第5版(经济专页)
专栏：
小城镇大作用
——山东省小城镇建设的调查及农村城市化的思考
王建功董昭和王明钢王培泉张永森
小城镇兴起的历史必然性
改革开放特别是９０年代以来，山东省农村小城镇建设，自东而西呈迅猛发展之势。根据调查和山东省建委提供的资料，１９９３年底，全省有建制镇９７９个（含县城关镇６７个，不含县级市、区城关镇）、集镇（乡政府驻地）１３９５个。从经济发展和综合建设水平分析，大致可分为三类：乡镇驻地常住人口１万人以上，二、三产业产值３亿元以上，财政收入３００万元以上，水、电、路、通讯等基础设施配套率达到７０％的一类小城镇约占乡镇总数的１５％。乡镇驻地常住人口５０００人以上，二、三产业产值１亿元以上，财政收入１００万元以上，水、电、路、通讯等基础设施建设配套率达到５０％的二类小城镇约占３０％。乡镇驻地常住人口３０００人左右，二、三产业产值５０００万元，财政收入５０万元，水、电、路、通讯等基础设施配套率达到３０％的三类小城镇约占５５％。
小城镇建设发展较快，有其历史必然性。
（一）农村市场经济发展的必然产物。小城镇建设与经济发展有着内在的联系。经济发展到一定阶段，必然要求农村城市化水平与之相适应；而加快农村城市化进程，又必然促进农村市场经济向更高层次发展。山东省１９７８年前，农村小城镇很少，但近几年发展很快，据调查统计分析，目前全省城市化水平已接近２５％，城市化水平是随着农村商品经济的发展而不断提高的。以小城镇为依托的乡镇企业特别是乡镇工业的“异军突起”，一方面，非农业产值超过了农业产值，从而使山东农村经济结构发生了历史性的变化；另一方面，也为小城镇建设奠定了较强的物质基础，形成了先“市”后“城”、“城”“市”并进的格局。目前，全省集中在小城镇的乡镇企业产值大约占总数的４０％。越是市场经济发展快的地方，小城镇建设速度越快、规模越大。
（二）资源合理配置和生产要素优化组合的必然要求。农村改革的不断深化和商品经济的迅速发展，冲破了计划经济条件下封闭的农村经济运行系统，日益走向城乡经济一体化。尤其是建立社会主义市场经济体制目标的确立，使资源配置和生产要素的组合大大突破了原有社区界限，小城镇则成为城乡经济一体化的载体。星罗棋布的小城镇，对社会主义市场经济的培育、城乡商品的交换和经济信息的传递，起了重要的网结和推进作用。
（三）社会进步的必然趋势。农村改革和发展的结果，不仅打破了经济的封闭性，而且日益改变着过去城乡二元结构束缚下封闭的农村社会结构，从“乡土社会”走向“城镇社会”，成了农村社会发展的必然趋势。
（四）农民奔小康、走向共同富裕的必然选择。实行家庭联产承包责任制以来，随着农业生产效率的提高，农村剩余劳动力和剩余劳动时间越来越多。目前全国农村４．２亿劳动力中，有１亿多剩余。据有关部门测算，９０年代中后期，全国农村每年还将增加６００—７００万个劳动力，本世纪末全国农村剩余劳动力将达到２亿人。山东的实践证明，小城镇的形成与发展，不仅促进了农村二、三产业的发展，而且为农村剩余劳动力有序地向非农领域转移创造了条件。据统计，近１０年来，全省小城镇吸纳农村剩余劳动力近千万人。
农村城市化框架的形成
我国幅员辽阔，地区之间自然条件、历史传统和经济发展水平具有很大的不平衡性，因而农村城市化与整个现代化事业将是梯度发展态势，其基本框架将是以小城镇为依托的区域现代化进而实现整个现代化。沿海经济发达地区、交通枢纽地带和城市化水平较高的地区，将逐步成为我国率先实现区域现代化的地区。
小城镇的发展，由于发展的条件、路子不同，形成各种不同的类型。以产业结构划分，可分为第二、第三产业主导型和综合产业发展型等；以地域优势划分，则可分为沿海、沿边、沿路和近郊经济发展型等；以资源划分，还可分为文化旅游资源、矿产资源和农副产品资源开发型等。根据对山东省的调查，目前小城镇的形成与发展主要有以下８种类型，即乡镇工业主导型；市场带动型；交通枢纽型；旅游开发型；工矿服务型；地域优势型；强村膨胀型和综合发展型。
发展小城镇的指导方针与对策
根据山东的实践经验，发展农村小城镇，应以农村工业化、农业现代化、乡村城镇化、城乡一体化为目标，坚持统一规划、科学布局、分类指导、整体推进的方针，逐步建立起布局合理、功能齐全、各具特色，与大中城市协调配套的小城镇群体，使之成为一定区域范围内的经济、政治、文化中心。应采取的对策措施主要是：
