内蒙古鄂尔多斯市康巴什区人民法院行政裁定书（2019）内0603行初36号原告斯仁匹利，男，1979年2月13日出生，蒙古族，公民身份证号码×××，牧民,群众，现住内蒙古鄂尔多斯市。委托代理人包彩云，内蒙古澳兰律师事务所律师。委托代理人太旺吉日嘎拉，内蒙古澳兰律师事务所律师助理。被告杭锦旗伊和乌素苏木人民政府，统一社会信用代码×××，所在地内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗。法定代表人赵永军，该苏木政府苏木长。委托代理人敖日格拉图，该苏木政府职工。被告杭锦旗独贵塔拉镇人民政府，统一社会信用代码×××，所在地内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗。法定代表人苏永权，该镇镇长。委托代理人哈斯其劳，该镇政府工作人员。第三人杭锦旗独贵塔拉镇沙日召嘎查，所在地内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗独贵塔拉镇。负责人门肯巴雅尔，该嘎查委员会主任。第三人杭锦旗伊和乌素苏木巴音乌苏嘎查，所在地内蒙古鄂尔多斯市杭锦旗。负责人其木德，该嘎查委员会主任。代表人特木其力图，该嘎查委员会支书。
原告斯仁匹利诉被告杭锦旗伊和乌素苏木人民政府（以下简称伊和乌素政府）、杭锦旗独贵塔拉镇人民政府（以下简称独贵塔拉政府），第三人杭锦旗独贵塔拉镇沙日召嘎查（以下简称沙日召嘎查）、杭锦旗伊和乌素苏木巴音乌苏嘎查（以下简称巴音乌苏嘎查）行政其他纠纷一案，本院受理后，依法组成合议庭公开开庭审理了本案，现已审理终结。
原告斯仁匹利诉称，诉讼请求1.依法撤销两个被告作出的《杭锦旗伊和乌素、苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界调解协议书》；2.本案诉讼费由两个被告承担。事实和理由：该争议草场历史上属于巴音乌素嘎查，一直有巴音乌素嘎查牧民放牧使用。1998年落实草原“双权一制”时由巴音乌素嘎查以杭锦旗人民政府(1998)42号关于巩固旗内行政区域勘界成果有关事宜的通知中明确的文字界点为边界承包给斯仁匹利4998亩草场，当时独贵塔拉镇沙日召嘎查也没有提出异议。时隔十几年后，2015年所谓的《杭锦旗伊和乌素苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界调解协议书》，把原告承包十几年的草场划给独贵塔拉镇沙日召嘎查，原告的林地变成沙日召嘎查的林地。
一、两被告作出的《杭锦旗伊和乌素苏木巴音平素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界调解协议书》(以下简称调解协议书)程序违法。伊和乌素苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查边界纠纷实际上是伊和乌素苏木与独贵塔拉镇的行政边界纠纷，该纠纷是应由杭锦旗人民政府解决的问题。两被告改变《杭锦旗人民政府(1998)42号(关于巩固旗内行政区域勘界成果有关事宜的通知)》中已经明确的边界定位点的行政行为程序违法。苏木乡镇政府没有权利直接改变旗政府决定，可以向旗政府的决定提出异议，让旗政府自行改变是符合程序的。因为伊和乌素苏木和独贵塔拉镇的边界是杭锦旗人民政府(1998)42号《关于巩固旗内行政区域勘界成果有关事宜的通知》形式下文确认的。2015年两被告以《调解协议书》的形式改变原杭锦旗人民政府以(1998)42号通知形式明确的边界点原位置，导致原告斯仁匹利承包十几年的草场和建设的林地变成独贵塔拉镇沙日召嘎查的地，原告现在无法经营自己承包经营己经十几年的草场和林地。原告认为，两被告的该行政行为程序违法，应予撤销。
