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专栏：《中华人民共和国宪法》讲话
新宪法加强了全国人大常委会
（第二十七讲）
王向明
党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：必须根据民主集中制的原则加强各级国家机关的建设，使各级人民代表大会及其常设机构成为有权威的人民权力机关，这是建设高度民主的社会主义政治制度的基本内容之一。我们国家领导体制的改革和国家机构的设置，都应当贯彻从政治上和组织上保证全体人民掌握国家权力、真正成为国家主人的民主原则。列宁曾经指出：无产阶级民主共和国宪法应当保证“国家整个最高权力应当属于人民代表，人民代表由人民选举产生并且可以由人民随时撤换；人民代表组成单一的人民会议，即单一的议院。”（《列宁全集》第24卷第428页）我国宪法正是贯彻了列宁提出的这一原则。加强全国人民代表大会，也就是由人民更充分地掌握和行使国家的最高权力。但是，我国全国人民代表大会代表有3，000多人，不便于经常进行工作、行使职权。曾经设想减少代表的人数，但又考虑到我国地域辽阔，人口众多，有50多个民族，各民族、各地方、各政党、各社会团体在全国人大中都需要有适当数量的代表，代表名额过少是不行的。
根据这个实际情况，新宪法采取加强全国人大常委会的组织和扩大其职权的办法。这种办法是切实可行的，因为：（一）按性质和法律地位来说，全国人大常委会是全国人大的常设机关，在全国人大闭会期间，它就是我国的最高国家权力机关。加强全国人大常委会，有利于发挥最高国家权力机关的作用。
（二）从全国人大常委会的组成和工作实践来看，全国人大常委会的组成人员不到200人，人数较少，议事方便。多年的经验证明，一般每两个月召开全国人大常委会会议一次，是行得通的，全国人大组织法已经以法律形式加以确认。（三）全国人大常委会委员实际上是常务代表，是代表各方面的；有相当数量的委员将成为专职，有利于开展经常性的工作。（四）按照1954年宪法的规定，只有全国人大拥有国家立法权，制定法律的职权只能由全国人大行使。这种规定，从1954年宪法实施以后，就已经感到不适应客观情况的需要。1955年7月第一届全国人大第二次会议为此曾通过决议，授权全国人大常委会依照宪法的精神，根据实际的需要，可以制定部分性质的法律即单行法规。1959年4月第二届全国人大第一次会议，又进一步授权全国人大常委会，根据情况的发展和工作的需要，可以对现行法律中一些已经不适用的条文，适时加以修改，作出新的规定。今天，我们要集中力量进行社会主义现代化建设，迫切需要进行经常性的立法工作，以发展社会主义民主，完善社会主义法制。如果仍然保持只由全国人大制定法律的制度，很不利于立法工作的开展。因此，新宪法把国家立法权的一部分划给全国人大常委会行使，是非常必要的。正是基于上述理由，新宪法第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”全国人大常委会制定除应由全国人大制定的基本法律以外的其他法律；在全国人大闭会期间，对全国人大制定的法律进行部分补充和修改。（五）由全国人大批准的国家计划和预算，在执行过程中，由于情况的变化和新的需要，免不了要进行必要的调整；由全国人大产生的国家机关领导人中的部分人员，由于工作需要或其他原因，免不了要有所变动，所以，新宪法又规定：在全国人大闭会期间，全国人大常委会有权审查和批准国民经济和社会发展计划、国家预算在执行过程中所必须作的部分调整方案；有权根据国务院总理的提名，决定部长、委员会主任、审计长、秘书长的人选；根据中央军委会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选。
上述规定是否会使全国人大常委会的权力超过全国人大呢？这是不会的。因为：（一）全国人大选举并有权罢免全国人大常委会的组成人员，全国人大常委会必须对全国人大负责并报告工作；（二）全国人大常委会在全国人大闭会期间，可以对全国人大制定的法律进行部分补充和修改，但不得同该法律的基本原则相抵触；（三）全国人大有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定。这样，全国人大仍然具有最高国家权力机关的权威，足以纠正全国人大常委会可能出现的错误决定，维护自己的最高国家权力机关的地位。
为了便于全国人大常委会行使职权，新宪法还明确规定：全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。全国人大组织法并补充规定：如果担任上述职务，必须向常委会辞去常务委员会委员的职务。为处理常委会的重要日常工作，新宪法规定由委员长、副委员长、秘书长组成委员长会议。为贯彻民族平等原则，新宪法明确规定：在全国人大常委会组成人员中，应当有适当名额的少数民族代表。全国人大组织法还规定全国人大常委会可以根据需要设立工作委员会。为了加强中央和各省、自治区、直辖市的联系，了解地方的情况，听取地方的意见和建议，全国人大组织法还特别规定：各省、自治区、直辖市的人大常委会可以派主任或者副主任一人列席全国人大常委会会议，并发表意见。
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专栏：
