第5版(理论)
专栏：学者访谈录
正确认识和处理经济体制转型期中央与地方的关系
——与胡鞍钢博士对话录
本报记者杜飞进
内容提要：本文通过对改革以来我国中央与地方关系变化情况的回顾，以及西方工业化国家处理中央与地方关系一般做法的分析，提出在经济体制转型期，我们必须坚持以统一性与多样性相结合为基本原则来处理中央与地方的关系，进而建立起中央集权与地方分权相结合的混合体制，并认为实行现代分税制是从制度上解决我国中央与地方关系的一条根本途径。
在从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变时期如何认识和处理中央与地方的关系，是人们普遍关注的一个重大问题。日前，记者就此与中国科学院胡鞍钢博士进行了较为广泛的讨论与对话。
改革以来中央与地方关系的变化
记者：如何处理中央与地方的关系，可以说是世界各国尤其是一些大国（如美国、俄国、日本、印度、巴西等）普遍存在的重大课题。在我国，由于人口众多，地域辽阔，各地经济文化发展极不平衡，因此，处理中央和地方关系就更具有其特殊的复杂性。
胡鞍钢（以下称“胡”）：对于这一问题，我与王绍光博士在《中国国家能力报告》中曾作过专门的历史考察和详细的理论分析。建国以来，从财政体制变化历史看，中央与地方关系大的变动至少有１５次。这１５次变化表现出了一种总的变动趋势，即从５０年代的高度集中型，到７０年代的以集中为主、适度下放财权型，再到８０年代以地方分权为主、简政放权型的转变。
记者：现在，要通过深化改革实现体制转轨，你觉得上述这种变动趋势将如何发展？
胡：在传统计划经济体制下，权力过分集中，中央统得过死，缺乏经济民主，经济没有活力，改革就是要从体制上消除这些弊端。但是，改革并不等于削弱国家能力，市场经济并不意味应取消国家干预，财力过弱的中央政府是不利于我国搞现代化的。
１９８０年以来实行“分灶吃饭”的财政大包干制，虽然起到过积极的作用，但也引起了一个重要的变化，即国家汲取财政能力迅速下降，中央财力降至历史上的最低点。据世界银行提供的资料，在１９７２—１９８９年期间，前南斯拉夫中央财政支出占ＧＮＰ（即国民生产总值）的比重，从２１．１％下降至５．３％。近１５年来，我国与前南斯拉夫有着类似的下降趋势，从１９．９％下降到６．９％，使我国的中央财政陷入了“弱中央”的境地。
国家汲取财政能力是中央政府控制宏观经济能力的基础。中央财力下降，就意味着中央政府控制宏观经济能力在下降，意味着国家实现改革与现代化目标的能力在下降，它将在经济体制转型过程中产生严重的短期与长期后果。因此，今后必须通过逐步提高国家汲取财政能力的办法来发挥中央政府在经济体制转型过程中的主导作用。
中央集权—地方分权的混合体制
记者：现在有一种比较流行的说法，认为搞市场经济就必然要削弱中央财力，地方分权化是一个趋势。也就是说，当我们建立起社会主义市场经济体制以后，中央政府的国家干预作用就应减少甚至取消。对此，你怎么看？
胡：我认为，持这种观点的同志恐怕是对现代市场经济缺乏认识，对市场经济工业化国家上百年来的发展过程缺乏了解。西方国家的市场经济，在其初期的确经历过自然发展的漫长过程，长期依赖“看不见的手”来调节经济运转。但自本世纪３０年代中期凯恩斯主义出现后，经历了经济大萧条的西方国家，便开始重视国家的干预、调控作用，重视“看得见的手”对市场经济运转的导向作用，有意识地强化国家汲取财政的能力及干预经济的能力。我国发展市场经济，一定要重视西方国家市场经济发展过程中的这一重大变化及其经验教训，以避免不应有的失误。
记者：还有一种看法认为，集权与分权的选择，是与社会制度的性质相联系的，即社会主义国家实行中央集权体制，而资本主义国家则实行地方分权体制。这种看法有根据吗？