二、两被告作出的《调解协议书》中说“尊重历史、照顾现实”的原则，那么“尊重历史”该纠纷草场应该属于巴音乌素嘎查所有:“照顾现实”不应该把斯仁匹利承包经营十几年，种植树木并办理《林权证》的地变成沙日召嘎查的地，两被告说的和做的不一致。《调解协议书》说“尊重历史、照顾现实”实际上那一个都没有做到。如果确实照顾现实就不应该把斯仁匹利1998年承包的草场划给独贵塔拉镇沙日召嘎查。因为斯仁匹利有1998年杭锦旗人民政府颁发的0501108号《草原使用证》和国家林业局颁发的A1525191062号《林权证》。两被告作出的《调解协议书》，没有权利撤销杭锦旗人民政府给斯仁匹利颁发的0501108号《草原使用证》和国家林业局颁发的A1525191062号《林权证》。故请求人民法院依法撤销两被告作出的《调解协议书》，维护原告的合法权益。综上所述，两被告关于《杭锦旗伊和乌素苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界调解协议书》程序违法，损害了原告合法权益。原告请求人民法院，依法撤销两被告关于《杭锦旗伊和乌素苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界调解协议书，维持杭锦旗人民政府(1998)42号《关于巩固旗内行政区域勘界成果有关事宜的通知》中己明确的文字界点为准，维护原告草牧场承包经营权和林权为盼。被告独贵塔拉镇政府答辩意见为，独贵塔拉镇沙日召嘎查与伊和乌素苏木行政界限纠纷问题。即伊和乌素苏木牧民斯仁匹利向旗信访局反映其草牧场场划分独贵塔拉镇，要求重新打点划分草牧场问题。应伊和乌素苏木邀请，我镇相关领导与伊和乌素苏木领导针对两苏木镇行政界限问题进行了大量调查核实和协商工作，通过调取民政局行政界限坐标(红线)，争议草牧场位于独贵塔拉镇辖区内，针对两苏木镇行政界限存在纠纷的实际问题，2015年3月26日，旗民政局、两苏木镇主要领导、包片领导、包片干部、涉及嘎查负责人等组成共同工作组进行调查处理，最终签订了《杭锦旗伊和乌素苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界调解协议书》，2017年斯仁匹利再次要求解决其草牧场问题，2017年6月11日、12日两天，我镇与伊和乌素苏木再次进行协调解决，但协调未果。被告伊和乌素苏木答辩意见为，如果只针对原告一人的草牧场坐标点的更改，我方同意，但撤销该协议会影响到其他多户牧民，故撤销该协议书的诉请我方不同意。第三人巴音乌素嘎查的答辩意见为，同被告伊和乌素苏木意见一致。第三人沙日召嘎查的答辩意见为，同意撤销该调解协议，按照原本的（1998）42号文件，行政界线来进行划分，涉案的草牧场原本就属于沙日召嘎查。原告的草原证及林权证原本颁发就存在问题。原告斯仁匹利为证明自己的主张提供如下证据：证据一杭锦旗人民政府（1998）42号《关于巩固旗内行政区域勘界成果有关事宜的通知》复印件一份三页，证明1998年巴音乌素嘎查与沙日召嘎查以杭锦旗（1998）42号文件确认的文字点为边界划分各自草牧场承包到户，对此双方都没有产生纠纷，因此证明文件中的文字点双方都认可，是没有纠纷的事实。证据二A1525191062号《林权证》复印件一份四页（提供原件予以核对后退还），0501108号《草原使用证》复印件一份三页（提供原件予以核对后退还），证明1998年原告依据杭政发（1998）42号文件确认的文字点划分到草牧场，杭锦旗人民政府确认并颁发草原使用证及林权证，确认原告的承包经营权的事实。证据三《杭锦旗伊和乌素苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界调解协议书》复印件一份三页（提供原件予以核对后退还），证明该调解协议书出台前两个嘎查没有边界纠纷，2015年3月26日该调解协议书出台后出现现在的问题，且该协议未经杭锦旗人民政府盖章确认，故调解协议书存在问题的事实。证据四《草原承包勘测登记表》复印件一份一页（提供原件予以核对后退还），证明原告草牧场北线是一条直线，不承认现在往原告草牧场里拐的三个拐点的事实。