第7版()
专栏：
美国法院对“湖广铁路债券案”的审判严重违反国际法
傅铸
最近，中国外交部长吴学谦在美国国务卿舒尔茨访华期间，就美国地方法院审理所谓湖广铁路债券案，重申中国政府的一贯立场，并就此向舒尔茨国务卿递交了中华人民共和国外交部的备忘录。中国人民对于这个案件极为关切。
所谓湖广铁路债券案，是1979年11月，美国公民杰克逊等9人，在美国地方法院对中华人民共和国起诉，要求偿还他们所持有的我国清政府于1911年发行的“湖广铁路债券”本息。美国地方法院竟然受理此案，将中华人民共和国列为被告，并向我国外交部长发出传票，限中华人民共和国政府于传票送达后20天内对原告起诉书作出答辩，否则将进行“缺席判决”。对此，中国政府曾多次照会美国国务院，声明中国作为一个主权国家，根据国际法享有主权豁免，不受任何外国法院的管辖。然而，美国法院竟然置此于不顾，于1982年9月1日对中华人民共和国作出“缺席判决”，要求中国政府偿还原告4，000多万美元。美方甚至声称，如果中国政府对这一判决置之不理，美国法院将依据原告的请求强制执行判决，扣押中国在美国的财产。
美国法院对“湖广铁路债券案”的审判，究竟意味着什么；中国政府对清政府发行的债券究竟有无偿还的义务；解决“湖广铁路债券案”的正确途径是什么？本文试从国际法的角度对上述问题作出评论。
一、国家主权豁免原则是一项久已确立的国际法原则
依照国际法，一个主权国家未经其同意，不受另一国法院的管辖；一国法院不得对外国国家的行为和财产行使管辖权。这就是“国家主权豁免”原则，其依据是已为联合国宪章明文确认的国家主权平等原则。国家主权豁免的内容具体分析起来包括以下几点：（一）一国的法院不得受理以外国国家为被告的诉讼，除非得到后者的同意；（二）外国可以作为原告向法院起诉，在这种场合，法院可以受理对方（被告）所提出的同本案有直接关系的反诉；（三）即使外国在法院败诉，它也不受强制执行。①
国家主权豁免原则在国际上早已得到普遍承认。已故的国际法学者奥本海说：“按照‘平等之间无统治权’的规则，没有一个国家可以对另一个国家主张管辖权。因此，虽然国家能在外国法院上提起诉讼，然而它们通常不能在外国法院被诉，除非他们自愿服从该法院的管辖权。”②美国国际法学者海德也指出：“一国不受其他任何国家的管辖，其他任何国家的法院未经同意不得对外国国家提起诉讼。这是一个已被人们接受的学说”，而且这个原则的适用性，不因有关国家政府是否得到承认而有所不同。③
美国是最早确立国家主权豁免原则的国家之一。早在1812年美国最高法院首席法官马歇尔在审理“交易”号船诉讼案中就认为，美国对法国军用船舶无管辖权，因为该船享有司法豁免。马歇尔指出：“由于世界是由许多享有平等权利和同样独立的主权国家组成，一切主权者基于相互交往和良好关系而产生的互利，在实践中都同意对通常在其领土内可以行使的绝对和完整的管辖权加以变通，……这种同意已成为惯例，并且形成为公认的意见，……法院一旦以不符合文明世界所接受的惯例和义务而行使领土主权，该国将被公认为违反信义。”④美国法院的这一判例，后来经常被援引为给予主权豁免的法律依据。此后，英国从1820年起，通过对“弗莱德里克王子”号案的判决，也以同样理由，拒绝受理对外国国家及其财产提出的诉讼，并认为“否则将不符合主权者的尊严，不符合其崇高权威的独立性。”⑤在此期间，欧洲大陆国家如德国、法国、比利时等也都承认了外国国家豁免原则。
