第5版()
专栏：
论行政改革的目标
谭健
实现四个现代化，不但要实行经济体制改革、政治体制改革，而且必须实行行政改革，实现行政管理现代化。这是客观现实的需要，也是历史发展的必然。
我国是十亿人口的大国，千千万万事情需要行政机关去处理，纷纭复杂的问题需要行政机关去解决，立法机关通过的各种各样的法律需要各级政府去执行。行政机关工作好坏、效率高低，关系着国家的兴衰，关系着四化建设的快慢与成败。
我国的行政体制，建国后进行过改革，但是仍然存在不少缺陷，不能完全适应现代化建设的要求。我国经济体制的改革方兴未艾，属于上层建筑的行政体制必须随着经济体制的变化而变化，才能适应。这一切都迫切需要进一步推进行政改革。只有改革，才能实现赵紫阳总理的号召，把各级政府建设成机构精干、效率很高、密切联系群众的行政机关。参考各国行政改革的经验教训，根据我国具体情况和存在的问题，我国行政改革需要达到以下几个目标。
健全行政法制
由于历史上专制主义“人治”的深远影响和建国后“左”的思想的干扰，我国的社会主义法制尚不健全。我国的行政法规，一是不完备，二是不严密。许多应有的法规没有制定，办事无法可依。已经有的法规，有些措词过于笼统，伸缩性很大，可以有各种不同的解释，使法规失去权威性和约束力。
要健全行政法制，既要完备行政法规，又要严密行政法规，建立起完整的行政法体系。首先需要制定政府各部门的组织法规，规定政府各部门的地位、任务、职权、机构设置、人员编制；还要制定《国家行政组织法》，规定政府各部门之间的关系、中央政府同地方政府的关系、行政组织同经济组织的关系，以便做到分工合理，关系明确，任务和机构避免重复。其次，需要制定适于各政府部门的专业法规，如工业法规、农业法规、商业法规、金融法规、教育法规、卫生法规等。
健全行政法制的另一方面是，政府工作人员的任用、晋升、工资、福利、考核、培训、奖惩、退休等，要有统一的法律规定，应制定《国家工作人员法》，并公诸于众，让人民监督执行。
机构设置合理
我国政府机构，建国后调整过几次，但反复较大，撤销了又恢复，合并了又分开，分开了又合并。其原因在于缺乏明确的组织理论原则作指导，又缺乏长远的综合考虑。
为了使政府机构设置合理，国际上不同学派的行政学者提出许多机构设置的理论与原则，其中包括：管理统一原则，管理经济原则，指挥灵便原则，责权相称原则，工作效率原则，便利民众原则。这些机构设置原则，由于各国情况不同，不能照搬，但也是值得参考的。
机构的改革，应当有利于提高工作效率，有利于克服官僚主义。第一，应当减少部门，多余的取消，重叠的合并，但工作性质不同的单位不宜合并，否则，反而增多层次，降低效率。第二，减少层次，有的国家，部内只设处一级，不设局与科，我国一般设两层，即局与处，级层不应再多。第三，减少官员，我国行政机构的副职和虚职官员过多，也应象有些国家那样，一般机关设两个副职官员，一管业务，一管政务，少数较大的任务多的机关才设三名副职官员。
中央政府的机构，已经进行了改革，达到了比较合理的要求。各级地方政府的改革任务还相当繁重。有的省政府的各种机构达到一百多个，比有些大国的中央政府的机构还多。造成这种状况的原因之一是，强调了地方政府机构设置必须同中央政府对口的原则。从外国的经验和我国的效果来看，这个原则是应当否定的。
机构设置合理，当然不是机构越少越好，也不是一律裁减。需要新设的机构就应增设，薄弱的机构应当加强。特别是法制机构、研究咨询机构、监督机构，应当加强和增设。政府的基本机构，大体上是固定的，应当逐渐规范化。另外有些机构，应随着形势的发展和需要而增减调整，不可能一劳永逸。
职责权限明确
