第5版(理论)
专栏：
论我国的立法体制
刘升平
立法体制，通常是指有关国家立法权限的划分和国家立法机构设置的系统或体系，它是政治法律制度中的重要组成部分。我国现阶段的立法体制，是建立在以社会主义公有制为主体的经济基础之上的政治上层建筑，它在整个国家体制中居于主导和核心地位。因此，建立一个符合中国国情、适应社会主义现代化建设需要的立法体制，直接关系到社会主义民主和法制的建设，关系到人民民主专政的巩固和社会主义经济的发展。
新中国立法体制的建立和发展
我国的立法体制，同其他制度一样，随着国家政治、经济的发展，经历了一个曲折的发展过程。从1949年新中国成立至今，大体经历了三个不同的阶段：第一阶段，是从中华人民共和国成立到1954年我国第一部宪法的颁布实施。当时在立法制度方面，《共同纲领》对国家政权体制中央与地方两级职权的划分，作了原则规定。这个时期，我国立法体制的基本特点是中央领导下的集中统一与地方立法相结合，从而，既保证了中央政策法令的贯彻执行，又能从各地的实际出发，较好地发挥地方的主动性和积极性。第二阶段，从1954年宪法的颁布实施到1979年第五届全国人大二次会议的召开。在立法体制方面，1954年宪法第二十二条规定：“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关”。这就是说，这一阶段是采用立法的集权原则代替了建国初期的集中与分权相结合的原则。第三阶段，是我国立法体制发展的新时期。根据党的十一届三中全会关于加强社会主义民主和法制的方针，1979年7月全国五届人大二次会议通过决议，要求加强和扩大中央领导下的地方权力，纠正权力过分集中的现象，规定在县以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，作为本级人民代表大会的常设机关。同时在会议通过的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中，作出了省级人大及其常委会可以行使地方立法权的新规定。以后，全国人大及其常委会多次对地方组织法进行修改，逐步扩大地方的立法权限，从而确立了中央立法和地方立法相结合的新体制。
1982年五届全国人大五次会议修改通过了新宪法。在新宪法中，系统地总结了建国以来，特别是近几年来立法工作的经验，肯定了在立法体制方面的改革成果，并且做出了一些新的规定。
（一）全国人大和它的常委会，都是行使国家立法权的机关，都可以制定法律。新宪法规定，全国人大常委会有权制定和修改应当由全国人大制定的法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，它有权对全国人大制定的基本法律进行部分补充和修改，但是不得与该法律的基本原则相抵触。这种规定，突破了立法权只能由全国人民代表大会而不能由全国人大和它的常委会来行使的传统模式。这对完备立法，加强法制建设，具有决定性的意义。
（二）国务院享有行政法规的制定权。国务院即中央人民政府，作为国家最高权力机关的执行机关，有权根据宪法和法律制定行政法规，当然这种行政法规的法律地位和效力是次于宪法和法律的。此外，还可以通过授权立法，即由全国人大及其常委会根据需要授权国务院对某项经过批准颁布的法规进行部分修改、补充，或拟定有关条例以草案形式发布试行，或制定某种暂行条例。从我国的实践经验看，在大力加强国家权力机关的同时，加强行政权力，扩大国务院的行政立法职能，这是完备法制、促进经济发展的客观需要。一方面可以及时指导改革、搞活、开放工作，同时也为全国人大及人大常委会的立法工作提供有益的经验和条件。从这个意义上说，又是全国人大及人大常委会立法的重要准备阶段。
（三）根据在中央领导下扩大地方权力的原则，规定省、直辖市人民代表大会和它的常委会可以制定地方性法规。民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。宪法规定地方国家权力机关有权制定地方性法规，这是社会主义单一制国家发扬民主、完备法制、正确处理中央和地方关系的一条新经验，也是我国立法体制的重大改革与发展。特别是在当前深入开展经济体制改革和大力发展商品经济的形势下，扩大地方权力，给予地方以部分立法权，是十分必要的。它不仅关系到地方建设事业的发展，也关系到整个国家社会主义事业的发展。
