第5版(理论)
专栏：认真学习《邓小平文选》
关于实行民主集中制的程序
王贵秀
民主集中制作为我们党的根本组织制度和领导制度，是科学的合理的有效率的制度。这一制度之所以科学、合理、有效率，不仅在于它有一系列适合工人阶级先锋队组织“自身是完全民主的”（恩格斯语）这一政治性质和高度严密统一的这一组织要求的实质性的基本内容，而且还在于它有一套便于使这些基本内容得以实现的严格的运行程序。民主集中制的实体性内容大致包括两个方面：一是“基本原则”，即通常所说的“四个服从”——“个人服从组织”、“少数服从多数”、“下级服从上级”、“全党服从中央”；二是“基本条件”，即实现这些“基本原则”所必需具备的前提条件，如党的各级领导机关都由选举产生，重大问题由委员会集体讨论决定，禁止任何形式的个人崇拜等等。所有这些在党章中都有明确规定。而关于实行民主集中制的程序性内容，一般地说党章不便具体规定，迄今多散见于某些党的文件，还很不系统、不规范，往往也不大为人们所重视。有的同志误以为严格按民主集中制的程序决定重大问题是形式主义，是不必要的，这是对民主集中制的莫大误解。实际上，要真正实行民主集中制，没有必要的严格程序是不行的。十四届四中全会《决定》强调进一步坚持和健全民主集中制，“特别要注重制度建设”，并指出：“当前要在全党特别是领导干部中切实加强民主集中制的教育，健全贯彻民主集中制的各项具体制度，完善党内政治生活的各项准则。”我认为，健全和严格执行民主集中制的必要程序，严格按民主集中制的程序决定重大问题，是使民主集中制得到切实贯彻执行的重要保证。
就重大问题的决策、决定和决议来说，民主集中制的运行程序一般
应有以下几个环节。
第一，召开适当的正式会议。这是实行民主集中制的基本形式和重要程序。任何必须按少数服从多数原则作出的决策、决定和决议，都必须在适当的正式会议上进行。那种决定重大问题不召开相应的或适当的正式会议，或只召开形式主义的会议，或者用碰头会、一揽子会之类的非正式会议以及会下个别协商等代替法定的正式会议的做法，都是违背民主集中制的。小平同志在说到集体领导制度在实践中的缺点时指出：“有少数党组织的负责人，或者很少召集必要的正式会议，或者往往也召集党组织的会议，但是这些会议只是形式主义的。”
这里所说“必要的正式会议”，是指党章和其他党规党法规定了其权限、范围和参加成员的法定会议。比如说，按规定，该在代表大会或全委会上决定的问题，就必须召开代表大会或全委会决定；而不能用常委会代替全委会，也不能用全委会代替代表大会，更不能用工作会、碰头会或一揽子会之类代替常委会、全委会甚至代表大会。邓小平在“八大”所作的《关于修改党的章程的报告》中说：“党的民主集中制的基本要求之一，是党的各级代表大会的定期召集和充分发挥作用。党的第八次大会同第七次大会隔了１１年多，当然是迟了。地方各级代表大会和代表会议，除了一部分单位已经严格执行了党章的规定以外，多数的单位还是比党章规定的开得少。这是我们党的民主生活中的一个重要的缺点。”在这期间，虽然召集了大量的各种形式的干部会议，讨论和决定了党的政策和工作中的各种重大问题，在很大的程度上起了代表会议以至代表大会的作用，但是，“无论如何，召集这些会议在法律上究竟不能代替召集代表大会，不能弥补不经常召集代表大会的缺憾。”
第二，充分讨论。这包括会议前的通报、酝酿、协商，使会议的参加者有足够的思想准备和会议上的畅所欲言、自由讨论这样两个方面。只有这样，才能使会议的参加者真正表达自己的意见，也才能真正地而不是形式地集中多数人的意见。因此，对问题的充分讨论，既是实行民主集中制的基础性的实质内容，也是实行民主集中制的重要程序。如果没有这一基本环节，那么，实行民主集中制就会有名无实，甚至会变成以民主集中制为幌子的独断专行。邓小平在批评少数党组织的负责人只是形式主义地召开会议之后，一针见血地指出：“他们既没有使会议的参加者对于所要决定的问题，在会议以前具有思想上的准备，在会议上，又没有造成便于展开讨论的气氛，实际上形成强迫通过。这种以集体领导的外表掩盖个人专断的实质的办法，必须坚决加以反对。一切提到会议上的问题，都必须经过讨论，允许提出异议。”