现代化的行政要求行政机关和各级工作人员职责权限明确。首先，应当按照宪法规定，切实明确地把党的工作同政府的行政工作分开，以利于各级政府充分行使自己的职权，使国务院和各级政府真正建立从上到下完善有效的工作系统，管好宪法赋予政府职权范围内的工作，并且利于各级党组织集中力量管好党务和路线方针等重大问题。三中全会以来，我国改革国家领导体制，纠正党政不分、以党代政现象，已经有了良好的开端，产生了积极的效果。
要做到职权明确，还应把政府机关同企业单位的职权分清，克服政企不分、以政代企、政府机关随意用行政手段干涉经济活动的不正常现象。政府机关应当主要通过经济政策和经济杠杆去指导、监督、协调企业的活动，而不应包揽企业的各种权力。政府机关应当推进改革各项经济管理体制，切实保证企业有把产供销和人财物统一管理起来的权力，并对自己的盈亏负全部责任，才能充分调动企业和职工的积极性和创造性，使我国经济更快地发展。
行政职权明确的另一个方面是，政府各机关的领导者和工作人员，必须根据各自工作的特点实行各种形式的责任制。各种责任制只能根据各种工作的不同特点规定不同的标准与内容，不能千篇一律。但是，基本原则自然是责、权、利三者结合。要做到：有责、有职、有权、有奖、有罚，赏罚分明，人人尽职，人人尽责，充分发挥每个人的潜力和创造性。
审批制度简便
这是各国行政改革的重要目标之一。审批层次繁多，手续复杂，公文旅行，旷日持久，文牍主义泛滥，已经成为严重的通病。本来一个电话就可以解决的问题，却层层请示、报告、审批、盖章，几个月、几年也解决不了。这种文牍主义和官僚主义，严重阻碍社会主义优越性的发挥。
为了解决这个问题，各级政府部门应当下放审批权，减少审批层次，简化审批手续，缩短审批时间。有些国家还实行“审批就近原则”，尽可能把审批权委让给方便群众的就近机关，避免群众千里迢迢地跑到中央机关要求批准解决问题，以节约人力、物力和时间。
工作讲究效率
要实现四化，不但工厂需要高效率的生产，而且机关需要高效率的工作。经济发展较快的资本主义国家提倡“高效率、低成本”的口号。这个口号，不仅在生产上可以实行，在工作上也同样适用。
衡量工作效率高低的标准不能一样，不同的工作应有不同的标准。一般说来，工作效率要看数量、质量、速度、效果。数量多，质量好，速度快，效果好，就是高效率。反之，就是效率低。为了提高工作效率，需要规定每个工作人员的工作数量、质量与时限，并同工作人员的报酬和待遇密切结合，坚决纠正干多干少一样的不合理状况。
要实现工作效率化，还要实行一长制，反对事无巨细，都要集体讨论，一切通过会议解决问题。制定政策要周密，执行政策要果断。重要的问题，集体讨论，一旦原则政策决定以后，就需要统一的领导去有力地执行。首长制可以做到职权集中，责任明确，行动迅速，效率较高。许多国家的经验证明，属于立法性、政策性、设计性、顾问性、协调性的事务，宜采取委员制，以集思广益，反映多方利益要求，分工合作，避免一人专制。属于执行性、技术性、军事性、速决性的事务，宜采取首长制，可以达到行动快、效率高的目的。
事务社会化
政府的职能是随着社会的发展而变化的，并不是一成不变的。从目前世界各国规定的政府职能来看，政府的作用，除了镇压以外，至少有六种，即管理作用，服务作用，扶助作用，协调作用，监督作用，保卫作用。按照社会发展规律和马克思主义原理，日益复杂的社会事务，不可能完全由政府包办，应当逐渐转给社会，各种活动按照法律和规章进行，这是一个必然的趋势。
邓小平同志曾指出：我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关，拿到中央部门来，就很难办。
实现事务社会化，就是要从我国实际出发，参考其他国家的做法，把政府管不了、管不好的许多社会事务交由社会团体和群众组织去办理。例如，学校、食堂、招待所、汽车队、托儿所、幼儿园等教育、文化、福利、交通事业，都可以交给社会去办，而不必由政府机关包揽。这样可以精干机构，节约开支，方便群众，防止滥用职权，发挥各种社会力量的作用，并使政府可以集中力量，抓好主要工作，克服官僚主义和事务主义。