诚然，自本世纪以来，特别是第二次世界大战以后，有些欧洲大陆国家开始主张对国家主权豁免加以限制，认为对于外国国家的“主权行为”予以豁免，而对其“非主权行为”（或称“私法上行为”包括商业活动等）则不给予豁免。但是，什么是主权行为，什么是非主权行为，事实上难以区分，在实践中则是各行其是。比如，国家购买军靴，法国法院认为是主权行为，意大利法院却认为是非主权行为；国家经营铁路，有些国家的法院认为是主权行为，而比利时法院则认为是非主权行为；甚至在同一国家内，不同的法院对同一问题的认识也不相同。另外，有些西方国家主张，区别上述两种行为取决于其活动的性质而不是其目的。但是，这一主张遭到不少国家的反对。最近，一些非洲国家的国际法学者针对这个问题指出，在他们的国家里，有些对国计民生有战略意义的商品买卖都是由国家经营，如只按其交易性质而不问其目的，那岂不是都将成为私法上的交易而不能享受国家豁免？总之，上述对国家行为的区分本身就是不科学的，因为，任何一个国家总是以主权者的资格行事的，它决不能因为从事商业活动就不再是一个主权国家。因此，尽管有些西方国家依照片面的立法和司法实践，对外国国家的所谓非主权行为行使管辖权，但仍然是违反国家主权平等原则，因而引起有关国家的抗议，形成国际责任问题。事实上，在当今世界上，除极少数西方发达国家基于其经济和商业利益考虑，对其境内的外国船舶或其它财产、或在其境内进行经济、贸易活动的外国机关和企业有时进行管辖外，绝大多数国家仍然坚持并尊重外国国家豁免原则。
由此可见，国家主权豁免原则是一项涉及国家主权问题的重要国际法原则。违反这项原则就是破坏了国际法关于国家主权平等的原则，从而也是同联合国宪章的精神背道而驰的。
二、美国法院无权对一个主权国家行使管辖权
第二次世界大战后，美国对国家主权豁免问题有了很大改变。1952年，美国国务院发表了国务院代理法律顾问泰特致司法部长的一封公函，即所谓“泰特公函”。公函宣称：“一个时期以来，国务院就在考虑政府在外国国家作为美国法院的被告诉讼中，对外国国家给予豁免的做法是否予以改变。”“现在，国务院决定在某些情况下不再给予豁免。”公函最后强调说，“实行国营贸易的国家越来越坚持绝对豁免的理由，使得美国有变更政策的必要。”“泰特公函”代表美国政府的政策，反映了美国采取这一做法的意图。1976年，美国又进一步通过了《外国国家豁免法》，正式以立法形式把外国主权豁免问题纳入美国的司法管辖范围。这个《豁免法》（一）把对外国主权豁免问题的决定权由国务院转移到法院；（二）规定任何人都可以在美国法院对任何外国国家提出起诉；（三）否认了外国国家历来享有的执行豁免。此外，《豁免法》还列举了不适用外国国家豁免的几种情况，包括进行“商业活动”，然而对所谓“商业活动”，并未作出确切的规定。这种可作任意解释的法律规定，无异是给法官滥用权力打开绿灯。总之，《豁免法》不仅完全背离了美国过去的立场，而且比一些欧洲大陆国家有过之而无不及。
美国的《外国国家豁免法》用意是十分明显的，就是要使美国法院具有更广泛的管辖权。它把外国国家是否享有豁免这个涉及国家主权的重大问题交给美国法院来确定，而且不管外国国家是否同意，美国法院都可以行使管辖权，甚至扣押外国国家财产。这个立法从根本上破坏了国家主权平等原则，违反了联合国宪章，为国际上对主权国家的滥诉打开了方便之门。正因为如此，美国这一立法在实施以后，遭到作为诉讼案件被告的许多国家，特别是第三世界国家的反对，并拒绝出庭应诉，这是理所当然的。
人们知道，联合国国际法院，是受理国与国之间在法律方面的争端的。《国际法院规约》规定，国际法院只有在联合国会员国依据《规约》第36条声明自愿接受管辖的基础上，才能对有关国家行使管辖权。作为联合国主要司法机构的国际法院尚且要在其规约中对国家自愿接受管辖的原则特别作出明文规定，而美国一国的国内法院竟然不管外国的同意与否，就可以对另一个主权国家行使管辖权。美国方面是否考虑过，把一国的国内法强加于别的主权国家，要求别国按本国的司法程序行事，这种做法将会带来什么样的严重后果。