胡：这种看法是没有根据的。实际上，社会主义国家并不一定都是中央集权的，资本主义国家也不一定是地方分权的。
衡量一国经济体制的中央集权程度，在经济学上，通常是采用集中比率来衡量的，即指中央政府支出占政府总支出的比重。按这一指标衡量，在现实世界，可以说既没有纯粹的中央集权体制，也没有纯粹的地方分权体制，而只有中央集权—地方分权的混合体制。各国经济体制不同，主要是中央集权和地方分权的程度不同。从西方国家的发展历史看，它们的中央集权程度是不断提高的。以美国为例，１９００年时，美国联邦政府支出占政府总支出比重为３４％，到１９８５年时已提高到５８．５％，州政府支出比重为１７％，地方政府支出比重为２４．５％。再如西方其他国家，１９７２—１９８２年期间，中央政府财政支出占总支出比重法国为８４％，英国为７１％，联邦德国和瑞士为５７％，澳大利亚为５１％。可见，这些国家都采用了以中央集权为主、地方分权为辅的混合体制。前南斯拉夫是一个社会主义国家，但在１９７４—１９８６年期间，南斯拉夫中央财政支出占总支出比重为２５．１％，而地方财政支出占总支出比重为７４．９％，是一个典型的“弱中央、强地方”的格局，中央政府根本无力解决地区间经济发展差距过分悬殊的问题，因而几年之后南斯拉夫的解体就不足为奇了。
记者：按照中央政府财政支出占总财政支出的比重来衡量，与西方发达国家相比，确实可以说我国近些年来的中央财政能力已处于“弱中央”的境地。而中央财力的这种日益下降情况，已与其所承担的国家职能和社会需求形成较为尖锐的矛盾。
胡：正如中央高度集中的计划经济体制已为实践证明不符合我国国情一样，“弱中央、强地方”的财政格局同样也是不符合我国国情的。因为，提高综合国力，加强国防建设，建成世界经济强国都必须首先提高国家能力，特别是提高动员汲取财政能力。其次，提高人民生活水平，解决居民收入差距扩大、地区发展差距扩大以及失业人口、贫困人口等问题，都需要加强中央财力。再次，促进生产力水平提高、修建大型基础设施和基础产业，发展国民教育，促进科学技术进步，抵御特大自然灾害，也都需要加强国家财力。因此，提高我国中央财政收入占ＧＮＰ的比重，是完全符合“三个有利于”标准的。
处理中央与地方关系的基本原则
记者：确实如此，我国既不能实行以往那种中央集权体制，也不能实行所谓的地方分权体制，它只能采用中央集权—地方分权的混合体制，而且这一体制必须以中央政府为主导。
胡：为了使中央与地方的关系得到科学的界定与规范，我们必须坚持以统一性与多样性相结合为基本原则来处理中央与地方的关系。
所谓统一性，主要体现在中央政府的作用和职能上。第一，国内市场体系必须是统一的。各地区不得任意征税，不得对外省商品进行征税或变相征税，严禁地区之间的封锁、歧视和报复。第二，全国税制必须是统一的。国家制定税率时，不能对某些地区采取区别税率，即优惠税率或歧视税率。关税必须是统一的，严禁各地方减免中央税。第三，宏观经济管理必须是统一的。只有中央政府有权通过财政政策、货币政策和其他经济政策调控整个国民经济活动，而地方政府无权抵制或改变中央政府的宏观经济决策。第四，社会保障和收入分配必须是统一的。只有中央政府才能充当全社会利益和财富分配的“调节器”。如果由地方政府承担收入分配功能，即使能在每个地区内做到财富分配符合公平原则，但在全国范围内收入分配还会是十分不公平的。第五，公共服务标准必须是统一的。这包括制定与国际通用标准相一致的技术标准、产品质量标准、商标标准、专利标准，以及其它知识产权标准，制定统一的供水、供电、道路、通讯等公共基础设施标准。
