第5版()
专栏：
论首长负责制
严家其
新宪法明文规定我国国家行政机关以及国家的中央军事委员会实行“首长负责制”。这一规定，明确了这些国家机关的领导体制，这对保持国家行政权（包括武装力量的领导权）的集中统一，提高国家行政机关的工作效率，必将起重要的作用。
两种不同形式的负责制
国家机关的领导体制，按机关掌握最高决策权的人数来划分，可以分为多种不同的形式，“合议制”和“首长制”是两种典型的形式。当机关的最高决策权属于一个由若干人组成的组织时，这种领导体制就是“合议制”。当机关的最高决策权属于机关首长一人时，这种领导体制就是“首长制”。“合议制”也称为“委员制”、“集体负责制”；“首长制”也称为“首长负责制”。我国的国家行政机关在不同时期曾采用过不同的领导体制。建国初期，最高行政机关政务院实行“合议制”。按规定，“政务院的会议，须由政务委员过半数的出席始得开会，须由出席政务委员过半数的同意始得通过决议。”在政务院的各政务委员之间，他们的权力是平等的，政务院的最高决策权并不属于总理一人，而属于全体政务委员。当政务委员们在某一问题上发生分歧时，必须遵循少数服从多数的原则作出决定。
1954年第一届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法，对我国国家行政机关的领导体制作了改变。国家的最高行政机关称为国务院。国务院设立全体会议和常务会议。总理领导国务院的工作并主持国务院会议，但是，国务院发布的决议和命令，必须经国务院全体会议或者国务院常务会议通过。由此可见，1954年宪法规定的国务院的领导体制，并不是“首长制”，但与政务院时期的体制也不尽相同。因此，有人认为这种领导体制类似于“部长会议制”。
新宪法对我国中央和地方各级国家行政机关的领导体制第一次明文规定实行“首长负责制”。国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，召集和主持国务院全体会议和常务会议。各部、各委员会实行部长、主任负责制，部长、委员会主任领导本部门工作，召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议。新宪法规定，地方各级人民政府分别实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。民族区域自治地方的行政机关也同样实行首长负责制。宪法还规定设立国家的中央军事委员会，领导全国的武装力量。中央军事委员会也实行首长负责制。
首长负责制的基本特征
与“合议制”相比，“首长制”或“首长负责制”具有两个基本特征。
第一，在“首长制”下，当就机关权限内的各种事务进行决策（即“决定政策”和对各种具体问题“作出决定”的统称）时，首长和机关其他领导成员的权力不是平等的，首长拥有最后决定权。在“合议制”下，组成合议组织的成员权力是相同的或大体上相同的，合议组织的主席有权召集和主持合议组织的会议，有的还有权处理合议组织的重要日常工作，但对重大事务没有最后决定权。
第二，在“首长制”下，首长对机关权限内所作出的各项重大决定必须负个人责任。《中华人民共和国国务院组织法》规定，“国务院发布的决定、命令和行政法规，向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出的议案，任免人员，由总理签署。”总理个人签署是一种个人负责的表现形式。这一点是和“合议制”根本不同的。在合议制下，每一成员对合议组织的最后决定都负有共同责任。在作出集体决定的过程中，每个成员都有义务发挥自己的作用，但他们对集体决定都不承担个人责任。当合议组织的某一成员（包括主持人）的建议被合议组织接受并成为集体决定时，这一成员本人也不负个人责任。所以，合议制是一种集体负责制，首长制是一种个人负责制。在我国人民代表大会制度下，行政首长的个人责任有两种不同形式，一种是对人民代表机关所负的责任，另一种是对上级机关首长个人的责任。如国务院各部部长、各委员会主任必须对总理负责，国务院各部委的司长、局长、处长不直接对人民代表机关负责，而必须对自己的上级行政首长负责。所以，在首长负责制下，国务院和地方各级国家行政机关的行政权是高度集中统一的。首长负责制是一种加强首长权力和责任的领导制度。
