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国家体改委关于《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的说明
新华社北京7月26日电 国家体改委关于《全民所有制工业企业转换经营机制条例》的说明
《全民所有制工业企业转换经营机制条例》（以下简称《条例》）经国务院第106次常务会议讨论通过，并经李鹏总理签署发布实施。这是我国经济体制改革特别是企业改革的一件大事。它对增强企业活力，提高企业经济效益，推动企业走向市场，使国民经济更好更快地上一个新台阶，将发挥重要作用。为更好地学习、贯彻《条例》，现对《条例》的起草过程、主要内容和其他有关情况，简要说明如下。
一、起草过程
一九八八年四月十三日，七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》（以下简称《企业法》），确立了现阶段具有中国特色的社会主义企业制度，为企业改革规定了目标，提供了法律保障。
几年来的实践证明，《企业法》对于指导企业改革，增强企业活力，起了重要的作用。但由于种种原因，《企业法》赋予企业的经营权还没有全面落实，企业很难做到自主经营、自负盈亏，绝大多数企业的经营机制，还不能适应社会主义商品经济的要求。各地区、各部门和企业都迫切要求在总结企业改革经验的基础上，制定《企业法》的实施条例，加速企业经营机制的转换，增强企业活力，把企业推向市场。
去年九月，李鹏总理在中央工作会议上责成国家体改委起草《企业法》的实施条例。十月初，国务院第160次总理办公会议确定，实施条例的起草工作，由朱镕基副总理主持，具体起草工作以国家体改委为主，国务院经贸办、国务院法制局等有关部门参加。李鹏总理对起草工作作了重要批示。十一月三十日，朱镕基副总理主持会议，听取了国家体改委关于制订《企业法》实施条例具体方案的汇报，会议确定，“可针对增强国营大中型企业活力，先搞一个转换企业经营机制条例”。
从去年十二月初至今年六月中旬，我们会同国务院经贸办、国务院法制局先后草拟、修改出《条例》七稿，分别提交全国体改工作会议、全国企业转换经营机制座谈会讨论，征求了12个省、直辖市人民政府，45个省、自治区、直辖市及计划单列市的体改委（办）、经委（计经委、生产委），国务院有关经济综合部门、行业主管部门，以及中组部、全总、团中央、总政、总参等有关部门的意见。多次召开不同地区、不同行业、不同规模的企业厂长（经理）、党委书记、总会计师、总经济师座谈会，听取意见。还反复征求了法学家、经济学家的意见。
在此期间，朱镕基副总理先后13次召集会议，邀请国务院有关部门负责同志、经济学家、法学家、企业厂长（经理），就企业财产所有权和企业的投资、劳动用工、内部分配、产品定价、资产处置、进出口等经营自主权，以及增强企业自我发展能力，强化企业自负盈亏责任和建立企业优胜劣汰机制等难点、重点问题，进行深入研究、反复协调和修改，最终形成了提交国务院审议的《条例（草案）》。《条例》经国务院第106次常务会议审议通过，已正式发布施行。
应当强调指出，各地区、各部门和许多企业，自始至终热切关注《条例》的制订工作，对《条例》的制订和修改提出了许多宝贵意见。可以说，《条例》是我国近年来企业改革经验的结晶，是广大干部和职工的智慧和创造性的产物。
二、指导思想
《条例》坚持党的十一届三中全会以来关于企业改革的方针政策，按照企业转换经营机制，政府转变职能，政企职责分开，宏观管好，微观放开的要求，体现了以下指导思想。
第一，体现《企业法》的立法精神和基本原则。邓小平同志最近指出，城乡改革的基本政策，一定要长期保持稳定。我们认为，《企业法》是党的十一届三中全会以后10年企业改革基本经验的总结，作为城市经济体制改革中心环节的企业改革，就是要稳定《企业法》确立的基本原则和基本制度。《条例》依据《企业法》，进一步明确了全民所有制企业的法律地位和政企职责分开的原则，具体界定了企业经营权以及政府与企业的关系，同时对《企业法》的一些原则性规定作了具体的表述和延伸，使之更具有针对性和可操作性。
