第5版(文件·报告·回忆录)
专栏：
总结新鲜经验 改革扶贫工作
——关于南方九省、区贫困地区经济开发工作中的两个问题
陈俊生
不久前，我到江西、广西两省（区）九个县（市）作了一些调查，又参加了南方九省、区（粤、桂、闽、滇、黔、蜀、浙、湘、赣）贫困地区经济开发座谈会。从调查和会议反映的情况看，大家认为，三中全会以来党中央对农村实行的一系列改革政策，在贫困地区和在其他地方一样，都产生了很大的作用。再加上中央对贫困地区采取的特殊政策和措施，对这一地区的脱贫就产生了更大的作用。大家回顾1982年以来，中央、国务院对贫困地区采取的主要措施有：
1、1982年中央财经领导小组会议确定：为了扶持甘肃以定西为代表的中部干旱地区、河西地区和宁夏西海固地区，国家从1983年开始，在10年内每年拨款2亿元，对“三西”地区进行重点开发建设。
2、1984年9月，党中央、国务院发出19号文件，即《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》。
3、国务院有关部委，如财政部、人民银行、农业银行等，向老、少、边、穷和经济不发达地区发放专项拨款或低息贷款，每年总额达20亿元。
4、从1985年起到1987年，国家拿出折价为27亿元的粮棉布，搞“以工代赈”（即帮助贫困地区搞建设，解决劳动力的出路问题，把救济物资作为劳动报酬，以此代替无偿赈济），重点帮助贫困地区修路和建设人畜饮水工程等方面的基础设施。从明年开始，将用中低档工业品搞以工代赈。今年已开始在四川、江西、宁夏试点，明年逐步全面展开。
5、1986年根据紫阳同志视察川、鄂边界贫困地区时的提议，国务院决定在“七五”期间发放50亿元专项贴息贷款，每年10亿元，以解决贫困地区群众的温饱问题。这些贴息贷款集中用于21个省的273个贫困县。同时，国务院成立了贫困地区经济开发领导小组，负责抓扶贫的综合工作。
6、1987年6月，全国牧区工作会议确定，国家在“七五”期间，每年拨出5000万元扶贫专项贴息贷款，集中用于牧区的贫困地区。
7、国家机关和社会各界，从1986年开始，陆续派出工作团、工作组，分片联系贫困地区，帮助那里搞经济开发。各省、自治区机关也都在这样做。据南方九省、区的统计，今年省、地、县级派出定点扶贫的干部达4.23万人。
8、有关省、自治区的党政领导，按照中央、国务院的指示精神，把贫困地区的经济开发列入重要的工作议程，加强了扶贫工作的领导。
9、几年来，党和国家领导同志不断到贫困地区视察、调查、访问，指导贫困地区的经济开发，帮助解决实际问题。
上述各项措施在政治上得到了各界的拥护，被称为我们党和政府的一大德政。许多贫困地区属于少数民族聚居地区，加强贫困地区的经济开发，实际上也是党的民族政策的进一步落实，对加强民族团结、促进社会安定有重要意义。从经济上看，目前贫困地区的开发已经起步，进展较快，效果比较明显，没有解决温饱问题的人口比例正在下降。人均年纯收入200元以下的低收入的农户已由1980年占61％下降到1986年的占11.3％。
近年来，九省、区贫困地区的经济开发，有不少新鲜经验，从这些经验中看出扶贫工作必须进行改革：
对贫困地区的投资方式亟需改革，应由过去行政部门分钱分物改变为通过经济实体、服务组织和能人搞经济开发
建国30多年来，国家对贫困地区花的钱并不少，对解决贫困地区的温饱问题起了积极作用。但是这些资金总的说，使用得不够好，浪费很大，效益不高。大量的资金用在了临时救济上，用在生产上的也是分散发给千家万户，形不成整体效益，农民得不到稳定的收入来源。因此，没有达到增殖的目的，更没有在贫困地区形成一个产业经济环流。