首长负责制的适用范围
首长负责制并不是一切组织或机关都必须实行的。人民代表大会及其常务委员会、党的中央委员会、中央政治局以及党的各级委员会，都不实行首长负责制。拿全国人民代表大会常务委员会来说，委员长主持常务委员会的工作，召集常务委员会会议，委员长会议处理常务委员会的重要日常工作，但委员长并不拥有常务委员会职权范围内的最高决策权，常务委员会审议的法律案和其他议案需由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。例如，按照宪法规定，全国人大常务委员会有权决定同外国缔结的条约和重要协定的批准和废除，当常务委员会的大多数委员拒绝批准同外国缔结的某一条约时，委员长本人无权擅自决定批准这一条约。我们党的中央和地方各级委员会、作为党的经常性的最高领导核心的中央政治局，其领导体制是集体负责制。集体领导是我党的根本原则，党的委员会的各个委员之间是平等的，一切重大问题都必须集体讨论决定。当委员之间发生意见分歧时，必须遵循少数服从多数的原则作出决定，委员会的书记和委员一样，只有一票的权利。但对党的日常工作机构和其他职能机构来说，也有必要实行某种形式的个人负责制。把集体领导和个人分工负责结合起来，正是我党一贯强调的党的领导制度。
首长负责制有一定的适用范围。“议事宜广其谋，任事宜专其职。”一般地说，从事法律、规章、条例、准则的制定和就重大问题作出决议、决定，宜经过充分讨论，真正集中和代表各方面的意见，避免匆忙决策产生的错误。从事贯彻、执行、指挥和就具体行政事务作出决定，宜行动迅速，有明确的个人责任，以求提高工作效率。新宪法所规定的国家权力机关和国家行政机关决策方式上的区别就体现了这一原则。
我国的首长负责制
我国新宪法和根据新宪法修定的《国务院组织法》，一方面明确规定国务院实行总理负责制，另一方面又明确规定国务院工作中的重大问题，必须经过国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。赵紫阳总理在《关于国务院机构改革问题的报告》中也曾指出：“国务院常务会议是国务院的日常领导工作机构，在总理主持下，负责对国务院职权范围内的各项重要工作进行领导和决策。”这些说明，我国国务院的领导体制，既吸收了一般意义上的首长制和合议制的长处，又避免了一般意义上的首长制和合议制的短处，是实行一种具备合议制长处的首长负责制。列宁曾经说过：“我们既需要委员会来讨论一些基本问题，也需要个人负责制和个人领导制来避免拖拉现象和推卸责任的现象。”（《列宁全集》第30卷第213页）我国国务院既有“讨论一些基本问题”的国务院常务会议和全体会议，又有可以“避免拖拉现象和推卸责任的现象”的总理负责制，是一种适合我国情况的领导体制。
实行首长负责制是我国国家行政机关领导制度的重大改革。这一改革必须和国家行政机关的机构改革工作密切地结合起来。如果国家行政机关的机构设置不合理，如果各部门、各单位的职权不清，责任不明，如果行政机关内部的指挥系统紊乱，首长负责制是不可能有效地实行的。为了有效地实行首长负责制，必须使各级国家行政机关的机构设置科学化，同类性质的行政活动，宜由同一机构管理；各级领导人的权力和责任必须相称；在正常情况下，命令指示和请示汇报，必须遵循一定的程序，在处理例行性的行政事务时，要避免越级指挥和越级请示；机构内部的情报或信息流动线路必须畅通；对机关内部的每一职位，有必要制定出明确的职位规范，规定各个职位的权力和责任，并制定出一套切实可行的考核和奖惩制度。总之，从国务院到地方各级政府，必须制定出系统的行政法规，明确规定各个行政机构及其首长、机构内部各单位、各个人的职责范围，进一步搞好各级国家行政机关的机构改革工作，使人民政府成为有高度行政效率的、全心全意为人民办事的机构。