第二，体现中央工作会议提出的搞好国营大中型企业的精神。从长远看，增强企业活力，提高企业经济效益，不能单纯依靠减税让利和增加国家投资，而主要应当依靠加快转换企业经营机制和转变政府职能，把企业推向市场，充分调动、发挥企业和职工的积极性。根据这一指导思想，《条例》在保障国家对企业财产所有权的前提下，围绕落实企业经营自主权，规定企业享有14条经营权，这是对《企业法》的进一步细化。同时，《条例》也规定了企业要建立和完善企业监督和约束机制，落实企业自负盈亏的责任；规定转变政府职能，改革国家管理企业的方式，培育和发展市场体系，建立和完善社会保障制度。
第三，体现加大改革分量，加快改革步伐的精神。邓小平同志年初在南方发表重要谈话和中央政治局全体会议以后，各地都在进一步解放思想，转变观念，在企业改革方面积极进行新的探索，制定了加快改革的新措施。《条例》不但对阻碍生产力发展的一些现行规定，不同程度地有所突破，而且还总结吸收了各地改革的成功经验，加以规范，上升为法规，并力求使出台的改革措施符合实际，具有可操作性。同时，还保持改革的连续性和稳定性，使现行的改革措施与改革的长远目标相衔接。
三、主要内容
《条例》共7章54条，包括：总则、企业经营权、企业自负盈亏的责任、企业的变更和终止、企业和政府的关系、法律责任、附则。
（一）关于企业经营权问题
转换企业经营机制的前提是落实企业经营权，关键是落实生产经营决策权、投资决策权、产品定价权、进出口经营权、人事劳动权、工资奖金分配权。《条例》在这些方面都有一些突破。
1、扩大企业生产经营决策权。《条例》对指令性计划的实现形式以及实现指令性计划各方的权利与义务等作了新的规定。一是为了保证指令性计划的兑现，企业执行指令性计划，有权要求在政府有关部门的组织下与需方企业签订合同，也可以要求与政府指定的单位签订国家订货合同。二是为了体现权利与义务对等的原则，企业对于缺乏应当由国家计划保证的能源、物资供应和运输条件的指令性计划，可以要求调整，不予调整的，企业有权拒绝执行。三是赋予企业调整和扩大生产经营范围的权利，允许企业发展多种经营，也允许企业根据市场变化跨行业调整经营范围。
2、扩大企业的投资决策权。针对现行企业投资权限小，更新改造能力低，投资决策失误无人负责的情况，《条例》在三个方面作了规定。一是企业的投资权限，主要依企业自身的投资能力确定。企业根据国家产业政策和行业、地区发展规划，用留用资金及自行筹措的资金从事生产性建设，能够自行解决建设和生产条件的，由企业自主决定。企业需要国家投资或者银行贷款进行生产性建设的，需经有关单位审批，但要简化手续。二是鼓励企业用留利增加新的投入。对于企业以留利进行生产性建设或者补充流动资金的，给予退还部分所得税的优惠。企业可以根据自身的经济效益和承受能力，自主决定增提新产品开发基金，并按照国家规定，实行加速折旧。三是强化投资责任。企业和政府有关部门投资决策失误，致使企业财产遭受损失的，主要责任者要分别承担经济的、行政的和法律的责任。
3、扩大企业产品定价权。政府对企业产品价格管理过多过死，价格严重背离价值，不能反映供求关系，是当前企业难以走向市场，参与公平竞争，做到自负盈亏的重要原因。《条例》针对这种情况以及考虑到各方面的承受能力，减少了政府管理企业产品价格的层次，赋予了企业较大的定价自主权。《条例》规定，除个别的日用工业消费品价格、少数生产资料价格由政府定价外，其余的产品价格和企业提供的加工、维修和技术协作等劳务价格，由企业自主定价。这样规定，既有利于国家对物价的监督管理，逐步理顺价格关系，又有利于逐步形成反映价值规律的价格机制。
4、扩大企业进出口经营权。为了增强企业在国际市场上的竞争能力，《条例》赋予了企业更大的进出口权。对没有进出口经营权的企业，可以自主选择外贸代理企业，并有权参与同外商谈判。有进出口经营权的企业，在获得进出口配额、许可证等方面与外贸企业享有同等待遇。企业根据国家规定，可以在境外承揽工程，进行技术合作或者提供其他劳务。同时，《条例》还简化了企业经常出入境业务人员的审批手续。
5、扩大企业劳动人事与工资、奖金分配权。在充分考虑社会稳定和企业职工承受能力的前提下，强调企业工资总额随着企业经济效益的增减而增减，按照职工能进能出、能上能下、收入能高能低的原则，《条例》对企业内部劳动、人事、分配制度作了新的规定。