所谓多样性，主要体现在地方政府的作用和职能上。按宪法规定，地方有权制定与国家宪法、法律、行政法规不相抵触的地方性法规。在地方管理范围内，地方政府有权抵制与成文宪法规定相抵触的命令和规定。多样性原则，就是保证中央政府不得随意对地方政府的活动进行干预，不得任意对地方政府独享的权力进行限制与改变，以保证政府权力在纵向上实行分权及制衡。
实行现代分税制是从制度上解决中央与地方财力关系的根本途径
记者：如此看来，要使中央与地方的关系得到明确的规范与界定，必须有重大的制度创新。
胡：党的十四届三中全会决定，从今年起实行中央与地方分税制。这是我国经济体制改革的重大举措之一，它标志着我国经济改革已经从“放权让利”阶段进入到“制度创新”的新阶段。可以说，现代分税制已从制度上为我们解决改革进程中的深层次问题——中央与地方的相互关系提供了一条根本途径。
记者：你的意思是说用现代分税制代替财政大包干制来处理中央与地方的关系，是一项重要的制度创新？
胡：是这样。不过需要指出的是，中央与地方财政大包干制对于突破统收统支的中央集权计划经济模式是起了积极作用的，对于调动地方积极性也发挥了很大的作用。但是，财政大包干制也有其明显的缺陷：一是非统一性。与各国通用的统一预算制度相反，我国至少有六种不同形式的财政包干制，即：总额分成包干，总额分成包干与增长分成包干，定额上交包干，定额补助包干，收入递增包干，上交额递增包干等。二是非公平性。上述六种包干制有着六种不同的税制、税率，各地无法展开公平竞争。三是非规范性。无论是包干基数还是包干额，都是基于中央与地方一对一谈判的结果，而不是基于制度性的安排。因此，采用现代的、统一的、公平的、规范的分税制取代财政包干制，是我国经济体制向社会主义市场经济转型的关键性一步。
记者：实行现代分税制既然是一项重要的制度创新，它势必触及到中央与地方的经济利益关系，需要正确认识和处理不同方面的利益矛盾。
胡：长期以来的实践证明，如果仅仅从政策上作些调整，不从制度上作出安排，就无法解决好中央与地方的关系。最近，我在一项对３０多名省地级干部问卷调查中发现，有６２．５％的人认为实行分税制，是从制度上解决中央与地方财力分配矛盾的根本途径。这表明有更多的地方领导人已经认识到，仅仅靠向中央要优惠政策并不是一个最好的方法，因为它缺乏制度规定。但作为一项制度创新，无论是中央领导人，还是地方领导人，对现代分税制都有一个逐步认识、逐步熟悉、逐步适应的过程。在同一调查中，也有３４．４％的人担心在实施分税制的过程中，有可能出现扭曲或变形，使分税制无法达到其预期的目的。这说明不少地方干部是拥护中央决策的，但对于是否能够通过建立现代分税制，实现财政转移支付制度仍存在着某种程度的疑虑。正是从这个意义上说，实行分税制是一个比较艰巨的制度建设过程，它要求我们必须严格按照制度建设的内在要求，认真做好现代分税制的建立与完善工作。
分税制实行半年来，已经出现了令人欣喜的现象。据统计，今年１—５月份，全国财政收入的增长率比去年同期增长２５％，也高于同期ＧＮＰ的增长率，这是改革１５年来首次出现财政收入的增长率超过ＧＮＰ增长率，它意味着不仅我国财政收入占ＧＮＰ比重下降的趋势将受到控制，而且有可能出现使这一比重开始上升的趋势。这无疑增强了我们对实施分税制的信心，也增强了我们对通过制度建设来提高国家汲取财政能力的信心。同时也应看到，在这一过程中还会出现这样或那样的问题。例如，某些省、自治区、直辖市的实际税收可能会有所减少；不像其他市场经济工业化国家那样，除了中央税之外还有州税和地方税，我们只划分了中央税和省、自治区、直辖市税，没有划分省、自治区内的地方税，因此就会出现一个省、自治区范围内税收比率如何划分的问题。这些问题的出现，我们无须大惊小怪，只是要求我们在实施分税制的过程中还要注意不断完善这一制度。