第5版()
专栏：
社会主义建设是全面的建设
余 立
长期以来，我们总是把社会主义建设仅仅看做是经济建设。这种理解，无论从理论上还是从实践上看，都是狭隘的、片面的，后果是不好的。
经济建设是社会主义建设的基础，这是毫无疑义的。我们党领导中国人民奋斗了半个多世纪，目的就是为了把我们的祖国建设成繁荣富强的社会主义国家，进而实现共产主义。一个时期里，我们在社会主义建设的进程中走了弯路，原因就在于生产资料所有制的改造基本完成以后，没有把工作重点真正转到经济建设的轨道上来。直到十一届三中全会以后，才实现了这个历史性的转变，也才使我们的社会主义建设走上了正确的、健康的道路。这个转变是付出沉重的代价换来的成果。广大人民十分珍视这一成果。那种宁贫勿富的假社会主义，老百姓是再也不要了。
然而，这并不是说，仅仅进行经济建设就够了。社会主义建设不仅是经济建设，而且包括思想、政治、文化等各个方面的建设，就是说，要进行全面的建设。
试想，没有马克思主义的指导，不努力提高每个社会成员的思想觉悟和精神境界，能建设社会主义吗？没有人民的真正当家作主，不调动亿万群众生气勃勃的积极性、主动性、创造性，能建设社会主义吗？没有全民族科学文化水平的提高，不掌握现代化的科学技术，能建设社会主义吗？
把社会主义建设仅仅看做是经济建设，而把思想、政治、文化等等一概列入阶级斗争的范畴，用没完没了的政治运动代替思想、政治、文化建设，其结果只能给人们带来愚昧、落后和贫乏，使社会主义的建设事业遭到巨大的损失。
十二大提出了“全面开创社会主义现代化建设的新局面”的伟大号召。沿着这个方向，我们的社会主义建设事业必将乘风破浪，一日千里。
第5版()
专栏：书刊评介
《甲骨文合集》评介
赵 诚
长期以来，由于人们只能依靠金文和《说文解字》来研究古文字，所以对中国文字的起源以及金文以前的中国文字几乎一无所知。同样，由于只能依靠《史记·殷本纪》和零星文献资料来研究商代史，所以对商王朝历史的认识是很贫乏的，根本谈不上全面地了解商代的经济、政治、风俗等等。
十九世纪末，在河南安阳小屯村的殷墟发现了一批刻有文字的龟甲兽骨，也就是通常所说的“甲骨文”，使上述的情况有了根本的转变。甲骨文材料是当时的实物史料，既新颖又丰富，它打开了人们的眼界。经过一段不太长时期的研究，学者们就能利用它勾画出商代社会的概貌。同时，由于甲骨文的出土，人们对古文字的研究也更加深入和系统。为了研究工作的需要，不少学者非常注意搜集和公布甲骨文的资料，在短短几十年中，出版的甲骨文资料书竟然达到一百多种。
在新中国成立以前，学者们之间的学术交流活动不多，因而每一个学者搜集到的甲骨文材料都有一定的片面性；再加上工作条件差，印刷技术不高，所以当时出版的甲骨文资料书都有一些无法弥补的缺陷，如真伪不分、拓本割裂、摹本失真、印本比原拓缩小、印刷不清楚等等。除此而外，同一骨的正、反、臼，同一甲的正、反，常常不能著录在同一书中。有的同一片甲骨，碎折为二，分别著录于两种书中，有的同一片甲骨在不同著录书中重复发表，而有的拓本却从未发表过，甚至有的甲骨还未经墨拓。这些，都不利于甲骨学研究的进一步发展。这样，将已经出土的甲骨拓片集中起来，编一部集大成的甲骨文工具书，就成为从事中国古文字和商代史的学术研究的必要条件，但这在旧中国是无法完成的。
1956年，正当我国社会主义文化事业蓬勃发展的时候，郭沫若同志提出了编纂《甲骨文合集》的建议，并列入了全国规划。经过二十六年的努力，这部由郭沫若同志主编、胡厚宣同志任总编辑的集甲骨文大成的资料书终于编成，并已由中华书局负责全部印成，共十三巨册，这完全可以说是甲骨学发展史上的一件划时代的大事。