总之，建国四十年来，我国的立法体制经历了不同的发展过程，由不成熟到比较成熟，由不完备到比较完备，初步建立起了基本符合中国国情、适应现阶段国家建设需要、具有中国特色的立法体制。
我国现行立法体制的特点
我国现行的立法体制，既不同于联邦制国家，也和一般的单一制国家有所区别，它的特点主要表现在以下几方面：
首先，它具有一元性的特点。所谓“一元”是指国家权力属于人民，国家权力来源于人民，人民行使国家权力的机关是中央和地方各级人民代表大会，人民意志的最高体现是国家的宪法，全国只有一个宪法，它是制定一切法律、法规的根本依据，它具有最高的法律效力，它构成国家立法体制的核心和基础。正是这一点，决定了我国立法体制和整个国家法制的统一性。这种统一性，在我国宪法的序言和总纲中都有明确的反映，任何组织和任何个人都只能维护而不能破坏这种统一性。
其次，两级立法，即中央立法与地方立法相结合。立法体制问题，主要是立法权限划分的问题，实际上也就是中央和地方的关系问题。在国外，联邦制国家与单一制国家的情况有所不同，联邦制的许多国家是由宪法明文规定哪些事项的立法权专属中央，哪些专属地方，哪些由中央和地方共有。单一制国家是以单一的宪法和单一的最高立法机关为基本特征。它和联邦制国家在立法方面的区别，不在于它是否允许地方有立法权，而在于它不允许地方有立宪权。
我国是统一的、多民族的单一制的社会主义国家，它既不像有些单一制国家那样强调中央立法集权，也不完全仿效联邦制国家的权力分散，而是从中国的具体情况出发，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的宪法原则，在法律上纲要式地规定中央立法和地方立法的权限范围，把立法体制划分为中央与地方两级，赋予地方以制定地方性法规的权力。
第三，具有多层次性。我国立法体制是统一的，又是多层次的。这种多层次是以统一性为前提的。从中央来说，首先表现在行使国家立法权的有全国人大和它的常委会。它们作为国家最高权力机关，属于同一级机关，但在立法权限上又区分为两个不同层次，各自享有特定的立法权限，在立法范围上有所分工，在效力与权威性上也有差别。全国人大可以制定和修改国家的基本法律，可以改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律，在全国人大闭会期间，可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。其次表现在法律与行政法规的层次性。前者为全国人大及其常委会制定，后者为国务院制定。它们都属中央一级，但有主从关系或源流关系之分，因此，它们各自制定的规范性法律文件，在法律地位和法律效力上存在有重大的层次差别。这一层次差别同全国人大和全国人大常委会之间的层次差别，也有性质的不同。后者是同一权力机关内部的不同分工上的差别，而全国人大和国务院是权力机关和执行机关之间的差别。无论在理论上或实践上，都是不能混淆它们之间的区别的。
关于地方性法规立法的层次性表现在两个方面：一是省、自治区、直辖市人大及其常委会制定的规范性法律文件，同省、自治区、直辖市的人民政府所在地和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会制定的规范性法律文件，虽同属地方性法规，但在法律地位和效力上也是有差别的。后者不能违反前者。二是自治区、自治州、自治县都有权制定自治条例和单行条例，它们之间具有层次性。自治州、自治县的自治条例和单行条例，要报省或自治区的人大常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。
如何正确认识我国现行的立法体制
在我国，法学界对我国现行的立法体制有着不同的认识。