第三，实行表决。这是实行民主集中制的关键性程序或标志性程序。对重大的问题决定究竟是不是按民主集中制的程序办，其基本标志就在于是否实行表决，是否以多数人的意志为依据。《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出：“重大问题的决定，要实行表决。”这是在总结历史经验的基础上，对实行民主集中制的程序作出的一项重要规定，各级党委应该严格加以贯彻执行。这里需要强调指出，充分讨论固然是极其重要的，但最充分的讨论也不能代替表决。尤其值得注意的是，决定重大问题，以书记或会议主持者作总结的办法代替表决这一现象在现实生活中相当普遍，严重地影响着民主集中制的贯彻执行，应该下大决心加以纠正。
表决的方式可以根据所要决定的问题的性质和郑重程度有所不同：可以举手表决，也可以投票表决；可以用传统方式表决，也可以通过现代化的电脑表决。但无论如何，要真正实行民主集中制，就决不能没有表决这一程序。而且，一般地说，对于表决的结果应有严格的统计，记录在案，并在适当的范围予以公布。这是民主集中制的严肃性所要求的。在现实生活中之所以屡有“议而不决”的现象，或者由少数人或个人决定重大问题的现象，从组织制度上说，很重要的一点就在于没有严格坚持表决制度，违背了民主集中制的必要程序。邓小平指出：“重大问题一定要由集体讨论。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。”他还指出：“党内讨论重大问题，不少时候发扬民主、充分酝酿不够，由个人或少数人匆忙做出决定，很少按照少数服从多数的原则实行投票表决，这表明民主集中制还没有成为严格的制度。”
第四，制订执行方案和措施以及明确分工。在决策、决定作出之后，最重要的在于执行。而制订执行决策、决定的方案和措施以及明确分工，则是作出决策、决定和执行决策、决定之间的桥梁或中间环节，它既是决策、决定的延伸和继续，也是执行准备和开始。如果光作原则性的决策、决定，而不制订执行方案和措施以及明确分工，那么，最好的决策、决定也会因不知如何贯彻执行和由谁负责而落空。因此，实行民主集中制必须包括制订执行措施和方案，责成专人负责去抓这样一个程序。这是我们党的集体领导和个人分工负责相结合的制度所要求的。
第五，检查监督执行情况和厉行赏罚。这是实行民主集中制的最后一个程序。这实际上是对集体决策及其执行情况的检查、验收，包括执行情况的汇报、反馈、评估和“及时总结经验，补充完善，纠正偏差”等。只有这样，才能保证决策、决定的执行能够收到实效。因此，决策、决定的检查监督，对于实行民主集中制，“建立和健全民主的、科学的决策和决策程序”来说，是绝对必需的，至关重要的。以往在这方面有所忽视，比较薄弱，不能不说是民主集中制执行得不怎么好的一个重要原因。
为了确保民主集中制的有效贯彻执行，真正做到决而必行，行而必果，还必须在负责地检查监督和科学地评估决策执行情况的基础上，厉行赏罚，做到奖惩分明，特别是对于那些我行我素，各行其是，拒不执行决策、决定、决议者，失职渎职者，决不能听之任之，放任不管，一定要追究责任，严肃执行纪律。正如邓小平指出的那样，“对于违反党纪的，不管是什么人，都要执行纪律，做到功过分明，赏罚分明，伸张正气，打击邪气。”只有这样，才能使那种决而不行，屡禁不止的现象得到遏制，使民主集中制这一组织制度具有严肃性和权威性。
第5版(理论)