《甲骨文合集》图版部分将甲骨分为五期：一、武丁期；二、祖庚·祖甲期；三、廪辛·康丁期；四、武乙·文丁期；五、帝乙·帝辛期。每一期下又分为二十二类：一、奴隶和平民；二、奴隶主贵族；三、官吏；四、军队、刑罚、监狱；五、战争；六、方城；七、贡纳；八、农业；九、渔猎；十、手工业；十一、商业、交通；十二、天文、历法；十三、气象；十四、建筑；十五、疾病；十六、生育；十七、鬼神崇拜；十八、祭祀；十九、吉凶梦幻；二十、卜法；二十一、文字；二十二、其他。将甲骨文这样分期分类地加以编纂，是一个很大的进步。它使研究工作者能很快地检出所要的材料，对于初学者也能起到引导入门的作用。
一般地说，研究古文字的人比较少，研究甲骨文的人就更少。由于资料难得，甚至专业人员也无所措手足，更不要说青年学者了。但有了《甲骨文合集》这样大型系统化的资料书，可以解决好多问题，现在要取得甲骨文的一般知识不会有多大困难了。可见《甲骨文合集》的编成和出版是我国解放后三十多年来社会科学方面的有极大意义的学术成就。对于深入研究甲骨文字本身，深入研究中国古文字，深入研究商代政治和社会，它将起到极大的奠基的和推动的作用。
第5版()
专栏：学点民国史
察哈尔民众抗日同盟军
察哈尔民众抗日同盟军是在1933年《塘沽协定》签订前夕，国民党爱国将领冯玉祥在中国共产党推动下，为挽救国家民族危亡而建立的一支抗日武装。
冯玉祥自“九一八”事变后，不断谴责蒋介石的不抵抗主义和依赖国联的错误方针。1931年12月，他到南京出席国民党四届一中全会，提出共赴国难、收复失地等提案。会后又奔走于南京、上海、洛阳间，呼吁蒋介石、汪精卫等人主持救国大计。但蒋、汪等人顽固坚持对外妥协、对内“剿共”的反动政策，使他愿望落空，怀着忿懑而失望的心情登泰山隐居。1932年9月，共产党员吉鸿昌潜赴泰山，向冯宣传共产党团结抗日的主张，动员他与共产党合作，建立抗日武装。吉原为西北军将领，与冯交谊较深，中原大战失败后被蒋收编，派往鄂豫皖“剿共”。他在与共产党人接触中，政治觉悟提高，痛悔前非，拒绝“剿共”，而被蒋撤职，强令出国。1932年回国后从事抗日反蒋活动，秘密加入中国共产党。冯玉祥经吉的动员，遂于10月9日移居张家口，筹备建立抗日武装。不久，中国共产党派宣侠父、张存实等到张垣帮助。
1933年初，日军侵占山海关、热河，随攻长城各口。中共北方党组织立即建立察哈尔前线委员会，吉鸿昌也赶紧由津到张，推动、帮助冯玉祥加紧抗日军事的准备。他们将驻山西汾阳的原二十九军教导团调到张家口，扩大编练作为基干，同时联络从东北、热河退入察境的义勇军共同举兵抗日。在此前后，原安徽省政府主席、被蒋介石囚禁获释的爱国将领方振武，于年初经吉鸿昌的动员由沪到晋，集合旧部鲍刚、张人杰两个师于3月1日在绵山誓师，揭起抗日救国军的旗帜。救国军出东阳关，经河南、河北北上，冲破蒋介石、何应钦的层层阻拦，于5月中旬到达宣化。这时，日军已进逼平津，继4月底侵占察边重镇多伦后，于5月24日侵占沽源。25日，何应钦、黄郛派军使到日军阵前求和。就在《塘沽协定》即将签订，察省危急的时候，冯玉祥于26日在张家口通电成立察哈尔民众抗日同盟军，自任总司令，表示要“率领志同道合之战士及民众，结成抗日战线，武装保卫察省，进而收复失地，争取中国之独立自由”。当日冯玉祥委佟麟阁暂代察省主席，派吉鸿昌任察省警备司令。
冯玉祥揭橥抗日，立即得到全国各爱国团体、人士的拥护与支持。除方振武救国军立即响应加入外，原东北、热河义军将领邓文、李忠义、刘震东、黄守中、檀自新、马冠军、姚景川等，由热河退入察省的部队，二十九军留察部队，察省地方武装，都纷纷响应加入。不少流亡关内之东北青年纷纷投效。同盟军迅速发展到8万人。6月15日至20日，在张家口召开同盟军第一次代表大会，通过同盟军纲领决议案，规定同盟军为革命军民的联合战线，以外抗暴日、内除国贼为宗旨。还规定取消苛捐杂税，改善工农贫民士兵生活，释放爱国政治犯，保障民众集会结社言论出版武装之自由等为政纲。大会通过成立军事委员会，推举冯玉祥、方振武、孙良诚、吉鸿昌、宣侠父等11人为常委。