有的同志认为，在单一制国家，立法权只能由国家最高权力机关来行使，地方国家权力机关不享有立法权力。这里，首先牵涉到怎样理解立法的含义。通常人们对立法有狭义和广义的理解。全国人大和全国人大常委会行使国家立法权，指的是狭义的立法。而国务院制定行政法规，省级地方人大及其常委会制定的地方性法规，国务院各部门和省级政府制定的规章，讲的都是广义的立法。对立法之所以有广义狭义两种理解，这同法律的含义有狭义和广义两种理解是分不开的。狭义的法律，即由全国人大和全国人大常委会制定的规范性文件，从广义上说，不仅指宪法、法律，也包括行政法规、地方性法规和政府规章。这种广义的理解，不仅在法理上是通用的，而且在法制实践中也是广泛适用的。如宪法第三十三条规定：“中华人民共和国公民在法律面前一律平等”。这里“法律”的含义，就应该是广义的。宪法第三十二条规定：“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。”不能设想，外国人在中国只要求他们遵守全国人大及其常委会制定的法律，而不要求遵守地方性法规和政府的规章。
其次，从法律根据上说，宪法第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这就是说，全国人大和地方人大都是国家权力机关，都要依法行使国家权力机关的职能。立法权是国家权力的核心内容，全国人大当然要代表全国人民的意志行使整个国家的立法权，同时地方人大也必须代表该地区人民的意志依法行使地方的立法权。全国人大虽是国家最高的权力机关，但它同地方人大不是领导关系，它不能代表地方权力机关来决定地方的具体事务，不能代替也不能干预地方权力机关依法行使其立法职能。所以，宪法除在“总纲”中规定行使国家权力的总的原则外，还在“国家机构”中的有关部分作了具体规定。这就从制度上保证了全体人民能够更好地行使国家权力。
有的同志还认为，把立法体制划分为“中央”和“地方”两级，不够确切，并且混淆了权力机关和行政机关的界限。这种认识也是不全面的。中央与地方，这是世界各国通用的划分。凡统管全国的机关，包括权力机关、司法机关、行政机关都统称为“中央国家机关”；凡是管国家一部分行政区域的权力机关、司法机关、行政机关，都称为“地方国家机关”。在我国，从《共同纲领》到现行宪法也都是如此划分的。当然，无论中央一级或地方一级的国家机关，都不是并列的组合体，而是有着“源”和“流”的关系。“源”就是国家权力机关——人民代表大会，一切权力都来自人民代表大会，其它国家机关则是“流”，都是由权力机关所产生并向权力机关负责的。所以，国务院虽然是属于中央一级，但它是“流”，是由国家最高权力机关——全国人大派生的国家最高行政机关；地方各级人民政府是由地方权力机关——地方人大派生的地方行政机关。它们的性质和地位都不相同，这是不能混淆的。
有的同志还担心，在我国实行中央和地方两级立法体制，会不会产生分散主义，会不会影响国家法制的统一？这种顾虑也是不必要的。因为我国宪法和法律规定地方权力机关在自己的职权范围内可以制定和颁布地方性法规，并不是没有条件和限制的。地方立法的条件，就是要根据当地的具体情况和实际需要，不能脱离实际地主观主义地立法；地方立法的限制，是以在总体上必须同宪法、法律和行政法规不相抵触为前提的。另外，为了保证地方权力机关正确行使地方立法的权限，法律还规定了严格的地方立法的审批程序和监督制度：凡是地方性法规都必须报全国人大常委会备案。全国人大常委会有权撤销省、自治区、直辖市的地方权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，国务院有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令。所以，宪法赋予地方权力机关依法享有部分立法权，不仅不会损害国家法制的统一原则，而且是会更好地实现这一原则，是进一步完备国家法制所需要的。
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专栏：