专栏：认真学习、贯彻落实党的四中全会决定
健全和完善贯彻民主集中制的具体制度
王克玉
民主集中制是我们党的根本组织制度和领导制度。要坚持和健全民主集中制，很重要的一条是健全和完善贯彻民主集中制的具体制度。因为，“制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性，必须进一步健全和完善民主集中制的一系列制度，使之不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。
市、县党委领导班子是党的两级重要地方组织，是一个地方的领导核心，也是搞好民主集中制建设的重点之一。只有建立健全并严格执行民主集中制的一系列制度，才能坚决有力地、创造性地贯彻执行党的基本路线和各项方针政策，维护中央的权威，形成全党的统一意志和行动；才能增强内部团结，充分发挥领导核心作用，把方方面面的力量凝聚成抓改革、抓发展、抓稳定的强大合力。近几年来，各地按照中央的有关要求，把贯彻民主集中制的制度建设作为加强市、县领导班子思想作风建设的根本措施来抓，取得了较大成效。但目前也确实程度不同地存在一些问题，既有民主不够的问题，也有集中不够的问题。从制度上来分析，目前主要存在“五个缺乏”：一是缺乏规范性。各个班子虽然都建立了一些制度，但许多制度缺乏统一的标准和规范，可以说五花八门、等等不一。二是缺乏操作性。决策的职能、内容与程序缺乏严格、具体的界定，执行起来随意性比较大。三是缺乏强制性。有些制度过于原则、笼统，弹性过大，缺少硬性的规定和约束。四是缺乏配套性。有的制度之间衔接不严密，尤其是对一些关键问题或关键环节，缺乏周严配套的监督措施。五是缺乏稳定性。个别班子一届班子一套制度、一个一把手一套制度，也有的班子几届下来，但制度只字未变。由于制度建设上的这些问题，导致某些班子政令不畅，运转无序，形不成合力，影响了改革开放、现代化建设的进程。
当前，要促使市、县党委领导班子更好地贯彻执行民主集中制，一方面要加强对领导班子成员特别是一、二把手的政治理论培训和民主集中制教育，增强他们的全局观念、制度观念和法制观念，提高贯彻民主集中制的自觉性和坚定性，另一方面要健全和完善领导班子贯彻民主集中制的具体制度。建立和完善具体制度，总的要以党的基本理论和基本路线为指导，遵循十四届四中全会《决定》和《党章》、《准则》的有关要求，以强化领导职能、保证领导班子协调高效运行、增强党的团结统一为目的，指导市、县党委领导班子制定和完善《关于贯彻民主集中制的若干规定》，进一步把民主集中制具体化、制度化、规范化。规定应主要包括学习、集体决策、干部工作、个人分工负责和检查监督等内容，并应突出以下三点：
一是规范内容。从实践情况看，对学习制度，包括学习的主要课目、形式、方法和时间，要规范；对集体决策的重大政治、经济、社会问题，尤其是重大经济问题，像本地经济社会发展的总体规划、年度计划的制定和修改，重大基础设施建设和重点工程及投资规模的确定，经济体制改革、对外开放、重要经济政策，社会保障体制、政治体制改革及机构设置方面的重大举措、实施方案等，都应作出必要的界定和规范。同时，对班子成员的分工、职责和权力也要予以明确，提倡敢于负责的精神，防止遇事推诿、互相扯皮和无人负责。
二是规范程序。对议题的确定、会前准备、议事规则、表决方法、决策的实施和检查督促等都应作出可操作的规定。干部工作是常委会议决策的重要内容之一，也是班子最容易出现矛盾摩擦的问题。目前，党的干部政策、路线、原则等已经比较明确，衡量干部德才的标准和政绩考核的方法也逐步趋于明晰，但有关程序还有待进一步细化，应在民主推荐、组织考察、党委集体研究等方面作出明确而具体的规定。