美国法院未经中国同意就受理此案，把中华人民共和国列为被告，通过邮寄这一非国际上一般许可的渠道向中华人民共和国外交部长发出传票，并作出所谓“缺席判决”，所有这些做法都是违反国际法的。中国是一个独立的主权国家，根据国际法，中国不能接受美国法院的管辖。对于美国法院的“传票”和所谓“缺席判决”，中国政府断然予以拒绝。中国政府的这种做法完全符合国际法，有充分法理根据。
三、新中国政府无偿还旧债务的义务
美国法院在审理“湖广铁路债券案”中认为，中国的政府虽然发生了更迭，而国家依然存在，其权利义务并未受到损害，因此，中华人民共和国政府有偿还清政府发行的公债的义务。这种说法是没有根据的。
在国际法上，中华人民共和国作为一个国际法主体，是解放前旧中国的延续。但是，新中国是在中国人民经历了长期的艰难曲折的武装斗争，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利后诞生的。中国的社会制度发生了根本性质的变化，成为一个新型的社会主义国家。过去压迫剥削中国人民的旧政府已经为代表全中国人民利益的新政府所代替。因此，新中国政府对于过去帝国主义强加于中国的种种不平等条约，对于任何与新政权不相容的国际义务，当然不能承认。这在国际关系史上并不乏先例。例如，俄国十月革命后，工农苏维埃政府曾于1918年1月28日制定了废除国债的法令，其中第一条规定：“在特别公布的目录中所列举的俄国地主和资产阶级的历届政府所缔结的一切国债，从1917年12月10日起一律废除。”法令第三条还规定：“无条件地和无任何例外地废除一切外债。”⑥1921年，苏俄外交人民委员齐切林在否认沙皇政府所借外债时宣称：没有一国人民应负责清偿几世纪以来象锁链那样压在他们身上的债务。
“恶债”不继承，在国际法上也是一项久已确立的原则。所谓“恶债”这一概念，包括一国出于镇压本国人民或殖民地人民的需要而向外国举借的债务。这里试举几例：
1898年，西班牙在美西战争后的和约谈判中，主张在和约中明确规定，西班牙为古巴负担的债务，应随着西班牙对古巴的主权转移而转移至美国。然而，美国代表坚决反对，理由是：西班牙为古巴负担的债务并非为了古巴人民的利益，而是为了镇压古巴人民的起义而承担的。由于美国代表的反对，在上述和约中没有列入将古巴债务转移给美国的条款。⑦对此，美国国际法学者海德认为，由于上述债务的性质，以及举债的众所周知的目的，看来美国的立场是不容置疑的。⑧
1962年，法国承认阿尔及利亚独立。当时的阿尔及利亚政府拒不承担法国为镇压阿尔及利亚人民的独立斗争而筹集的贷款。
1949年印尼在圆桌会议上曾承担45亿盾的债务，但后来于1956年声明不予承认，其中包括荷兰为镇压独立战争所借债务。
上述三例充分表明，无论在国家继承或政府继承的场合，继承国或新的革命政府都无偿还“恶债”的义务。
近百年来，中国人民受尽帝国主义的侵略和压迫之苦。新中国成立前的历届旧政府，为了镇压人民，维持其反动统治，不惜出卖主权，借债度日，而帝国主义列强为了攫夺在华势力范围和取得在中国的种种特权，往往通过对中国旧政府贷款的方式来实现其控制中国的目的。所有这些外债给中国人民带来巨大的灾难，向来为中国人民所痛恨。因此，新中国政府对于历届旧政府所借的外债（包括各种形式的债券在内）概不承认，也不承担偿还义务。这在道义上和法律上都是有充分根据的。