关键是提高效益
蔡建华
我国今年的头六个月的工业总产值，比去年同期增长17.2％，发展速度比预料的还要快。总的形势是好的。但是，经济效益特别是全面意义的经济效益，仍然不尽理想，应当引起高度注意。
一切经济工作都要以效益为出发点和落脚点。对效益的理解有狭义的效益观和广义的效益观两种。狭义的效益观，偏重于企业本身和近期的经济效益；广义的效益观是一种全方位的效益思想，不仅重视企业和近期的经济效益，更强调长远的经济效益、社会效益和生态效益。就是说它更重视总的社会效益。这种效益思想可以称为现代生产的效益观，它反映了现代生产的客观要求。
我们的实际情况怎样呢？从党的十一届三中全会后强调经济效益以来，这方面取得的成绩是显著的。但是，由于长期积累的问题过多，还没有从根本上得到解决。生产、建设、流通领域中的浪费现象十分惊人；单位社会产品所消耗的资源和劳动，资金的周转速度，都处于世界落后地位；生产成本出现上升趋势，今年头五个月，预算内的工业企业的可比产品成本比去年同期高6.7％；企业亏损额增加20％；由于企业冗员过多，人浮于事，劳动生产率很低。若用现代生产的效益要求来分析，问题更多。有些企业贪图近利，行为短期化，设备使用维护不当，技术改造和技术开发的步伐缓慢，从而后劲弱化；有的只图本单位的小利，不惜损害国家和社会的大利；至于生态效益，有相当多的生产、建设单位还没有把它提到议事日程上加以落实，以致一些地方环境污染，水土流失，草原退化，风沙肆虐，给生产和人民生活造成严重危害。所有这些，都给我国经济发展、当前的财政收入和改革带来很大困难。
效益问题已经到了非进一步解决不可的时候，当前，许多矛盾的缓和或解决，都有赖于提高效益。
首先，可以缓和或在一定程度上消除物价改革中出现的新的矛盾。物价改革的关键之一是，价格结构的调整不能超越合理的范围，更不能搞转嫁式的乱涨价。物价改革给许多企业带来压力，这是肯定的。正确的解决办法，就像一些企业已经做的那样，尽力从各方面挖掘内部潜力，提高效益，以消化涨价对成本的冲击；切忌简单地、不顾大局地把涨价因素统统摊入成本，转嫁出去，甚至乘机抬价发财。只要能够坚持前一种做法，避免后一种做法，就不会引起物价轮番上涨的恶性循环。
其次，为工资改革和人民生活改善提供有效保证。按劳分配，确切地说是按劳动的效益分配。效益越高，可供分配的价值及其代表的商品越多，工资改革和人民生活改善增加的货币收入，越能在实际价值和需要的商品上得到兑现；相反，人们尽管增加了货币收入，也不会得到多大实惠。
总之，只有提高效益，才能强化对改革风浪的承受能力，对商品经济的调节能力，以及对国民经济发展战略的实现能力。
提高效益的条件是完全具备的。现在的普遍现象是，在各个部门和企业，人力资源的潜力，设备的潜力，物质资源的潜力，管理的潜力和整体能力的潜力，都远远没有完全释放出来。
影响潜力发挥的因素是多方面的，因此，提高效益也要综合治理。就目前来说，最重要的是三个方面：一是要大力开发人的潜力。这不仅因为人的潜力很大，更重要的是，人是生产力的主体，是生产力中各种力量转换的枢纽。在人的力量中，特别要注意开发人的劳动热情和效益意识，这是提高效益的催化剂。再一个就是强化管理，充分发挥管理挖潜增效的能力。因为管理是全局性的组织技术，管理加强了，生产力因素就能实现优化组合，提高效益。
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专栏：
“海上丝绸之路”谱新篇
——评介《中国与东盟国家经济关系现状和发展趋势》
刘颖
近年来，中国和东盟国家一批经济学家，以进一步扩展中国和东盟国家经济关系为课题，正在合作进行学术研究工作。中国社会科学院世界经济与政治研究所和新加坡东南亚研究所是该项研究的协调机构。双方拟定了三个年度的研究题目：第一年是
“中国与东盟国家经济关系现状和发展趋势”；第二年是“中国与东盟国家的内部发展及其对中国与东盟国家经济关系的影响”；第三年是“从太平洋地区的经济发展与合作看中国与东盟国家的经济关系”。