在劳动用工方面，突破了现行的国家对企业招工的计划管理。《条例》规定，企业的招工时间、条件、方式和数量，由企业自主决定。针对一些企业人浮于事、效率低下的情况，《条例》规定，企业有权实行合理劳动组合，有权依照国家法律、法规和企业规章，解除劳动合同、辞退、开除职工。为了保证企业有效地行使这些权利，同时考虑到社会的稳定，《条例》对企业富余人员的安置，也作了相应规定。
在人事管理方面，为了拓宽企业选贤任能和人才开发的渠道，建立选拔任用人才的机制，企业必须打破干部终身制。《条例》规定，企业有权实行管理人员和技术人员聘用制、考核制。对被解聘或未被聘用的管理人员和技术人员可以安排其他工作，包括到工人岗位上工作；企业中的优秀工人也可以被选拔、聘用为管理人员、技术人员。企业根据实际需要，可以在社会上招聘，经过批准也可以在境外招聘管理人员、技术人员。企业可以根据实际需要，设置和聘用在本企业有效的专业技术职务。
在内部分配方面，针对企业普遍存在的分配中的平均主义，严重挫伤职工积极性的弊端，《条例》规定，企业应把职工的劳动所得与劳动成果联系起来，根据职工的劳动技能、劳动强度、劳动责任、劳动条件和实际贡献，拉开分配档次；自主决定职工的晋级增薪、降级减薪的条件和时间；可以实行适合本企业特点的工资制度。
（二）关于企业的自负盈亏问题
在赋予企业充分经营权的同时，必须强化企业自负盈亏的责任。建立企业自我约束机制，正确处理国家、企业、职工三者利益关系，这是防止企业滥用经营权的重要措施。《条例》针对一些国营企业经营管理不善，亏损严重，国有资产流失，分配向个人倾斜等问题，在四个方面作出了相应的规定。
一是强化厂长（经理）对企业盈亏的责任。《条例》规定，厂长（经理）对企业盈亏负有直接经营责任。企业连续三年全面完成上交任务，并实现企业财产增殖的，或者实现扭亏增盈目标的，对厂长（经理）和厂级领导给予相应奖励；企业完不成上交任务，或因经营管理不善造成亏损的，对厂长（经理）和其他厂级领导，根据责任大小，相应降低工资，有的可以给予免职或降级、降职处分。《条例》还规定了企业实行工资总额和经济效益挂钩的办法，并把企业的盈亏和对厂长（经理）的奖惩、职工的切身经济利益联系起来。这样，既强化了厂长（经理）搞好企业的责任，也增强了全体职工搞好企业的动力。
二是增强企业上交利润欠收自补的责任。《条例》规定，实行承包经营责任制的企业，未完成上交利润任务的，应当以企业风险抵押金、工资储备基金、留利补交。对实行租赁经营责任制的企业，也相应作了欠收自补的规定。
三是强化企业对潜亏应负的责任。《条例》规定，对于企业采取不提或少提折旧费、大修理费，少计成本或挂帐不摊等手段，造成利润虚增或虚盈实亏的，责令企业从留用资金中补足。《条例》施行前积累的企业亏损，形成的原因是多方面的，在清产核资后可另行处理；《条例》施行以后发生的企业亏损，特别是潜亏，对负有责任的厂级领导以及其他责任人员，视情节轻重，依法追究责任。
四是强化企业的分配约束责任。为了解决分配向个人倾斜问题，《条例》规定，企业必须建立分配约束机制和监督机制。企业应当每年从工资总额的新增部分中提取不少于百分之十的数额，作为企业工资储备基金。企业必须坚持工资总额增长幅度低于本企业经济效益增长幅度、职工实际平均收入增长幅度低于本企业劳动生产率增长幅度的原则。这里的经济效益主要是指实现利税，劳动生产率依据净产值计算。企业的工资总额依照政府规定的工效挂钩办法确定。企业在提取的工资总额内，有权自主使用、自主分配工资和奖金。企业职工的工资、奖金、津贴、补贴以及其他工资性收入都应纳入工资总额，取消工资总额以外的单项奖。违反上述规定的，政府主管部门应及时予以制止和纠正。职工多得的不正当收入，从发现之日起，限期逐步予以扣回。
此外，为防止企业滥用经营权，《条例》还规定了相应的法律责任。
（三）关于企业的关停并转问题
进行企业产品结构和组织结构的调整是客观经济规律的要求。市场需求不断变化，经济运行的自然波动，以及企业间的竞争，必然引起部分企业的变更或终止。对企业进行关停并转，是适应这种客观情况的一种积极措施。《条例》设立了《企业的变更和终止》一章，规定企业可以通过转产、停产整顿、合并、分立、解散、破产等方式，进行企业的产品结构和组织结构调整，并采取多种措施，妥善处理企业债务，安置好企业的富余职工。