三是强化监督。领导班子召开民主生活会，加强思想作风建设，要把贯彻民主集中制的情况作为重要内容。“一把手”要对班子内部贯彻民主集中制的情况负总责，并定期搞好检查监督，各位常委也要按照职责协助抓好监督落实。凡由于分管常委造成违反制度问题的，应追究当事人的责任。对违反制度规定的，要及时批评教育，限期改正；经教育不改或问题严重的，要及时报告上级党组织，应对其进行诫勉、纪律处分甚至罢免职务。
当然，健全和完善市、县党委领导班子贯彻民主集中制具体制度，还应坚持四条原则：
一要坚持“要精、要管用”的原则。针对市、县党委领导班子在贯彻民主集中制方面存在的突出问题，依据《决定》、《党章》等有关规定，在一些重点问题上，制定出行之有效的制度，做到定一项，执行一项，定一条，执行一条。
二要坚持统一性和特殊性相结合的原则。各级党委建立和贯彻民主集中制有关制度，有诸多共性的内容，但由于层次、地域和经济发展状况不同，班子决策的内容也应有所区别。上级党委要对下级党委贯彻民主集中制的基本制度、内容、程序等提出统一要求，把大杠子划出来，再由各个班子从实际出发，细化制度内容。
三要坚持操作性与强制性相结合的原则。制度具有根本性、规范性和强制性，必须在实用性、操作性上下功夫，增加“刚性”，减少“弹性”，对哪些问题需要集体研究决定，怎么研究决策；成员包括一把手应该怎么做，不应该怎么做，违反了怎么办，具体由谁监督检查和处理等，都应有硬性的杠杠，不能模棱两可。
四要坚持继承性与创造性相结合的原则。在继承我党长期以来贯彻民主集中制经验的基础上，根据新形势、新任务的需要，积极进行研究和探索。实践证明行之有效的，可以经过总结概括和科学论证，以党内制度或党规党法的形式固定下来，坚持和发扬下去，以保证各级班子领导核心作用的发挥。
第5版(理论)
专栏：
完善土地承包活化生产要素
魏学平
随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立，市场将成为促进农业生产要素合理流动和农村资源优化配置的主要手段。为适应市场经济发展的需要，在稳定、完善家庭联产承包制的基础上，建立农村土地流转机制，活化生产要素，已成为目前农村改革中的一个重要问题。
土地的家庭联产承包是我国农村改革的突破口，也是土地制度的一次重大变革。它极大地激发了农民的生产热情，推动了农村经济的发展和繁荣。但随着农村生产专业化分工和科技水平的提高，逐渐出现了一些新问题、新矛盾。一是土地流转的客观需要发生了变化。当初实行生产承包制，土地都是一包几十年不变。随着农村二、三产业的发展，部分从事工商业的农户有了退出责任田专心从事工副业生产的要求，同时部分种植农户也产生了增加土地面积、扩大经营规模的愿望。但由于没有一套规范的土地流转制度，影响了土地的流转和集中，制约了规模农业的发展。二是农民迫切需要明确产权。对一些开发荒地、荒水等投资多、周期长的农业生产项目，仅实行承包而不明确产权，农民对此仍不放心，怕政策变，不愿投资开发。这是农村改革中产生的新问题。解决的途径，就是要完善家庭承包责任制，建立产权明晰、“三权”分离（即土地所有权、承包权、使用权）的土地流转机制，进一步活化生产要素。
首先，要坚持公有制——强化所有权。家庭联产承包责任制虽然在界定土地产权方面迈出了重要的一步，但在集体所有权和农户使用权的内容、界限、法律形式等方面还需要明确，行使的法律程序与正常权益的法律保护手段也需要确定。否则，就容易导致农民经营土地的短期行为和侵权行为（乱占耕地、掠夺经营等），集体所有权也得不到真正的体现和保证。《宪法》和《土地管理法》明确规定，农村土地除法律中规定属国家的外，均属乡村集体所有，其所有权的代表是乡村集体经济组织或村民委员会。集体经济组织或村民委员会是具有法人资格的土地发包方，依法对土地行使占有、使用、发包和处置权，有对撂荒及粗放经营者给予处分、约束和规范土地使用者行为的权力，以达到控制耕地面积流失、耕地质量下降的目的。同时，要完善土地集体所有权在经济上的实现形式，明确规定农户向集体承包耕地要缴纳承包费。改变集体向农户收取“提留”的经济关系模糊的做法，从经济上体现所有权的实质。