（一）更新观念，增强城市化意识。目前，各级对搞好小城镇建设的认识还不尽一致。由于受旧传统观念的影响，无论是考虑问题的出发点，还是规划设计，不少地方在很大程度上还受计划经济体制下形成的旧框框的束缚，不能站在发展市场经济的前沿去判断情况，进行决策。因此，各级都应打破传统思维方式，从加大改革开放力度、加快社会主义市场经济发展的大局出发，切实破除旧观念，增强城镇化意识。第一，应破除按行政区划设置小城镇的旧观念，树立按经济区域发展小城镇的新观念；第二，应破除观望等待、安于现状和唯条件论的保守观念，树立勇于探索、大胆创新、开拓前进的新观念；第三，应破除小城镇建设起点低、标准低、水平低的滞后观念，树立高起点、高标准、高水平的新观念。
（二）把握力度，确立正确的指导原则。概括起来有因地制宜，循序渐进原则；合理布局、分类指导原则；效益优先原则；辐射带动原则和保护耕地原则。
（三）注重前提，科学规划设计。规划工作是小城镇建设的前提，只有规划搞的科学合理、切实可行，才能够真正实现科学地、合理地、多快好省地进行建设和综合开发。山东省根据全省经济和社会发展的总体部署，城市化分步实施目标的设想是：２０００年全省城市化水平达到４０％左右，２０１０年达到５０％左右。
（四）因地制宜，走各具特色的建设路子。总结山东各地的经验，主要有以下几条建设路子：
１．吸引农民建城。淄川区通过全面规划设计，制定优惠政策，吸引３万多农民进城开发。几年来，共集聚资金１０亿多元，建成了３０条商业街和一批规模较大的专业市场和商业网点。全区２３个乡镇有１１个乡镇４４个村的农民参与基础设施开发，有１８个乡镇参与房地产开发，集聚资金达１３．５亿元。
２．发展龙头企业带城。安丘市黄旗堡镇通过五个龙头企业的发展，建起了以农副产品加工为主的工业体系，加快了小城镇的工业发展和基础设施建设，吸引了一批农村劳动力。目前，该镇镇区人口已达２．１万人，城市化水平达４０％以上。
３．培育市场促城。莱州市沙河镇几年来先后投资２０００多万元，硬化路面，安装路灯，修建地下排水设施，绿化镇区；投资４５０万元，改善邮电和通讯设施，优化经商兴贸环境，为镇区市场建设创造良好条件。目前已培育起八大专业市场，拥有４９个市场、１．１万个摊位，成为全省有名的四大集市之一。
４．起用能人办城。寿光市文家镇“农民城”的崛起，就是由于这个镇有一批开拓型能人，特别是一把手，有超前意识，有较强的领导和组织能力。
５．“以‘凤’兴城”。“以凤兴城”包括“引凤筑巢”和“筑巢引凤”两个方面。所谓“引凤筑巢”，就是通过制定优惠政策，吸引广大农民和国内外客户到小城镇投资建城兴城。昌邑县石埠镇利用这种办法，仅用几个月的时间，就筹资２５００万元，建成了占地３００亩，建筑面积３万平方米的东都商城。所谓“筑巢引凤”，就是加强基础设施建设，创造良好的投资环境，吸引个体、集体、国营、外商到小城镇办企业，上项目，促进和带动小城镇建设。济南市仲宫镇，从加强基础设施建设，改善道路、通讯和供电等条件入手，搞好综合开发，配套建设，吸引了大批投资者来镇区建厂和经商，从而加快了小城镇建设步伐。
（五）勇于改革，制定优惠政策。
１．改革户籍管理制度。基本思路是，改以商品粮供应为标准来划分农业、非农业人口为按居住地划分城市和农村人口，以职业划分农业与非农业人口的新的户籍管理制度，创造条件，逐步实行城乡户口一体化管理。在一个县的范围内，能做到主要农副产品基本自给，小城镇有其承受能力的，可否搞些由县级政府自主确定“地方城镇户口”规模和劳动力转移进度的试点？
２．改革投资管理体制。为加快小城镇的建设步伐，必须广辟资金渠道，逐步建立起集体和个人出资为主，国家、地方、集体、个人、外资共同投资建城、兴城的多元投入机制。当前的主要筹资渠道：一是管好用好国家规定用于小城镇建设的专项资金；二是积极稳健培育小城镇房地产开发市场，鼓励已经富裕起来的农民到小城镇投资开发建设；三是吸引外资、外商参与小城镇建设。四是逐步增加各级政府对小城镇建设的资金投入，政府投入的重点应放在搞试验示范区和样板城镇上；五是提倡农民以资或以工入股的形式参与小城镇建设。