关于全国人大专门委员会（第二十八讲）
王向明
全国人大工作质量要提高，作用要发挥得好，健全它的组织机构，吸收全国人大代表参加有关会议的准备和其他活动，是很重要的。设立全国人大的各种专门委员会，就是一项重要的组织措施。新宪法在总结过去全国人大设立民族委员会、预算委员会和法案委员会经验的基础上，参照国外立法机关设立常设委员会的做法，以专条规定：“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”这些专门委员会，是常设性的机构，受全国人大及全国人大常委会的领导和监督。按照全国人大组织法的规定，各专门委员会由主任委员、副主任委员若干人和委员若干人组成。各专门委员会的人选，由全国人大会议主席团在全国人大代表中提名，大会通过。
全国人大设立的常设性的各种专门委员会，是吸收全国人大代表参加实际工作的适宜形式。全国人大代表中有相当一部分人，根据他们的职业性质、专长和工作能力，是可以被选进各种专门委员会，通过委员会有组织地开展有关全国人大和全国人大常委会职权范围内的各种活动。这既有利于提高人大代表履行代表职责的自觉性，又可以积极推动全国人大和全国人大常委会的工作。列宁说得好：人民代表“必须亲自工作，亲自执行自己通过的法律，亲自检查在实际生活中执行的结果，亲自对选民负责”。（《列宁全集》第3卷第211页）
全国人大设立经常性的专门委员会，不仅不会削弱全国人大，而且会加强全国人大的组织和工作，使全国人大更好地发挥最高国家权力机关的作用。
各专门委员会的工作任务是：（一）审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的议案；（二）向全国人大主席团或者全国人大常委会提出属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的议案；
（三）审议全国人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、委的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人大和它的常委会的地方性法规和决议；（四）审议全国人大主席团或者全国人大常委会交付的质询案，听取受质询机关对质询案的答复，必要时向全国人大主席团或者全国人大常委会提出报告；（五）对属于全国人大或者全国人大常委会职权范围内同本委员会有关的问题，进行调查研究，提出建议。民族委员会可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议，审议自治区报请全国人大常委会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人大常委会提出报告。法律委员会统一审议向全国人大或其常委会提出的法律草案；其他专门委员会就有关的法律草案向法律委员会提出意见。所有这些，都是在全国人大或全国人大常委会领导和监督下进行的，都是为全国人大和全国人大常委会做好立法工作进行准备。对同宪法、法律相抵触的行政法规、地方性法规等的审议，是各个专门委员会的重要任务，是新宪法规定的全国人大和全国人大常委会行使的“监督宪法的实施”职权的具体落实和保证措施。
根据工作需要，各专门委员会可以任命不是人大代表的具有专门业务知识的专家担任顾问，以帮助审查专业性较强的法律案或其他议案。
除以上经常性的专门委员会外，根据新宪法的规定，全国人大或者全国人大常委会可以组织对于特定问题的调查委员会。这是临时性委员会。新宪法关于专门委员会的条文，除列举了当前迫切需要的一些委员会的名称外，还作了留有余地的概括规定，以后如有需要，全国人大还可以设立其他委员会。
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专栏：
新宪法恢复设立国家主席
（第二十九讲）
林毓辉
同1975年和1978年两部宪法比较，新宪法的显著变化之一，是恢复了国家主席。这是建国以来关于最高国家权力机关建设正反两方面经验的总结。
我国建国初期曾设立过中央人民政府主席，在人民中留下深刻的印象。由于当时中央人民政府主席一方面要根据中央人民政府委员会的决定，具体执行某些国家元首的职权；另一方面又要主持中央人民政府委员会会议，领导中央人民政府的工作，事务十分繁忙。因此，1954年宪法在肯定以往经验的基础上，决定设立中华人民共和国主席，由他和全国人大常务委员会共同行使国家元首的职权，但不作为常务委员会的成员，不领导最高国家权力机关常设机构的工作。正如刘少奇同志指出的，这样的国家元首制度是集体的，即有关问题的决定，由全国人大常委会作出，由主席去执行。经验证明，它是适合我国国情的，在实际生活中曾经起过重要的作用。但是，在十年内乱期间，在国家生活极不正常的情况下，国家主席的权力被剥夺了。接着，1975年宪法正式取消了国家主席的设置，1978年宪法也未恢复。这就使得我国国家机构体制中的元首问题一直很不明确。新宪法决定恢复国家主席，是很得人心的。它反映了全国各族人民的愿望，也是健全我国国家体制的需要。
