，即审计机关独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。《审计法》在贯彻这一原则的基础上，进一步充实和发展了审计监督独立性内容：１．在审计机关设立上，保证审计机关在本级政府行政首长直接领导下，开展审计工作。２．在审计人员的法律地位上，保障审计机关负责人和其他审计人员独立行使审计监督权，不受干涉。审计机关负责人依照法定程序任免，没有违法失职或者其他不符合任职条件的情况的，不得随意撤换。审计人员依法执行职务，受法律保护。３．在审计经费上，为审计机关提供经济保证。《审计法》规定：审计机关履行职责所必须的经费，应当列入财政预算，由本级人民政府予以保证。这是我国立法第一次为政府部门经费提供法律保证。
三、扩大了审计权限。《审计法》赋予了审计机关广泛的权限，它包括有权要求被审计单位报送资料；对被审计单位与财政收支或者财务收支有关的资料和资产进行检查；向有关单位和个人调查；对被审计单位采取一定的临时强制措施；建议有关主管部门纠正其有关规定；通报或公布审计结果；依照审计法和有关法律、法规对被审计单位的违反财政财务收支行为进行直接处理处罚；对被审计单位、有关单位的有关责任人员给予行政处分建议；向政府报告审计结果等。其中，一些审计权限是在总结我国审计实践经验基础上的进一步发展，主要体现在：一是专项审计调查。现代审计要求审计机关能为政府、有关部门以及社会提供真实、可靠的经济信息。《审计法》规定：审计机关有权对与国家财政收支有关的特定事项，向有关地方、部门、单位进行专项审计调查，并向本级人民政府和上一级审计机关报告审计调查结果。据此，审计机关有权组织专门的调查小组，对有关国家财政收支中带有普遍性或倾向性的问题，到若干地区、部门或一定数量的单位，进行调查、分析研究后，提出合理建议，供政府和有关部门决策时参考，发挥审计在宏观经济管理中的作用。二是建议主管部门纠正其有关规定。审计实践表明：一些被审计单位的经济违法行为，是由于执行上级主管部门制定的与法律、行政法规相抵触的规定造成的。这些规定既影响了国家法律、行政法规的统一性和严肃性，也给国家资产造成严重损失。在这种情况下，审计机关有权建议有关主管部门纠正；有关主管部门不予纠正的，审计机关应当提请有权处理的机关依法处理。三是通报或公布审计结果。审计机关有权按照国家的有关规定，向政府有关部门或社会公布某些审计事项的审计结果。《审计法》第一次赋予了审计机关此项权限。审计机关通过向政府有关部门通报审计结果，向政府有关部门提供真实可靠的经济信息，有助于政府有关部门加强和改进管理，促进宏观经济的健康运行和发展。审计机关向社会公布某些重大审计事项的审计结果，可以借助社会舆论，督促被审计单位改进工作，警示其他单位停止和纠正其违法行为。
（作者项俊波为南京审计学院副院长王常松为审计署法规司处长）
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专栏：
农业的后劲在乡镇企业
吴亦侠
改革开放１５年来，我国农业取得了举世瞩目的伟大成就，这首先是由于党的基本路线和改革开放的方针，极大地调动了亿万农民的积极性，解放了农业生产力，以及长期以来国家从多方面采取有力措施保护和支持农业。同时，在农村改革中异军突起并得到迅速发展的乡镇企业，对促进农业发展发挥了支柱作用，作出了重要贡献。
实践证明，乡镇企业是农业走向现代化的根本保证。首先，实现农业集约化规模经营所需要转移的大量农业剩余劳动力，主要依靠乡镇企业的发展来安置。目前乡镇企业共吸纳１．２亿农村劳动力，占农业剩余劳动力的一半左右。第二，是发展壮大农村集体经济的重要途径。据统计，农村集体资产从１９７８年的１０００多亿元，发展到１９９３年的１３６００亿元，增长１３倍，其中８０％多是乡镇企业的发展积累形成。第三，实现农业现代化所需要的大量资金投入，也要靠乡镇企业的发展来提供。１５年来乡镇企业共投入以工补农建农资金８００多亿元，相当于同期国家对农业投入的８０％。第四，实现农业现代化所需农用机械、农药、化肥、塑料薄膜等各种物资，大量是靠乡镇企业支农工业的发展来提供，仅１９９３年乡镇企业就生产农具１８．３６亿件、化肥３２０万吨。第五，乡镇企业农副产品加工业的发展为农业生产的进一步发展开拓了广阔的市场，既解决了农产品各种卖难问题，又促进了农业生产向专业化、协作化和社会化方向发展，形成农业的投入和效益的良性循环。第六，农业现代化还要求社会为其提供产前、产中、产后系列化服务，要求农村工、商、建、运、服各业的配套发展，而乡镇企业在这些领域都有发展。