记者：人们对实行现代分税制还有一种疑虑，认为在向市场经济转变的过程中，强调通过分税制来提高国家汲取财政能力，进而加强中央政府对市场经济运转的干预和宏观调控作用，会不会又使我们重新陷入高度集中的计划经济体制的困扰？
胡：这种疑虑其实是误解所致。我们强调在经济体制转型期必须发挥中央政府的干预和宏观调控作用，与传统计划经济体制下的国家集中管理完全是两回事。前者是以发挥市场机制在资源配置中的基础性作用为前提的，它以市场为本位；后者是以否定市场机制与价值规律的作用为前提的，它强调的是对社会经济活动的统一计划管理，以计划为本位。此外，在向市场经济的转型中，不管你如何强调国家的干预和宏观调控作用，政府所扮演的角色也不外是公共财的提供者、公共设施的投资者、收入分配的调节者、经济增长的稳定器以及产业政策的制定者（前两项由中央和地方政府分担，其余三项由中央政府独立承担），它与计划经济体制下的中央政府职能是相去甚远的。所以，只要坚持以建立社会主义市场经济体制为我国经济体制改革的目标模式不动摇，那么，它就从根本上排除了旧体制复归的可能性。
第5版(理论)
专栏：认真学习《邓小平文选》第三卷
改革是中国的第二次革命
苏荣
邓小平同志关于“改革是中国的第二次革命”的思想，是建设有中国特色社会主义理论的重要内容，是对马列主义、毛泽东思想的重大发展。
为什么说，“改革是中国的第二次革命”？
第一，同过去的革命一样，改革也是解放和发展生产力。过去我们一谈社会主义社会的基本矛盾，往往只注意生产关系与生产力、上层建筑与经济基础之间相适应的一面，而忽视不相适应的一面。诚然，“第一次中国革命”的成功使我国社会生产力摆脱了腐朽社会制度的桎梏而获得大解放，为生产力发展创造了必要的前提和基础，但是，社会基本矛盾仍然长期存在。我国原来实行的计划经济体制，虽在恢复和发展国民经济时期起过重要作用，但是，它越来越不适应我国生产力发展的要求，甚至严重阻碍生产力的发展。因此，小平同志指出：“要发展生产力，靠过去的经济体制不能解决问题”，必须对其进行根本性改革。“革命是解放生产力，改革也是解放生产力”。“改革的性质同过去的革命一样，也是为了扫除发展社会生产力的障碍，使中国摆脱贫穷落后的状态。从这个意义上说，改革也可以叫革命性的变革。”
第二，改革是对原有经济体制的根本性的变革。有的同志认为革命是“质变”，改革是“量变”。这是没有注意到质变的不同层次、不同形式。诚然，改革是社会主义制度的自我完善，不是社会主义基本制度的根本变革，但改革也不是在原有体制内的细枝末节的修补、调整，而是对原经济体制的根本变革。就社会制度而言，改革是一种量变过程；而就具体体制而言，从计划经济体制转变为社会主义市场经济体制则是一种质变过程。
既然改革是中国的第二次革命，那么，两次革命又有什么联系和区别呢？
两次革命具有密切的内在联系：
第一，两次革命是同一中国革命的两大阶段。所谓“第一次中国革命”，是指新民主主义革命和社会主义改造。第一次中国革命的胜利，结束了１００多年来中国半殖民地半封建社会的历史，建立起社会主义基本制度，使一个备受欺凌、满目疮痍的旧中国变成了独立的人民当家作主的新中国。这是开辟中国历史新纪元的伟大革命。然而，中国共产党人领导的革命并没有结束。自十一届三中全会开始的“第二次中国革命”是党领导全国各族人民，坚持党的“一个中心、两个基本点”的基本路线，通过改革开放，进一步解放和发展生产力，把中国由不发达的社会主义国家变成富强民主文明的社会主义现代化国家。如果说前者是万里长征走完了第一步，那么，后者就是这万里长征的第二步，其路程更长，意义更伟大、更深远。
第二，两次革命都是深刻的社会变革，目的都是为了消除生产力发展的障碍，解放和发展生产力。
第三，两次革命都是在中国共产党领导下进行的，都是马克思主义与中国实际相结合的产物。