目前一些地方开始改变这种资金使用、管理的老办法，不是给各家各户分钱发物，而是创办以扶贫为使命的经济实体、服务组织，兴办各种企业，开发本地自然资源，为贫困地区素质不同的各族农民提供不同层次、不同种类、不同形式的就业机会，稳定地增加其经济收入。
有的地方支持能人带动群众脱贫，也收到了较好的效果。如龙州县用扶贫经费在金龙乡最穷的内排屯办了一个砖厂，由屯里的能人承包，每户派一人参加劳动，初步解决了全屯的贫困问题。
以上事实表明，凡是改革了资金使用办法，不是分钱到户，而是依靠经济实体或服务组织扶贫的，都取得了明显的经济效益，群众也欢迎这种扶贫办法。
目前存在的另外一种情况是，不少地方对扶贫资金不会使用。从总体上看，贫困地区缺乏资金，但同时也有不少资金闲置，发挥不了效益。
造成这种情况的一个重要原因是，项目的确定，扶贫资金的管理、使用，基本是依靠行政部门、行政手段，许多项目要由县长拍板。县长工作忙顾不上，不是不想管，是管不过来，又不可能了解许多具体情况。要么轻率地拍板，钱花不到点子上；要么资金用不出去，发挥不出效益。常常是把钱发下去，只管投入，不管产出。有些地方轮流派工作队下去指导扶贫经费的使用，但不能负责到底。工作队总是要走的，走后好坏他就管不着了。过去机关派工作队下去搞点，钱花了不少，工作队一走，留下了一堆债务，资金基本上沉淀了。这个历史教训是要好好吸取的。
怎样使投放的扶贫资金取得较高的经济效益，不断地周转，不断地增殖，使更多的农民脱贫致富，使贫困地区经济实力不断增强，这是扶贫工作面临的一个大问题。看来不能只从行政办法中寻找出路。扶贫实际上是一项担负特殊使命的经济工作，必须寻找经济办法来达到目的。这就要把行政工作同经济工作适当分开。如何分开？这里有两个层次：一是如前面所讲的，在基层应改变由乡、村干部按户分钱分物的做法，要依靠农、工、商经济实体和服务组织，使扶贫工作着眼于经济开发，通过发展生产，扩大就业，解决千家万户的脱贫问题。二是在县以上可以成立贫困地区经济开发公司，由开发公司集中使用、管理各项扶贫资金，按项目搞开发。这种开发公司是独立的经济实体，独立经营、自负盈亏。国家的各项扶贫贴息贷款，由开发公司统贷统还。开发公司根据本地资源，研究确定开发项目，将各项资金具体贷给下面的经济实体、服务组织和能人，通过他们组织千家万户搞生产开发，千方百计为贫困户寻找就业机会。开发公司还要为开发项目提供信息、技术、咨询以及必要的物资供应，帮助产品销售等。
可由财政、金融、科技、农商、工交等各方面的代表和扶贫对象代表组成掌握扶贫资金的董事会。董事会通过招聘来选任企业家管理公司。经理可以在本地招聘，也可以在外地招聘。这样地方政府对扶贫工作的领导主要是研究制定方针、政策，检查、监督资金使用落实情况，不再一个一个地审查项目，分钱分物。
建立贫困地区经济开发公司有以下好处：
（1）由于开发公司是独立的经济实体，在资金使用上责、权、利结合，它就可以实行企业化经营，可以在经济开发项目的审定、资金的投放、经营管理以及产品销售等各个环节上按经济规律办事，做到有投入、有产出。
（2）公司是法人。公司经理同董事会签订合同，经营好，效益高，带动脱贫户多，他的收入也可以提高；不履行合同，经营不好，要负经济的、法律的责任。这样公司就有了搞好开发扶贫的内在动力，并可培养出一批经营企业的人才。
（3）办公司、搞经济实体，可以促使生产要素在更大范围内有机组合，优化贫困地区生产资源配置。
（4）由于公司以全部精力办这一件事，可以做到审查项目快，资金落实快，办事效率高。