３．改革土地管理使用制度。土地政策主要包括两个方面的内容。一是承包土地政策，二是小城镇征用土地政策。就承包地而言，应制定政策，鼓励和支持进城农民让出承包土地，促进土地逐步向种田大户集中，实行规模经营。对城镇建设用地，可采取统一规划、统一征地、统一开发、统一出让的办法。变一次性征地、一次性付款，为以股份的形式联合开发，使农民能够享受到土地这一特殊“资本”的长期收益。同时，应严格地价政策，切实保护集体和农民的利益。
４．建立健全劳动力转移制度。应通过户籍制度、土地经营制度改革，鼓励更多的农村剩余劳动力向城镇转移和集中。应制定分步实施的农村劳动力转移计划，建立诸如劳动服务公司、劳务介绍所等不同形式的中介组织，加快农村劳动力转移的步伐。
５．建立健全社会保障制度。为了解除农民进城后的后顾之忧，必须加快社会保障和生活服务体系建设，建立起适应小城镇发展要求的新的住房制度、医疗制度、劳动就业制度、教育制度、社会保险制度。
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专栏：
发展我国农业的对策
沈桂芳
改革开放以来，我国农业出现了前所未有的高速增长，基本解决了１１亿多人口的温饱问题。但是，从８０年代末期到９０年代初期，我国农业在发展中相继出现了一些问题，并且有些问题已从不同侧面影响农业的持续稳定发展。这些问题主要是工农关系不协调，削弱了农业基础地位；农业发展稳定性差，综合生产能力提高难度大；农民进入市场步履维艰；区域发展不平衡，影响农业现代化建设的整体推进；人均资源占有量少和一些地区环境恶化，制约农业持续发展。邓小平同志曾指出：“９０年代如果出问题，可能出在农业上”。对此我们必须有十分清醒的认识。
一、保持工农业协调发展，巩固农业的基础地位。首先，要正确处理好农业作为国民经济基础产业的关系，无论是在工业化进程中，还是在社会主义市场经济发展中，始终都不能动摇农业和工业的协调发展方针。江泽民同志指出：“宁肯少上几个项目，也要保证农业的需要。”在国民经济宏观部署中，我们要理解并贯彻这个精神。其次，要按照市场经济规律，调整工农业产品比价，改善农业的贸易条件。再次，要协调工农业发展速度。根据工业化规律，在９０年代以至下个世纪初，工农业发展速度比例应基本保持２．５∶１。最后，要加大农业投入的力度，强化农业发展的后劲。
二、依靠科学技术进步，稳步提高我国农业的综合生产能力。要改善农业生产条件，努力提高单产水平，１０年内粮棉单产要分别增加５０公斤和１２公斤；积极实施节水农业新技术，将灌溉水的利用率由４０％提高到５０％；提高科学施肥和使用农药新技术的水平，使化肥利用率由现在的３０％提高到４０％左右；采取生物和工程相结合的综合治理措施，使现有１／３的中低产田得到改造；改进耕作技术，将耕地复种指数由８０年代末的１５０％提高到１６０％；选用、推广、普及高产优质抗病虫的作物和畜禽良种，其中粮棉生产用种在９０年代要更换１—２次；大力推广适用农业技术，使农业科技成果转化率由近４０％提高到５０％，农业科技进步率由“七五”的３５％提高到４５％。今后国家农业科技投资的比重应达到占农业总产值的１．５％左右。
三、转变政府职能，完善社会主义市场体系。完善市场体系的重点是培育农业生产要素市场，建立区域性规范化的农产品专业批发市场和期货市场；建立自上而下的农业市场信息网络；促成市场化价格机制的形成；降低市场风险，提高市场效率的有效措施是引导农民构建组织，走上新的联合之路；维护市场良好的竞争秩序需要制定并贯彻农业流通法规。政府职能的转变取决于计划调控、市场调节、法律监控三种手段发挥的效率。政府的职能在于通过制定最低保护价格适度保护农民利益，通过建立农产品储备制度来稳定农产品市场和价格。
四、保护农业的资源和环境。我国是一个资源约束型，且资源和环境受到一定程度破坏的国家，未来应该选择持续农业发展的道路，实现经济、生态和社会效益的良性循环。发展持续农业的必要措施是：增加农业物质和劳动投入，搞好农田基本建设，保护农业生态环境；建立传统优良技术和现代高新技术相结合、有机技术与无机技术相结合、生物技术和工程技术相结合的农业综合技术体系，全面改善农业生产条件；开展集约化经营，发展多种经营，提高资源配置效率和农产品加工增值效益；运用法律手段防止掠夺资源、污染环境的短期经济行为的发生，强化全民的资源和环境保护意识。
（本文作者为中国农科院党委书记、教授）