所谓湖广铁路债券案，是在19世纪末、20世纪初帝国主义列强，为了巩固和扩张其在华的势力范围，争夺在华的铁路修筑权的背景下产生的。他们通过所谓铁路投资不仅攫取长期的高额利润，而且在某些地方还控制着铁路沿线的资源以及行政权和警察权。早在1907年起，英、日、德、法等国就在此项贷款问题上进行了激烈的明争暗斗，并于1909年背着中国在柏林达成了英、德、法银行财团贷款协议，迫使清政府签订所谓湖广铁路借款“合同”。之后，美国深恐坐失良机，强迫清政府允许美国参与此项“合同”。最后，英、法、德、美四国于1910年在巴黎达成协议，并于1911年5月20日和清政府正式签订了湖广铁路借款合同。此项借款从开始谈判到最后签字都遭到中国人民的强烈反对，最后爆发了轰轰烈烈的“保路运动”。反动清政府为此派兵进行镇压，力图维持其摇摇欲坠的统治地位。
对于清政府发行的所谓湖广铁路债券这类性质的外债，新中国政府当然不能偿还，因为，承认和偿还这类债务，就意味着否定中国人民自鸦片战争一百多年以来所进行的前赴后继的革命斗争。这是中国政府和人民所绝不能同意的。
四、美国政府负有不可推卸的责任
美国法院就“湖广铁路债券案”作出“缺席判决”，并以强制执行相威胁，这种严重违反国际法的无理做法，不可避免地给中美两国关系投下阴影。中国政府以中美关系的大局为重，曾多次通过外交途径提醒美方，希望美国政府切实负起责任，严格按照国际法办事，以免使这一案件给中美关系特别是两国间正常的经济、贸易往来造成损害。然而，美国政府却一味以美国是“三权分立”的政体，无法干涉司法判决为由，表示无能为力。美方的这种说法是不能令人信服的。
当然，美国采取什么样的政体，那是美国自己的事情。但是，从国际法的角度看，美国政府对外代表美国，中国政府只能同美国政府打交道。中美之间存在着争议（包括法律上的争议），也只能根据国际法的原则通过外交途径来解决。不能设想，由于美国是“三权分立”的国家就要求中国政府分别和美国的立法、司法和行政三个部门进行交涉；更不能设想，中美之间的争议必须由美国法院单方进行裁判。这种把一国的国内法强加于别的主权国家并强制要求别国按本国的司法程序办事的做法，完全违反国家主权原则，是从根本上违反国际法的。
这里还须指出，美国政府在这个问题上决非“无能为力”。1976年11月2日美国国务院法律顾问在致司法部长的函中表示，美国国务院在主权豁免案中所起的作用当然同在其它种类的诉讼案中一样，即对涉及美国重大利益的外交关系问题，以
“法院之友”的名义进行干预。1982年9月8日，美国国务院助理法律顾问对美国《商业时报》记者谈及美国法院对“湖广铁路债券诉讼案”所作出的缺席判决时也承认，美国政府应当采取积极步骤，及时阻止任何有损于中美两国关系的行为，以免使情势失去控制。
对“湖广铁路债券案”，中国政府从一开始就明确表明了自己的立场，并一再提醒美方，希望美国严格遵循国际法原则，采取积极步骤，阻止事态的恶性发展，并妥善处理此案。中国政府的这一态度是严肃认真而又合情合理，是完全符合国际法的。如果美国法院一意孤行，强制执行判决，扣押中华人民共和国在美国的财产，中国政府完全有权采取相应措施。美国政府不能推卸其由于这一事件所引起的严重后果的国际责任。
注释：
① 周鲠生：《国际法》上册，1982年，第222页
② 奥本海：《国际法》，第8版，中译本，上卷第一分册，1971年，第201页
③ 海德：《国际法》，第2版，1947年，第813—814页
④ 布列格斯：《国际法：案例、文件和注释》，1938年，第242页
⑤ 苏查理库：《国际法中的国家豁免和商业活动》第4—5页
⑥ 《国际公法参考文件选辑》，1956年中文版，第80页
⑦ 霍弗利奇的论文，载于《伊利诺斯大学法律评论》，1982年，第54页
⑧ 海德：《国际法》第2版，1947年，第441页
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西德发言人说苏扩建导弹基地对准西欧