完善干部制度
我国现行的干部制度，在历史上曾经起过积极作用，保证了革命任务的胜利完成；但是，它不够完善，不够科学，存在一些缺陷和弊端，越来越不能适应现代化建设的要求。这些弊端主要是：（1）领导干部的任用不能人尽其才，相当普遍地存在着“外行领导”的不合理状况；（2）在干部待遇上，采取“大锅饭”的平均主义，不能充分调动工作人员的积极性；（3）干部的调配规定较死；（4）干部的职务，实行“铁饭碗”或终身制，晋升和退休制度不健全；（5）不能充分发挥知识分子在四化建设中的作用。
为了完善我国干部制度，适应现代化建设的要求，对干部的任用，各级政治领导人员应实行选举任职制，由各单位群众通过直接或间接选举产生；各级业务领导干部，应实行公开考试任职制。对于大学毕业生，也应逐步改变国家统包统分办法，实行招考制，择优录用。对在职干部要实行定期提薪、定期晋升制度，纠正长期不晋升的压制人才的做法。
在干部调配方面，我国现行规定不够灵活，不利于人才流动。应当打破“单位所有制”，使中央人事部门和各部门人事单位都有一定的人事调动权，下级人事部门应当服从中央人事部门的决定。调配方式应多样化，除组织调任外，还可采取招聘等形式。调配手续要简便，取消多层次报批办法，切实解决调动难的问题。到艰苦地方工作，在工资、福利、子女升学就业等方面应给予优厚待遇。
健全干部的培训制度和考核制度。对于缺乏专业知识的干部，安排他们学习的机会，重点补充工作所需的知识。培训需要进行考试，合格者才准许毕业回到工作岗位。干部的退休应当制度化。
行政监督形成体系
必须加强行政监督，以保证各级政府机关和工作人员忠实执行宪法和国家的法律，努力为人民服务。
除国家立法机关和司法机关依法履行对政府机关和工作人员的监督以外，从我国目前实际情况来看，特别需要加强四个方面的监督。
一是违宪监督。即监督各级政府机关和行政官员的违宪行为，以维护宪法的权威。我国宪法中规定：“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”同时，宪法规定：全国人民代表大会“监督宪法的实施”，人大常委会“解释宪法，监督宪法的实施”。但是全国人民代表大会每年才召开一次，常委会职权广泛、任务繁重，实际上难以有充分的时间和精力去专门审查各级政府和官员的法令、决定、活动是否违反宪法。因此，我国应当设立专门的违宪审查机构，其方式可有两种：一是在全国人民代表大会下设“违宪审查委员会”，拥有审查权；二是规定最高法院拥有违宪审查权和判决权，以维护社会主义法制的统一和尊严。
二是加强财政监督。政府的一切收入都来自人民群众。政府的各项开支，是否合乎法律规定与经济原则，是否造福于人民，是否有错误与弊端，对国家的建设和人民的生活都有着直接的利害关系。我们的国家还不富强，财力有限，更加需要实行财政公开审查制度，尽早设立财政审查机构，保证经费用得适当，用得有效，防止利用职权，挥霍浪费人民的血汗。我国宪法规定设立的“审计机关”，也应将其检查报告在报纸上发表。
三是加强人民群众的监督。我们社会主义国家的政府机关是为人民服务的机关，政府的工作人员是人民的公仆，都应当受人民的监督。
四是充分发挥舆论监督的作用。有的国家把报纸舆论的监督权同立法、行政、司法三权并列，称为国家的“第四权力”。我国对报纸的监督作用发挥得不够。我国法律应当规定任何国家干部违反宪法和法律的活动，报纸、电台、电视台都有权揭发报道，以维护宪法和法律的权威，维护国家和人民的利益。