1、企业转产是调整产品结构的积极措施。《条例》规定，企业主导产品不符合国家产业政策，或者没有市场销路，积压严重，应当实行转产。企业为获取更大的经济效益，可以根据市场预测和自身条件，主动实行转产。企业转产方案可行的，政府主管部门应当予以支持，并提供必要的条件。
2、企业停产整顿是扭亏增盈的重要手段。《条例》规定，企业经营性亏损严重的，可申请自行停产整顿，政府主管部门也可以责令其停产整顿。在整顿期间，财政部门应当准许其暂停上交承包利润，银行应当准许其延期支付贷款利息，企业应当停止发放奖金。《条例》针对一些企业在停产整顿期间的混乱状况，明确规定，要严明纪律，维护秩序，保护企业财产。
3、企业合并（含兼并）是调整组织结构的主要途径。为了保证合并的顺利进行，《条例》规定了合并的法定条件和两种合并形式。政府决定或者批准的合并，在全民所有制企业范围内，可以采取资产无偿划转的办法，转移企业财产。原企业的债权债务，由合并后的企业承担。兼并是一种有偿的合并形式。企业兼并其他企业，是企业的经营权，由企业自主决定。企业被兼并，因为涉及企业的财产所有权等问题，须报政府主管部门批准。被兼并企业的债权债务由兼并企业承担。为促进企业组织结构调整，鼓励优势企业兼并劣势企业，《条例》规定，经兼并企业与债权人协商，可订立分期偿还或减免债务的协议；财政部门和银行可以酌情给予相应的优惠政策。
4、企业关闭在法律上一般称为企业终止。《条例》规定了终止的两种形式，包括政府决定的解散和依法破产。《条例》从企业关闭的法定条件上，体现了少关闭、多并转的精神，同时提出先破产、后“兼并”的办法。《条例》规定，对于企业经停产整顿仍达不到扭亏目标，且无法实行合并的，以及因其他原因应当终止的，在保证清偿债务的前提下，政府可决定予以解散。企业因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务、达到法定破产条件的，依法实行破产。
为了保证企业关停并转的顺利实施，《条例》对企业职工的安置，作了相应规定。政府决定解散的企业，职工由政府主管部门妥善安置；合并企业的富余职工，一般由合并后的企业或兼并企业安置；破产企业的职工，按照有关法律、法规的规定安置。鉴于当前安置富余职工是企业组织结构调整的一个必须解决的问题，《条例》规定了三项措施：一是社会保险机构应依法为待业职工提供待业保险金，保障他们待业期间的基本生活；二是劳动部门应帮助待业职工再就业；三是为安置富余职工而兴办的独立核算、从事第三产业的企业，税务部门给予相应的减免税待遇。
（四）关于企业和政府的关系问题
企业转换经营机制，政府必须转变职能。政府宏观管不好，微观管得多，企业不可能做到自主经营、自负盈亏。但是，政府职能的转变，涉及到政府机构改革，因此，《条例》没有对政府的职责作出全面、具体的规定，而主要是从转换企业经营机制的角度，原则界定了政府与企业的关系。
1、为了保证国家对企业财产的所有权，加强国有资产管理，防止国有资产流失，《条例》明确规定，企业的财产属于全民所有，即国家所有，国务院代表国家行使企业财产的所有权。同时规定政府和政府有关部门在企业财产的收益、处分等方面，分别行使八项职责。
2、依照政企职责分开的原则，政府和政府有关部门应转变职能，改革管理企业的方式。《条例》从四个方面规定，政府要为企业转换经营机制创造条件，提供服务。一是加强宏观调控和行业管理，建立既有利于增强企业活力，又有利于经济有序运行的宏观调控体系；二是培育和完善市场体系，发挥市场调节作用；三是建立和完善社会保障体系；四是政府应发展和完善与企业有关的公共设施、公益事业，减轻企业的社会负担。
3、为减少对企业的行政干预，《条例》规定了政府和政府有关部门侵犯企业经营自主权应负的法律责任。
四、其他需要说明的问题
1、《条例》是依据《企业法》制定的，适用于单一的全民所有制工业企业。《条例》的原则也适用于其他行业的全民所有制企业。实行股份制的企业，应通过有关股份制的法律和法规加以调整。
2、《条例》中的一些规定，突破了现行的有关政策、法规和规章，为了保证《条例》的落实，需要对现行与《条例》有关的政策、法规和规章进行清理，提出“废、改、立”方案，同时，要尽快制定与《条例》相适应的新的规章和制度。