这样，县以上有开发公司，乡、村有各种经济实体和服务组织，整个扶贫工作自上而下地形成网络，这个网络将会承担起过去由政府承担的扶贫工作的相当一部分经济职能。那种每发展一个行业，就要多设一个“衙门”的现象将有可能改变。目前贫困地区普遍存在的由脆弱的经济基础支撑着庞大的上层建筑，靠国家财政补贴来维持正常运转的严重弊端，将可逐步得到克服。
一些贫困县的领导同志认为，成立开发公司，不需要新增编制和经费，可从现有机关各部门抽调管理干部和技术干部，其工资、行政经费一并划转过去。公司不盖新房，不添置设备，自带桌椅和办公用具。调到开发公司的必须是有专长的业务骨干，不能变成安置干部的场所。
有些县已经看到这个问题的重要性，开始进行试验。由于缺乏经验，目前还只能在个别省和少数几个县试点，这样比较稳妥。
贫困地区的经济开发应同发达地区的经济发展结合起来统筹考虑
贫困地区的经济开发思路要宽，眼光要远，要从我国经济建设的全局来考虑，不能只就贫困地区谈扶贫问题。
我国幅员辽阔，区域间经济发展不平衡是长期存在的现象。所谓贫困地区经济开发问题，实际也是解决我国东西部经济发展不平衡的问题。我国东部地区和西部地区差异很大，现在全国18片贫困地区基本上在西部，其中一部分是黄土高原，一部分是山区，而且有相当部分是石山区。从人类社会经济发展过程来考查，居住在山区特别是石山地区的民族，由于自然条件的恶劣，不适宜发展农业，在第一产业为主的社会里是很难富起来的。古代的文明，大都出现在土地平坦肥沃、灌溉条件好的大河流域。但是随着第二产业、第三产业的发展，山区丰富的自然资源，则恰是发展工业的重要原材料和能源。如在广西百色地区石山里，可以看到那里的贫穷，也看到那里可开发的丰富资源。这些资源如能得到开发利用，就会给居住在山区的农民提供了脱贫致富的机会。平原和山区、东部和西部的优势结合起来，使各自的优势都能得到充分的发挥，这不仅是贫困地区经济开发的任务，也是发达地区经济进一步发展的战略任务。
发达地区的优势是有技术、有人才，懂管理、会经营，但缺资源，没有廉价的劳动力；贫困地区的优势是有资源、有大量剩余的廉价劳动力，有国家专项贷款，但缺技术、缺人才。如何将二者的优势结合起来，寻找一个逐步解决我国东西部经济发展不平衡问题的途径，这是我们当前即应注重考虑的一个大问题。
贫困地区一些同志盼望国家的建设重点早日西移。有的省里同志提出，农民脱贫致富固然重要，但省也有脱贫致富的问题。什么叫建设重点转移，一些同志并不清楚，只是等待那一天的到来。我国建设不可能有那么一天东部关闸、西部开闸。趋于平衡只能是个渐进的过程。解决这个问题，应当用经济办法，主要应通过互利合作、资源吸引和由国家引导，实行双向流动（即人才、技术向西流动，原材料、劳动力向东流动）的办法，而不是单纯采用指令性计划、产品调拨的办法。
在双向流动中最重要的是资金和人才的流动。促使这种流动有两种办法，一是发展自愿互利的横向联合；一是由国家或省、市用资金手段加以引导，即把一部分扶贫资金委托给发达地区的有扩大生产能力的企业定向使用，到贫困地区办企业。目前，这种办法在少数地方开始出现。广东省去年以来有计划地从省内发达地区筹集1亿多元贷款，使之流向贫困地区，支持那里搞经济开发。浙江省从去年开始，将1000万元贴息贷款贷给地矿厅下属的矿产开发公司，由该公司在5个贫困县开发了14个矿点，发动当地群众开采矿石，公司负责技术培训和矿石收购。既扩展了矿产公司的业务，又带动了大批贫困农民脱贫。