为更好地满足我国人民日益增长的物质和文化生活的需要，必须持续稳定地发展农业，逐步实现农业现代化，这是我国现代化建设的首要任务。而乡镇企业在实现农业现代化的进程中，将继续发挥其不可替代的关键作用。农业实现现代化，必须有两个基本条件：一是剩余劳动力要有出路，二是农业投资要有来源。根据我国国情，这“一来一去”必须主要依靠乡镇企业，才能解决。促进农业实现现代化的重任，历史地落在了乡镇企业肩上。随着乡镇企业发展，今后每年乡镇企业将吸收７００到８００万农村剩余劳动力，到２０００年再转移４０００至５０００万人，继续发挥转移农业剩余劳动力的主渠道作用。而实现农业现代化的资金，相当一部分也要靠发展乡镇企业来提供。从资金投入的角度看，实现农业现代化的希望寄托于乡镇企业，农业发展的后劲在乡镇企业。
（作者为农业部副部长）
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农业是农村经济的“母体”
翟怀新
改革开放１５年来，江苏江阴市基本实现了工业化。去年３８１．７８亿元的工农业总产值中，工业占了９７．２％。在经济尤其是工业经济比较发达的地区，农业还是不是国民经济的基础？
回答是肯定的。在指导思想上，我们明确，农业是事关全局稳定、社会稳定、人心稳定的大事，必须高度重视；农业是农村经济的“母体产业”，经济的发展不能以牺牲农业为代价；乡镇工业的起步发家主要依靠农业的原始资本积累，在它日益发育提高的今天，必须以更多的资金、技术来反哺农业。在实际工作中，我们坚持做到立足强化基础保农业，立足稳定面积保总产，立足基本自给保供应，立足多作贡献保上交。
农业的根本出路在于机械化。几年来，我们坚持把它作为加速农业现代化建设进程的关键来抓。从市到镇、村，分别制定了农业机械化的发展规划，明确目标要求，分年组织实施。在资金筹措上，坚持以工补农、以工建农的政策，市财政补一点，镇里挤一点，乡镇企业筹一点，村里出一点，多渠道筹措所需的资金。进入９０年代以来，每年用于购置农业机械的资金保持在２０００万元左右。目前，全市拥有中型拖拉机和联合收割机等大中型农业机械１５００多台套，农机总动力６２万千瓦，综合机械作业率达到６５％。５个农业现代化试点镇、５１个试点村和１８个农村现代化示范村，先行一步，综合机械作业率一般在７５％左右，有的实现了耕翻、播种、收割、植保等全过程机械化，有效地减轻了农民的劳动强度，提高了农业生产效率。
发展适度规模经营。根据我市人多地少，农村剩余劳力大部分已向非农产业转移、土地经营分散、产出率较低、经济效益较低的现状，我们积极而又稳妥地发展农业适度规模经营。通过镇办、村办、场办、队办、户办（联户）农场和发展种田大户等多种形式，对商品粮田相对集中，实行集约化经营。现在全市已有１／３的村推行了农业的适度规模经营，总面积达６．７１万亩，占全市商品粮田的３３．５５％。同时，对蔬菜、副食品等生产，建立基地，专业化生产，企业化管理，大大提高了农业的集约经营水平，提高了单位面积产量，提高了比较效益。
要使农业实现稳产高产，必须切实加强农田水利基本建设。特别是１９９１年我市经受了百年未遇的洪涝灾害后，全市各级干部对此有了更为深刻的认识，进一步形成了共识。几年来，我们坚持做到市有重点，镇有规划，村有任务。市里基本上每年都搞大的重点水利工程，动员各方面的力量，相对集中财力物力打会战。镇村则主要抓好小型农田水利建设和中低产田改造，搞好灌溉、饮水河道的疏浚，修筑村道、机耕道。改造泵站、涵闸，加固加高江港圩堤，不断增强农业抗御自然灾害的能力。１９９１年以来，全市用于农田水利建设的投资共有２亿多元，完成土石方３８２０多万方，投入劳动力１２６０多万个工日，使农业的生产条件有了根本性的改观。为了确保每年对农业有一定的物质技术投入，我们十分注重建立和完善扶农、建农的机制。多年来，坚持实行财政补农制度，乡镇企业建农金制度，全社会防洪保安制度，农民劳动积累制度，以及务农人员的风险保障制度，等等。并对筹措的资金，实行专户储存、专项使用，保证农业投入的真正到位。
（作者为中共江苏省江阴市委书记）