其次，要坚持“三权”分离——放活使用权。在强化土地所有权的前提下，必须保障农户的承包权，要使农户对经营土地有稳定长期的打算。要严格执行中央关于土地承包期的规定，土地承包期要长期稳定不变。同时，根据土地流转的客观需要，必须放活农户对土地的使用权。目前，土地流转大势所趋。在这种情况下，如果让农民固守“人人分田、户户种地、家家小而全”的小农经济生活，就会阻碍农村生产力的发展。因此，要让闲置的生产要素得到重新利用，实现土地、劳务、资金等要素的优化组合，就必须解决土地的流转、出租、抵押、继承等问题，建立一套完整的土地流转制度。有的地方部分村庄根据土地流转的客观需要和大多数农民仍把土地作为主要经济来源的实际，改“均田制”为“两田制”，对促进土地流动起了积极作用。方法是：把口粮田和承包田相分离。口粮田作为社会保障用地，按人口平均划分，基本上是无偿使用，长期稳定不变，体现基本生产资料公平分配的福利原则。承包田引入竞争机制，由农户投标，竞争承包。实践证明，把竞争机制和风险机制引入土地承包，为生产者提供了一个公平竞争的外部环境。以竞争机制的功能刺激生产者，使其自觉不自觉地把资源配置到土地开发中去，并依靠优胜劣汰的竞争机制，给生产者以动力和压力，从而形成承包经营与投入经营两种手段并举，责任收益与投入收益两种机制并存的格局。土地承包引入竞争机制，还是推动土地合理流动与相对集中的有效途径，有利于推动一部分农民进入二、三产业，一部分农民逐步集中土地，形成适度规模经营，使土地使用更有效。此外，承包田有偿使用的意义还在于能够使承包者有偿转让其使用权，刺激土地的合理流动和要素的优化组合。
第5版(理论)
专栏：
《科学的理论行动的指南》将出版
人民日报理论部主编的《科学的理论行动的指南》一书，将由工人出版社出版。这是一部学习《邓小平文选》理论文章的选编。
党的十四大明确提出用邓小平建设有中国特色社会主义的理论武装全党，这是一项具有全局意义和长远意义的战略任务。《邓小平文选》第三卷出版后，党中央又作出了把邓小平同志的科学著作作为武装全党思想的最好教材和最有力武器的历史性决定。邓小平建设有中国特色社会主义的理论，作为毛泽东思想的继承和发展，是我们党领导第二次革命的指导思想，是当代中国的马克思主义。
本书收集的６０多篇文章，都是《邓小平文选》第三卷出版以来，人民日报发表的宣传建设有中国特色社会主义理论的较有影响的文章。其中有：郑必坚、龚育之、逄先知的《论〈邓小平文选〉第三卷的政治意义和理论意义》、冷溶的《建设有中国特色的社会主义理论是怎样在实践中产生的》、胡绳的《什么是社会主义，如何建设社会主义》、施芝鸿的《“总设计师”怎样设计中国的“形象”》、厉以宁的《邓小平同志在社会主义经济理论中的创新》、吴敬琏的《邓小平经济思想的战略意义》、贺光辉的《社会主义的根本任务是发展生产力》、苏星的《坚持公有制为主体是社会主义的根本原则》、易之的《谈谈遏制通货膨胀》、陈清泰的《转换企业经营机制建立现代企业制度》、马忠臣的《农村改革与发展的两个飞跃》、李泽民的《树立科学的改革观》、雷云的《辩证地理解社会主义的本质》等。
本书所收文章的共同特点，是指导思想明确，主题鲜明，重点突出，联系实际，内容准确，从各个方面较好地阐述了邓小平建设有中国特色的社会主义理论，对学习、宣传这一理论以及教学等有一定的参考价值。
人民日报社社长邵华泽为本书题写了书名，人民日报副总编辑周瑞金为本书作序。
欲购本书者，请与人民日报理论部联系，电话：５０９２６６０。