国家拿出一笔专项贷款，有选择地贷给省、自治区，由他们委托发达地区有扩大生产能力的企业到贫困地区投资办企业，也可以委托给发达省、市的企业到不发达省、市投资办企业，这是促使我国东西部经济联结、发展的一项积极措施。国家委托给企业办厂的钱只是做“药引子”，它可以把发达地区的资金、人才，连同先进的技术、管理、生产诀窍以及销售渠道一起输入到贫困地区，从而大大刺激贫困地区的经济开发。贫困地区可以增加税收、扩大贫困户就业和培养技术力量，增强工业基础，改变产业结构。这种办法比直接向贫困地区投入，效益不知要优越多少倍。据了解，国外也有类似的做法。如南斯拉夫对落后地区援助的办法，是由各共和国按“社会产品”
（即国民收入＋折旧）提取1.86％，由联邦按一定比例分给经济落后的三个共和国和一个自治省。
百色地区的领导同志谈到，他们对全区丰富资源的开发，已有规划。仅林、果、茶、药、牧等就要建立10大基地，有具体的开发项目。但每个项目都要花很多钱，而且技术、管理人才都缺乏。如果将钱给发达地区的企业，由它们来从事开发，办企业，情况会怎么样？他们都认为投入肯定会少，效益也会比他们自己办要好得多。因为发达地区来办企业，可以减少山区环境闭塞、信息不灵给商品生产带来的风险；而且可以在更大范围内引进人才。但是要给一些特殊的政策，主要是为了吸引国内发达地区的一些企业来这里进行开发，也就是对内开放，或者叫做西部对东部的开放。通过内陆边疆的对外开放，可以促进西部地区经济的发展。这样，对发达地区的企业来说，一方面有国家用资金进行引导，另一方面又有优惠政策的吸引，有了这两条，就有可能为改变我国在经济发展上“东富西贫”、在自然资源上“东贫西富”的状况创造一个好条件，加快开发工作的进程。
落后地区的交通等基础设施比较差，影响办企业，但这个问题也是有办法解决的。办法就是以工代赈。国家从1985年开始实行的以工代赈，极受这些地区欢迎。贫困地区有大量廉价劳动力，他们是很愿意接受以工代赈办法的。他们消费结构简单，人均消费量小，在这种条件下，搞基础设施（主要是把道路修好，解决一部分饮水工程），花钱不多，可为开发这些地区创造起码的条件，这是一个不可错过的机会。
有一些山区，自然条件险恶，那里的农民几乎处于同外界隔绝状态，吃粮靠调入，饮水靠下雨，烧柴靠乱砍林木，而且地方病很多，这些地方本来就不适宜人类生存、发展，即使给再大的支持，恐怕也很难改变。在这些地方亟需把一部分人口转移出来，减少那里人口增长对土地的压力，使被破坏了的资源得到恢复。穷则思迁，那里人口外流是好事。过去长期人口不流动，是那里人口素质差、智力开发慢的一个重要原因。现在要有计划地向外转移，不是由政府直接包办，而是通过经济办法。一是组织劳务输出。应当把贫困地区的劳务输出，做为人口流动的一种带头措施。据南方五省、区统计，1987年劳务输出已达130万人。我们应帮助这类特殊贫困地区培养一批建筑行业的能人，把村里劳动力带出来，有了收入，就会有更多的人跟着出去。对这些地方人口外流不要限制。现在男的外流，没人限制，女的外流常常受到限制，主要是担心人贩子。人贩子所以能把人带出来，除了有欺骗行为外，也确实是那里的生活条件太苦，不堪生存。因此，应当通过有组织的正当的方式支持妇女劳务输出，这样可以避免人贩子插手。二是搬迁开发，在贫困地区就近选择条件好的地方办农工商运企业，把山区部分劳动力吸引到新开发区来，在那里就业。可以在一乡、一县范围内选择开发地点和项目，也可以超出县的范围。转出来的劳动力，可以承包当地农民的中、低产田，超产部分折金分红，粮食则归外来开发者，以此解决转移人口的口粮问题。搬迁开发是世界历史上一种很成功的开发方式，世界上有大片大片的地区都是用这种开发方式兴旺发达起来的。我国历史上也有类似的情况。这项工作不象劳务输出那样简单，开始只能在较小范围内试行。