3、由于各行业、各地区企业的情况千差万别，在转换经营机制中遇到的问题也不尽相同，因此，国务院有关部门，省、自治区、直辖市人民政府可根据有关法律和《条例》的规定，结合实际情况，制定具体的实施办法。但是，一定要注意不能借制定实施办法，截留或上收企业的经营权。如果发生了这种情况，上级政府要适时地、坚决地予以纠正，以切实保障企业经营权真正落实。
《条例》已经颁布，今后的任务是集中精力，采取有效措施，确保《条例》的贯彻落实。我们相信，通过学习、贯彻《条例》，我国的企业改革和国民经济必将加快步伐登上一个新的台阶。
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观念一变天地宽
——欠发达的山东省菏泽地区的治穷之路
新华社记者 姬乃甫 王进业
菏泽古称曹州，是历史上继洛阳之后出现的另一个牡丹之乡，有“曹州牡丹甲天下”之称。
但是，这块花好人强的地方，却又以穷出了名。全地区八县一市，黄河就流过四个县，沙滩连绵，非旱即涝，过去除了农业，几乎没有工业。1978年以前的21年间，这里的700多万人口，吃了国家12.5亿公斤救济粮，花了国家2.06亿救济款，每年靠讨饭接济过日子的人数以万计。
怎样治这个穷呢？在13年的改革开放实践里，菏泽地区的干部群众沿着以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持改革开放的党的基本路线，找到了一条最粗的穷根，就是“左”，不断地挖掘，不断地斩除，走出一条发展之路，成为全国欠发达地区的一个典型。
干部的观念最关键
干部想不通的事，群众想干也干不成。先改变干部的旧观念，成了发展商品经济的关键。菏泽地委、行署的办法是，组织各级领导干部下江南，上胶东，开眼界，换思想，还让一些县乡领导到沿海发达地区挂职“留学”。在此同时，他们还大胆干了一件最难的事，按照经济建设这个中心工作的要求，本着能者上，不适应者下的原则，撤换了一批干部。有人说干部外出学习是“公费旅游”，不愿意下的干部派说客、生枝节，闹腾了那么一阵子，但这些关口都闯过了。
各级领导有了商品观念之后，事情就好办多了。搞商品经济没经验，他们就很自然地打破了旧的用人观念，不管是干部、工人、农民，不论年龄大小，谁能干就用谁。每年利税三四百万的菏泽服装总厂，三个主要领导都是工人；坐过牢的农民李凡聪，是个化学专家，在菏泽市沙土乡办起了一个酿造总厂，当厂长，搞发明，弄出个国家二级企业来，他生产的酱油世界闻名，人称他是酱油大王。26岁的王鹏当了菏泽针织厂厂长。菏泽塑料棉织综合厂厂长、书记，因为能干，60多岁了还让干。原来每年亏损1000多万元的菏泽化工总厂，换了两个按“左”的干部框框不能用的能人当头，很快就扭亏为盈了，工厂还被评为地区企业标兵。
为了解除能人们的一些后顾之忧，多出人才，菏泽地区还规定了一些土政策。比如，是工人的，给干部待遇，包括退休待遇在内；本人和家属是农民的，可以转为城市户口，等等。
实事求是胆就大
凡事敢于从实际出发，坚持实事求是，思想就能解放，胆子自然就会大起来。胆大只要不胡来，遇事心里就有主见。
从实际出发想问题，菏泽人还破了一个旧观念，过去一直认为只要生产上去了，经济就能上去，现在看来不尽然。他们认为光重视生产、重视办工厂、种好地，不重视办流通、建市场，仍然是白费劲。于是，他们和办生产一样办起了流通。走市场经济的路，搞超常规、跳跃式的发展，又成了他们的新观念。他们提出把培育市场变为政府行为和全民行为。“七五”期间筹集资金5亿多元办市场，仅专业批发市场由5个增加到32个，买全国、卖全国。货一通，生产就上得快，资金也搞得活。单县单城镇因为办起了一个全国性的蔬菜市场，农民种一亩菜收入5000多元。菏泽地区的皮革市场、帽子市场、兔毛市场全国闻名，不知有多少万群众参与，也不知富了多少万人家。全地区专业化区域经济已有265个，覆盖3000多个自然村，参与农民达150多万人，占全地区劳力总数43％，区域内农民人均收入达到1020元。全地区个体工商户有8万多个，大小企业有5万多家。
观念一变，黄金万两。1984年以来，菏泽地区工业发展速度一直高于全国和山东省的平均水平，8年工业总产值翻了两番多，去年达到75.4亿元，加上农业总产值，有152.7亿元；财政收入由5500万元增加到去年的2.9亿元。