国家机构作为人民行使国家权力的工具，承担的任务和职能是多方面的，极其繁重的。因此，需要根据各种工作任务的性质及其繁重程度，设置各种不同的国家机关，并且按照一定的组织原则，使它们相互配合，构成一个统一的整体。设立国家主席对健全国家体制所以是必要的，原因就在于有些工作必须由主席承担。国家主席的地位和职权，是其他国家机关或者党的领导机关所不能代替的。例如，关于国务院总理的提名权问题，如果按照1975年和1978年两部宪法的规定，由党中央委员会向全国人大提出，就混淆了党的领导机关和国家机关，是不适当的。又如，在国际交往中，我国这样一个十亿人口的大国，需要有一位国家主席，以便对外代表国家。总之，恢复国家主席是很有必要的。
新宪法关于国家主席的规定，坚持了1954年宪法的基本原则。根据新宪法的规定，中华人民共和国主席、副主席由全国人民代表大会产生，全国人大也有权加以罢免。国家主席的职权包括：向全国人民代表大会提名国务院总理的人选；根据全国人民代表大会和全国人大常委会的决定，公布法律，任免国务院的组成人员，授予国家的勋章和荣誉称号，发布特赦令、戒严令、动员令，宣布战争状态，派遣和召回驻外使节，批准和废除同外国缔结的条约和重要协定，代表国家接受外国使节等等。这些规定表明，国家主席在国家机构中享有崇高地位。但他必须接受全国人民代表大会的监督，他的活动都是按照全国人民代表大会和全国人大常委会的决定进行的。我国国家元首职权是由国家主席和全国人大常委会结合起来行使的。
当然，新宪法在恢复国家主席时，也不是完全照搬1954年宪法的有关条款，而是根据新的经验，有所发展变化，主要变化有：
（1）国家主席不再统率全国武装力量、担任国防委员会主席。因为新宪法规定国家另外设立中央军事委员会领导全国武装力量，以便加强武装力量的革命化、现代化、正规化的建设。
（2）国家主席不再召开最高国务会议，担任最高国务会议主席。在我国，政治协商的渠道和方式是多种多样的。最高国务会议只是对国家事务提出意见，本身并不作决定，在国家政治生活中实际作用不大，已没有继续存在的必要。另外，也是为了进一步明确最高国家机关之间的分工，政府工作集中归国务院领导，由国务院对全国人大和全国人大常委会负责，国家主席完全摆脱行政事务，集中履行国家主席的职务。
（3）新宪法还规定国家主席连续任职的届数。1954年宪法规定了国家主席每届的任期，但并未涉及连任问题。这次修改宪法，考虑到国家主席如果任职过长，容易产生种种弊端，因此新宪法规定：“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同，连续任职不得超过两届。”这样就从制度上防止了国家主席的终身任职。
新宪法关于国家主席的规定，是1954年宪法的继续和发展，说明我国国家元首制度已进一步完善。
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专栏：
国务院的组织、职权和领导制度
（第三十讲）
董成美
国务院是我们国家的中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关。国务院的任务就是执行最高国家权力机关所制定的宪法、法律和决议。它要对全国人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作，接受全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的监督。全国人民代表大会不仅有权决定国务院总理和国务院其他组成人员的人选，并且有权罢免他们。国务院是人民意志的执行者，是按照民主集中制原则组织起来的人民政府。
国务院由总理一人，副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长和秘书长组成。国务院具体怎样组织，由《中华人民共和国国务院组织法》规定。
国务院的职权，根据宪法规定，概括起来有以下几方面：
（一）根据宪法、法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；
（二）向全国人民代表大会或全国人民代表大会常务委员会提出议案；
（三）规定各部和各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，并且领导不属于各部和各委员会的全国性的行政工作，统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章；改变或者撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令；审定行政机构的编制，依照法律的规定，任免、培训、考核和奖惩行政人员；
（四）编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算；领导和管理经济工作、城乡建设、教育、科学、文化、卫生、体育、计划生育工作；领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作，以及民族事务和国防建设事业；管理对外事务；保护华侨的正当权益，保护归侨、侨眷的合法权益。
（五）批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市的建置和区域划分；决定省、自治区、直辖市范围内部分地区的戒严；
（六）全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其他职权。