同盟军部署未毕，日军即趁《塘沽协定》之利，转锋图察。6月1日，日机轰炸独石口，4日陷宝昌，8日侵占康保，妄图经张北直趋张家口。6月20日，同盟军代表大会一结束，冯玉祥即任命吉鸿昌为北路前敌总指挥，邓文为左副指挥，李忠义为右副指挥。22日又特派方振武为北路前敌总司令，出兵收复察省失地。吉鸿昌奉命后立即率部向康保进发，22日收复康保，首战告捷。7月1日再克宝昌，伪满军北逃多伦。同日，驻沽源伪满军刘桂堂通电反正，同盟军乘势将沽源张海鹏部伪军击退，沽源亦告收复。
同盟军出师连克三城，士气大振。吉鸿昌即于？月4日率部乘胜向多伦进军。7日发动进攻，至9日晨将城外要点全部占领，日伪军龟缩城内固守。10日晚，吉率敢死队攻城，爬城三次未能突破敌人密集的火力。次日又数次进攻，因遭日机轰炸，伤亡较重，退回原阵地。12日黎明前，乘敌机敛迹，再次发动全线猛攻。吉鸿昌亲率所部，身先士卒，袒臂冲锋，冒着敌人密集的火力跃上城头。此时事先化装潜入城内的同盟军战士鸣枪响应，敌军大乱，同盟军分由南、西、北三门冲入，复经巷战，收复多伦。
同盟军收复多伦的消息震惊中外，全国人民大为振奋，强烈要求蒋介石授冯以重任，供给粮弹，兴师收复东北四省。而蒋介石与全国人民的意愿相反，早在同盟军酝酿成立时就百般阻挠、破坏。同盟军成立后又接连派员到张，对冯时而威胁，时而利诱。更无端制造谣言，诬蔑冯玉祥是“联俄”、“联日”、“割地自雄”，颠倒黑白地把日军图察说成是冯揭橥抗日所引起。更令人愤慨的是7月6日何应钦竟趁同盟军进攻多伦之际，下令庞炳勋、冯钦哉率两个军向察省推进；派孙德荃、关麟征、冯占海各部往沙城、怀来、延庆等地集结待命，用武力迫冯取消同盟军，停止对日作战。至多伦收复之后，日军从承德、围场往察边及多伦调动，国民党军也加速推进。17日，庞炳勋先头部队抵宣化下花园。28日，蒋介石、汪精卫在庐山发表联名通电，给冯玉祥加上“擅立各种军政名义”、“妨害统一政令”、“妨害中央边防计划”、“滥收散军土匪”、“煽扬赤焰”等种种罪名，逼冯取消同盟军，遭到冯玉祥的驳斥和拒绝。何应钦即增派王以哲、黄杰、王敬久部五个师入察，连前入察部队达十六个整师，另飞机二队。31日，北平当局命令断绝平绥路交通。同盟军处于日伪军及国民党军包围之中，粮弹完全断绝，伤兵不能外运医治，内部也有一些将领动摇。冯玉祥在处境十分困难的情况下失去信心，想依靠原察省主席、曾是他部下的宋哲元回察主政，保存一些抗日实力，便于8月4日接受何应钦提出的取消同盟军总司令名义，让出张垣、宣化，由宋哲元回察主政等条件。8月5日冯通电“忍痛收束军事”，9日撤销同盟军总部，14日离张家口往泰山。宋哲元到张家口接收察政，国民党军随即开驻张家口等处。同盟军将领李忠义、檀自新、张人杰、刘桂堂、阮玄武、张允荣等先后接受了北平当局的收编和委任。
当冯玉祥收束军事之际，吉鸿昌遵照中共察哈尔前委的决定，联合方振武等继续高举抗日同盟军的旗帜，将共产党员所掌握的队伍转移张北。16日，方振武通电出任代理总司令。他们在何应钦、宋哲元所派大军追堵下，9月由长园口入河北，占领怀柔，宣言抗日反蒋，准备往冀东开展抗日游击战争。何应钦急向日本驻华武官柴山求援。日军派第八师团一个联队再入怀柔。之后，方、吉部在牛栏山、昌平、大小汤山一带与国民党军辗转苦战一个多月。但在日军及国民党军围击及飞机轰炸下，伤亡惨重，弹尽粮绝，终归失败。10月16日，方、吉在由顺义押解北平途中脱逃。方振武辗转流亡国外。吉鸿昌逃往天津，避居租界，继续从事抗日反蒋活动。1934年11月，吉鸿昌在天津被捕，随后即在北平陆军监狱英勇就义。
抗日同盟军虽然失败了，但冯玉祥等爱国官兵响应中国共产党团结抗日的号召，在察省前线竖起武装抗日的大旗，与日本侵略者血肉相拚的精神，鼓舞了中国人民的抗日情绪。抗日同盟军可歌可泣的英雄业绩，尤其是吉鸿昌等革命烈士用鲜血凝成的光荣历史，永远为中国人民所传诵。
（江绍贞）