荟萃双方学者第一批研究成果的学术论文集——《中国与东盟国家经济关系现状和发展趋势》的中、英文本已经问世（中文本由中国社会科学出版社出版）。
学者们考察了中国与东南亚国家经济关系的历史背景，探讨了中国与东盟国家经济关系的现状、问题和发展前景，并就进一步发展双方经济关系提出了一系列可供选择的方案和建议。这些研究成果具有较高的学术价值和应用价值，已经引起国内外学术界、经贸界的高度重视。
中国与东南亚国家的经贸历史十分悠久。早在秦汉时期，中国先后开发了通往南海诸国和印度洋诸国的海上贸易航线，这就是当时的“海上丝绸之路”。它与陆上开辟的通往西域的
“丝绸之路”齐名，是世界上最古老的两个国际贸易区，而且延续许多世纪，常盛不衰。这种古代形成的官民结合、平等互惠、十分友好的贸易关系，也是推动中国与东南亚国家在当代逐步改善经贸关系的有利因素。
从70年代开始，随着整个国际局势趋向缓和，特别是中美关系逐步正常化，中国同东盟国家的政治经济关系也逐步改善。80年代以来，由于中国执行对外开放政策，双方的经济关系发生了关键性的变化，贸易额迅速增长，古代开辟的“海上丝绸之路”开始谱写新的篇章。1985年中国与东盟国家贸易额达到32.67亿美元，比1975年增长5.3倍，比1971年增长17.6倍。其中，中国与新加坡1985年贸易额（26亿美元）比1984年增加近2倍；中国与菲律宾签订了总额为20亿美元的长期贸易协定；中国与马来西亚1974年—1984年贸易额增长1倍以上；中国与泰国1981年—1985年年均贸易额为3.47亿美元；中国与印尼1983年贸易额为2.24亿美元。
书中论文的作者认为，虽然中国同东盟国家经济关系中尚存在一些问题，但双方发展经济关系具有很大潜力和光明前景。为了进一步扩展双方经济关系，他们提出了许多切实可行的方案和建议。
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专栏：书评
读《大学世界历史地图》
邓蜀生
我国著名历史学家吴于廑教授和他的助手们，倾五年之力，与人民出版社合作出版了我国第一本有较高学术水平的世界历史地图集——
《大学世界历史地图》。这是我国学术界和出版界的又一新成果。六年前，英国《泰晤士世界历史地图集》中文版由三联书店翻译出版后，我国学术界在欣赏这本大型地图集之余，曾经提出：“我们自己何不编一本更适合国人需要的地图集来？”这是感喟，也是期望。
现在我国学者和地图工作者合作编纂的一本高质量的世界历史地图集已经呈现在广大读者面前，接受读者的评论和检验。《泰晤士世界历史地图集》中文版出版说明中有这样的评语：“这部地图集具有某些特点，比如它在一定程度上改变了过去以欧洲为中心阐述历史的旧观点，并从宏观历史的高度来阐述人类历史的形成和发展，避免了事件的堆砌和割裂历史。”读过吴于廑教授主编的这本世界历史地图集后，我认为在指导思想上比起泰晤士图来有更高更新的发展。这本二百多幅亦图亦史以图为主的地图集，形成了一个涵括世界重大历史发展而又首尾衔接的完整体系。地图集的主编者认为这本地图应该回答这样一个问题：“世界历史经历了怎样的行程，历史又怎样成为世界历史”。显然，解决这个问题，不能靠堆砌历史事件来回答，也不能指望把一些农民起义、平民造反和各次著名战争集中起来说明历史，因为人类历史既包括政治的分合、战争的胜负、民族的兴亡、经济的荣枯、文化的盛衰等等历史现象，还应体现人类社会生产方式由低级向高级的纵向发展和各民族、各地区之间的横向联系。对这些方面作出比较全面的反映和概括，这就是从宏观上研究历史的主要任务。《大学世界历史地图》在这方面作了富有成果的努力。读完全书，可以认识人类历史这样一道发展轨迹：从茹毛饮血的原始人，进化到农耕世界和畜牧世界，经过长期封建统治，资本主义和社会主义登上世界历史舞台，这两种社会制度相互影响和交往，使全世界日益形成一个密不可分的格局。我们今天就生活在这样一种世界格局中。
这本图册以六十七页的有限篇幅容纳了有助于读者了解每一主题的最重要的资料，包括地图、图表、统计资料和照片，对我国读者特别适合。