本报讯 西德政府发言人施托尔策22日对记者说，北约的情报部门发现，苏联正在建造两个新的导弹基地。这两个新的基地能使另外18枚SS—20导弹对准西欧，从而使苏联已部署的SS—20导弹总数从333枚增至351枚。
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他又说，苏联目前对西方有压倒的战略优势，它想在日内瓦谈判中把法国和英国的核武库都包括进去，以证明它部署更多的SS—20导弹并把目标对准西方是正当的。
施托尔策重申波恩政府的观点：“零点方案”仍是东西方裁军的最好方案。
但是他说，西德军队的官方分析家认为，如果日内瓦谈判不能就“零点方案”达成协议，北约可能转而采取妥协态度。
他认为，“可以在谈判中讨论只部署一部分西方的新导弹，以此作为减少东方已部署的导弹数量的交换条件”。
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葛罗米柯说苏美核武器会谈无进展
新华社莫斯科2月24日电 据《真理报》今天报道，苏联外交部长葛罗米柯在答《真理报》记者问时指出，正在日内瓦举行的苏美战略武器会谈和欧洲核武器会谈没有取得进展。
葛罗米柯说，苏美战略武器会谈的主要障碍是“华盛顿想让苏联单方面裁军，而丝毫不触动自己建立新型核武器以获取军事优势的计划”。
葛罗米柯指责西欧国家表面上主张达成协议，实际上支持美国的“零点方案”。他声称，美国在西欧部署新的导弹，“会使形势发生质变”，“实际上会破坏核武器会谈的基础”。
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日本坚持同苏谈判政治经济不可分
苏外长会见日大使没有找到共同语言
本报讯 据共同社报道，日本外相安倍晋太郎23日在众议院预算委员会会议上再次强调，处理日苏关系要坚决坚持政治经济不可分离的方针。
安倍在谈到因最近日本大型民间贸易代表团访苏而引起注意的日苏关系时说：“日苏关系如果不坚决以政治、经济不可分离的方针去处理，那是错误的。”他还指出：“同苏联之间有必要继续交流和对话，但是，存在领土问题这个根本性质的悬案，用政治和经济分离的方针去推进两国关系是困难的。”
另据报道，苏联外长葛罗米柯2月23日在莫斯科会见了日本驻苏大使高岛，双方在两国关系问题上没有找到共同语言。高岛重申日本对发展日苏关系的态度，而葛罗米柯却指责日本政府最近出现了“扩充军事潜力和危险地加强军国主义的趋势”。
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乌斯季诺夫说
苏能制造任何种类武器对付美国威胁
新华社莫斯科2月23日电 苏联国防部长乌斯季诺夫今天就苏联建军65周年在《真理报》撰文说：“如果美国开始在西欧部署中程导弹，那末，苏联能够对这一新增加的威胁作出有效、及时的回答。”乌斯季诺夫的文章说：“苏联的和平倡议目前尚未得到美国和北约的积极响应”。“苏联经济、科学和技术发展的现有水平使我们完全能够顺利解决军事技术方面最复杂的任务”。“苏联能够制造诸如MX导弹、巡航导弹以及其他任何种类的武器”。
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英国国防大臣赫塞尔廷23日视察了驻扎在西德莱茵地区的英国部队。这是赫塞尔廷今年初取代诺特担任国防大臣以来，第一次到西德视察英军的战备情况。图为赫塞尔廷在用高射机枪向模拟敌机射击。
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