新宪法规定，国务院实行总理负责制。总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。总理召集并主持国务院常务会议和国务院全体会议。国务院担负着组织和实现社会主义现代化建设的重大任务，如果不实行在集体研究的基础上的个人负责制，赋予个人处理日常事务的职权，势必影响国务院的工作效能。新宪法根据社会主义现代化建设任务的需要，规定国务院实行总理负责制，是非常正确的。
新宪法对国务院机构的规定和过去几部宪法有以下几点不同：
（一）组织形式有新的发展。建国初期，根据当时的《中央人民政府组织法》的规定，设立政务院，由总理、副总理、政务委员和秘书长组成，并采取委员制。1954年宪法把政务院改为国务院，国务院采取部长会议制。当时总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长都是国务院组成人员。新宪法和根据新宪法修改制定的国务院组织法，既规定国务院实行总理负责制，又规定国务院的重大问题必须经过国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。这说明，我国国务院实行的总理负责制，是同集体领导相结合的。这是对过去最高国家行政机关建设经验的总结和发展，既有利于国务院在总理领导下发挥集体智慧，又有利于加强总理的个人责任，提高国务院的工作效率和工作质量。各部、委也实行部长、主任负责制。各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。因此，这也是同集体领导相结合的一种个人负责制，有利于提高部、委的工作效率。这次宪法和以前宪法还有一点不同，就是增加了国务委员。有的国务委员兼管部、委，有的不兼管。国务委员受总理委托，可以负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。
（二）限制了总理、副总理、国务委员的任期。国务院每届任期和全国人民代表大会相同。过去几部宪法都没有对总理、副总理连续任职的届数加以限制，新宪法则明确规定：“总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。”也就是不能超过十年。这就解决了领导干部任职实际上存在的终身制。
（三）国务院设立审计机关，在国务院总理领导下，独立行使审计监督权。对国务院各部门和地方各级政府的财政收支和国家的财政金融机构、企业事业组织的财务收支进行审计监督。它的活动不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。
新宪法对国务院的这些新规定，有利于健全我国最高国家行政机关的领导体制，有利于国务院克服官僚主义，提高办事效率，从而更好地领导和组织社会主义现代化建设。
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专栏：
中央军事委员会的性质、地位、作用（第三十一讲）
董成美
中国人民解放军是中国共产党缔造和领导的人民军队。中华人民共和国成立以后，它是人民民主专政的坚强柱石。马克思主义认为，军队是国家政权的重要组成部分。作为国家根本法的宪法，对军队在国家中的地位作出明确规定，是非常必要的。
1949年，《中华人民共和国中央人民政府组织法》规定设立人民革命军事委员会，在中央人民政府委员会领导下，统一管辖、指挥人民解放军和其他人民武装力量。1954年宪法规定由中华人民共和国主席统率全国武装力量，担任国防委员会主席；国务院领导武装力量的建设。新宪法规定设立中央军事委员会领导全国武装力量，并规定国务院领导和管理国防建设事业。根据新宪法的规定，国家主席不统率全国武装力量，这方面由中央军事委员会主席负责。这样，既有利于加强武装力量的革命化、现代化、正规化建设，又便于应付当前世界动荡不安的局面。
中央军事委员会由全国人民代表大会产生，由主席、副主席若干人和委员若干人组成。全国人民代表大会选举中央军事委员会主席，并根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选，全国人民代表大会有权罢免中央军事委员会主席和军事委员会其他人员。在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会根据中央军事委员会主席的提名，决定中央军事委员会其他组成人员的人选。中央军事委员会每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。
中央军事委员会实行主席负责制。中央军事委员会主席对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。我国的国家行政机关实行首长负责制，军事机关更需要实行首长负责制。
中央军事委员会是国家的军事决策机关，领导和指挥全国武装力量。有关武装力量建设方面的问题，如编制、建制、装备、经费等等，则由国务院的国防部负责。
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专栏：
四川省广汉县已在全县完成了人民公社政社分开、建立乡政权的试点工作，普遍建立了乡政府。广汉县向阳公社在全县最先成立向阳乡人民政府。
新华社记者 孙忠靖摄