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专栏：
“溢美”也能成灾
林放
说话失了分寸，说好就好得不得了，说坏就坏得一塌糊涂，两者同样背离事实。但是，溢恶之言，近乎诽谤，牵涉到一个道德问题，严重的还可能受到追究，所以大家比较地知所警惕。至于过分夸奖，称誉失实，多是出于善意；被称誉的人又是公认的贤哲、名流、英模、前辈、新秀；对他们加上种种桂冠，奉敬种种美誉，既无亏于道德，又无害于法纪。因此在现在的文章里，溢美之言是容易逃过人们的耳目，得人谅解的。
不过，不管你出于多么善良的愿望，溢美之为虚构，是与溢恶相同的，即使对于当代伟人的溢美，也是不足为法的。
举几个例子来说吧。毛主席是不朽的伟人。有一种课本曾经描写他在十岁的时候就反对迷信，说他从小就不信神。毛主席本人就不同意这种溢美的说法。他说，恰恰相反，他在小时候也是信神的，而且信得很厉害。当他妈妈生病的时候，他也去求神拜佛。所以毛主席就批评了那个课本的失实。
又如，鲁迅当然也是不朽的伟人。有人回忆他在一九三三年就曾经同萧伯纳讲过这几句话：“而我将来呢，可以不姓周与鲁，而只姓‘社’，因为社会主义不但在中国而且在世界一定会胜利的。”回忆者完全出于崇敬鲁迅的好意。但是鲁迅自己说得很清楚，他同萧“只讲了一句话”，并没有讲到姓什么的问题。想来，这也是属于后来人对他的溢美之言吧。
溢美不同于溢恶。但如果成为流行病，也是可以成灾的。因为它违反真实，制造混乱，以讹传讹。何况这个世上还有这样的一种人，惯于对己溢美。一回忆自己，就“觉得自己过去什么都了不起，是天生的圣人，把自己说得简直什么错误都没有，什么缺点都没有。”人家这样颂扬他，他也爱听这种溢美的颂扬，那就危险之至了。 （原载《新民晚报》）
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专栏：社会主义经济建设常识读本（四十八）
第三部分 做好为生产和消费服务的各项工作
第十五章 发展教育科学文化事业 促进社会主义经济建设
第三节 发展其他文化事业
这里讲的文化是狭义的文化
文化有广义和狭义之分。本章讲述的是狭义的文化。狭义的文化是指社会精神生活的总和。社会主义的精神生活，或者说精神文明，主要包括两部分内容：一，教育、科学、文化、艺术、卫生、体育事业的发展规模和水平（这里的文化是泛指一般知识）。二，社会政治思想和伦理的发展方向和发展水平。我们在前两节中，已经分析了作为文化的主要组成部分的教育和科学对社会主义经济建设的作用，这一节主要讲教育、科学以外的其他文化事业对国民经济发展的作用，也就是文学、艺术、卫生、体育、哲学、社会主义伦理道德等的作用。
其他文化事业对社会主义经济发展的作用
进行社会主义物质文明建设的同时，一定要进行精神文明建设。这就必须努力发展社会主义文学、艺术、体育、卫生等文化事业，加强社会主义思想和伦理道德的教育。这些文化事业对社会主义经济发展的作用主要表现在：
第一，培养人们的爱国主义、社会主义、集体主义思想觉悟和道德情操，保证社会主义物质文明建设的正确方向。社会主义经济的本质特征是全体劳动者都从经济发展中获得经济利益、共同富裕、共同改善和提高生活水平，共同发展自己的智力和体力。要保证这个经济特征不改变，就要使全体劳动者都具有集体主义思想，都能自觉地积极参加社会主义建设。这就要运用社会主义的文学、艺术、政治思想工作，宣传具有集体主义思想、爱国主义思想、社会主义思想的典型，树立榜样。因此要大力发展社会主义的戏剧、音乐、美术、曲艺、电影、出版等事业。第二，培养人们成为具有健康的体魄、高度文化素质的社会主义劳动者。社会主义经济建设与其他社会主义事业一样，是通过人进行的。因此，社会主义劳动力的再生产，对社会主义经济发展具有决定性意义。