“第一次中国革命”，第一次理论上的飞跃，我们党举起了毛泽东思想的旗帜。这是坚持把马克思主义与中国实际相结合的产物，是坚持和发展马克思主义的成果。“第二次中国革命”，第二次理论上的飞跃，我们党举起了邓小平同志建设有中国特色社会主义理论的旗帜，这同样是坚持把马克思主义与中国实际相结合的产物，是坚持和发展马列主义、毛泽东思想的成果。今后的改革，也必须在当代中国的马克思主义理论指导下进行。
两次革命又有根本的区别：
第一，对象不同。“第一次”是对旧的社会制度的革命；“第二次革命”的对象是社会主义制度的某些不适应或严重不适应生产力发展的具体形式。前者是改制度，后者是改体制，维护制度、完善制度。
第二，性质不同。“第一次中国革命”所要解决的是腐朽、落后的生产关系与生产力发展要求之间的矛盾，矛盾的性质是对抗性的。“第二次中国革命”，虽然也是解决生产关系与生产力之间的矛盾，但矛盾的性质是非对抗性的。因此，第二次革命既不是原来意义上的一个阶级推翻另一个阶级的政治革命，也不是否定社会主义制度的全盘西化；而是“转入和平发展时期的革命”，是在“第一次中国革命”取得成功的基础上，进一步建设社会主义，完善社会主义制度的革命。
第三，任务不同。“第二次中国革命”的任务总的是通过改革解放和发展生产力，把中国建设成富强、民主、文明的社会主义现代化强国。具体说来：一是要改革旧的经济体制，建立具有生机和活力的社会主义市场经济体制。二是要进行政治体制改革，发展社会主义民主，健全法制，精简机构，实行政企分开，转变政府职能，提高工作效率。三是相应地进行科技、教育、卫生、文化等体制的改革。
第四，方法不同。“第二次中国革命”作为社会主义制度的自我完善，显然不能像“第一次中国革命”那样，采取急风暴雨式的革命斗争形式。小平同志说，“我们把改革当作一种革命，当然不是‘文化大革命’那样的革命”。这就是说，也决不可用大规模的政治运动的方法。改革已经并将进一步引起社会生活的深刻变化，已经并将进一步引起人们的精神面貌、价值观念、生活方式的重大转变。但是，这种变化是非爆发式的，总体上表现为逐步前进、逐步积累的渐进过程。这种过程的实现，不需要也不允许出现剧烈的社会震荡。相反，改革需要团结稳定的政治局面和社会环境，需要排除一切导致社会混乱甚至动乱的因素，确保改革有序地进行。因此，改革作为“中国第二次革命”，必须坚持党的领导，坚持社会主义道路，用建设有中国特色的社会主义理论武装全党全国人民的头脑，尊重群众的首创精神，总结群众的新鲜经验，整体推动，重点突破，健康发展。
第五，经验不同。第一次革命，有苏联的成功经验可以借鉴。第二次革命“马克思没有讲过，我们的前人没有做过，其他社会主义国家也没有干过，所以，没有现成的经验可学”，全靠我们自己去探索、去试验。邓小平同志说：“我们的改革不仅在中国，而且在国际范围内也是一种试验，我们相信会成功。如果成功了，可以对世界上的社会主义事业和不发达国家的发展提供某些经验”。正是因为改革是开辟社会主义建设新道路和开拓马克思主义理论新境界的伟大试验，所以，在改革过程中，我们必须坚持解放思想与实事求是的统一，胆子要大，步子要稳，工作要细，作风要实，以保证改革的顺利推进。
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专栏：社科书讯
《政治哲学史》首次出版中译本
由已故美国著名政治思想家和政治哲学史家列奥·施特劳斯及其弟子编撰的学术名著《政治哲学史》一书日前已由河北人民出版社翻译出版。该书系统介绍了古今西方著名哲学家和思想家关于人性、社会、国家、法律、道德、政治制度及其价值的理性思考，它的翻译出版填补了我国人文学科的一项空白，是哲学、政治学等专业教学或研究的参考文献。