社会主义社会的劳动力不仅要有较高的思想觉悟，而且还要有较高的文化素质、健康的体魄。这就要求我们大力发展社会主义卫生、体育事业，普遍增强人民的体质，提高健康水平。努力发展劳动人民职业文化教育，掌握向科学进军的武器。如果不能迅速发展这些事业，劳动人民中相当一部分人没有文化，不讲卫生，疾病缠身，缺医少药，得不到及时治疗，就必然要影响社会主义经济的发展。第三，大力发展社会主义文化，提高全体劳动者的文化知识水平，是调动全体劳动者积极性的根本措施。社会主义经济建设的发展依靠全体劳动者积极性的提高。经济发展决策再好，计划再科学，劳动者积极性不高，经济也发展不了。要通过各种具体形式提高全体劳动者的文化，普及科学知识和提高技术水平，减轻劳动强度，提高劳动效率，从而为社会提供更多的商品，个人也相应增加收入，使劳动者看到运用先进的科学技术进行劳动，能给他们带来更大的物质利益。第四，发展社会主义文化事业，提高劳动者的精神生活水平，满足劳动者日益增长的文化生活需要，使社会主义生产目的得以实现。
总之，发展社会主义经济和发展社会主义文化事业，是相辅相成的，二者不可缺一，必须把发展社会主义文化事业与发展社会主义经济事业放在同等重要的位置。
本章执笔 薛经
（原载《经济学周报》第45期）
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专栏：《中华人民共和国刑法》普及宣传讲话（35）
投敌叛变罪
投敌叛变罪，是指中国公民背叛革命，投奔敌方，或者在被敌人逮捕、俘虏后投降敌人进行反革命活动的行为。
刑法第九十四条规定的投敌叛变罪，同刑法第九十三条规定的策动投敌叛变罪，既有联系，又有区别。策动投敌叛变罪是指策动他人叛变的行为；投敌叛变罪是指行为人本身投敌叛变或率领他人投敌叛变的行为。投敌叛变行为可能是被敌人策动、勾引、收买或被捕被俘后经不起考验而屈膝投降；也可能是基于反动思想而自动投敌叛变。
投敌叛变罪的特征是：
一、行为人实施了投敌叛变的行为，如背叛革命，投奔到国内外敌人营垒去；被敌人逮捕、俘虏后，向敌人屈膝投降，出卖组织或同志，进行反革命活动，等等。国家工作人员、军事人员、人民警察、民兵将防地防线的军事设施、武器装备等交付敌人，也是投敌叛变行为。
这里应当注意的是，被敌人逮捕或俘虏同被捕被俘后投敌叛变有本质不同。只有在被捕被俘后，向敌人屈膝投降，出卖组织，提供情报或进行其他反革命活动的，才构成投敌叛变罪。
二、行为人在主观上是以反革命为目的的，即投奔敌方是为了背叛革命，进行反革命活动。如果偷越国（边）境，投奔外国或敌人控制区，但没有进行也不企图进行反革命活动，而是为了投亲靠友、求学、谋生等个人目的，情节严重的，应以妨害社会管理秩序罪中的偷越国（边）境罪论处。只有以反革命为目的而偷越国（边）境，外逃投敌的，才以投敌叛变罪论处。
三、投敌叛变的犯罪分子只能是我国的国家工作人员、军事人员、人民警察、民兵或者其他公民。
刑法第九十四条对投敌叛变罪规定了三个情节，即一般情节的投敌叛变，如单个人的投敌叛变；情节严重或者率众的投敌叛变，如率领国家工作人员或裹胁其他公民投敌叛变；率领武装部队、人民警察、民兵的投敌叛变。这三种情节都构成投敌叛变罪，但行为的社会危害性有轻重之分，所以他们的刑事责任也各有不同。
刑法规定：投敌叛变的，处三年以上十年以下有期徒刑；情节严重的或者率众投敌叛变的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑；率领武装部队、人民警察、民兵投敌叛变的，处无期徒刑或者十年以上有期徒刑；对国家和人民危害特别严重、情节特别恶劣的，可以判处死刑。不论判处何种刑罚，都应当附加剥夺政治权利，可以并处没收财产。