对于原告斯仁匹利所举证据，被告伊和乌素政府质证意见，证据一杭锦旗人民政府（1998）42号《关于巩固旗内行政区域勘界成果有关事宜的通知》真实性认可，证明目的不予认可，该文件中的的文字与定位点是不一致的；其余证据均予以认可。被告独贵塔拉政府质证意见，证据一、二、三、四均认可，无异议。第三人巴音乌素嘎查质证意见，证据一杭锦旗人民政府（1998）42号《关于巩固旗内行政区域勘界成果有关事宜的通知》真实性认可，证明目的不予认可，该文件中的的文字与定位点是不一致的；其余证据均予以认可。第三人沙日召嘎查质证意见，证据一杭锦旗人民政府（1998）42号《关于巩固旗内行政区域勘界成果有关事宜的通知》认可，证据二《草原使用证》真实性认可，对其记录的内容不予认可，因原告实际承包经营的草牧场远超证书中所写的边界范围，《林权证》真实性认可，记载内容不予认可，所记载的土地属于沙日召嘎查；其余证据均认可，无异议。原告申请证人道某、布某、苏某、门某、吉某、丁某出庭作证道某的证人证言，我是独贵塔拉镇三居委的居民，我一直居住于赛音乌素，1994年后居住于巴音乌素，（1998）42号文件中文字界点正确，坐标点是错误，2015年作出的调解协议书中的坐标点也是错误的。被告伊和乌素政府对道某证言的质证意见，证人所述“2015年作出的调解协议书中的坐标点也是错误的”不认可，现居住在界限的牧民大部分认可该协议中的坐标点，均已签字确认过。被告独贵塔拉政府对道某证言的质证意见，2015年作出的调解协议书中的坐标点也是错误的”不予认可，因证人没有证据可以证明其坐标点是错误的。第三人巴音乌素嘎查对道某证言的质证意见，认可证人证言。第三人沙日召嘎查对道某证言的质证意见，对于证人证言不清楚。布某的证人证言，2015年作出的《调解协议书》中坐标点是错误的，把我承包的草牧场划分给沙日召嘎查，划分出去3000多亩草牧场。1988年第一次承包开始，两嘎查的界限一直都是一条直线，2015年经调解后，两嘎查的界限出现2拐点。被告伊和乌素政府对布某的质证意见，认可证人证言。被告独贵塔拉政府对布某证言的质证意见，证人证言中“2015年作出的《调解协议书》中坐标点是错误的”不予认可，其余情况不清楚。第三人巴音乌素嘎查对布某证言的质证意见，认可证人证言。第三人沙日召对布某证言的质证意见，证人与原告有利害关系，证人证言不应予以采信。苏某的证人证言，我是原宝日胡术嘎查（现巴音乌素嘎查）的嘎查长、支书，出于对尊重历史的原则，（1998）42号文件中的文字界点正确，2015年作出的《调解协议书》中的坐标点不认可。被告伊和乌素政府对苏某证言的质证意见，对于证人所述的“（1998）42号文件中的文字界点正确”认可，“2015年作出的《调解协议书》中的坐标点不认可”不认可，对于原告一家坐标点出现错误认可。被告独贵塔拉政府对苏某证言的质证意见，对于证人所述的“（1998）42号文件中的文字界点正确”认可，“2015年作出的《调解协议书》中的坐标点不认可”证人没有证据证明其是错误的。第三人巴音乌素嘎查对苏某证言的质证意见，认可被告伊和乌素苏木意见，与其质证意见一致。第三人沙日召嘎查对苏某证言的质证意见，对于证人所述的“（1998）42号文件中的文字界点正确，2015年作出的《调解协议书》中的坐标点不认可”，均认可。门某的证人证言，1994年我在赛音乌素苏木工作，我参与过1998年边界勘定工作，现我认可（1998）42号文件中的文字界点，对于坐标点（红线）不认可，因依据当时的现场勘定情况，坐标点是错误的。2015作出的《调解协议书》中的坐标点错误，涉及的牧民也没有参加，仅依据电脑确定坐标，也没有进行现场勘定。被告伊和乌素政府对门某证言的质证意见，证人所述的“现我认可（1998）42号文件中的文字界点，对于坐标点（红线）不认可”认可，“2015作出的《调解协议书》中的坐标点仅依据电脑确定坐标”这一情况不清楚。被告独贵塔拉政府对门某的质证意见，证人所述的“现我认可（1998）42号文件中的文字界点，对于坐标点（红线）不认可”不认可，“2015作出的《调解协议书》中的坐标点仅依据电脑确定坐标”这一情况不清楚。第三人巴音乌素嘎查对门某证言的质证意见，认可证人证言。第三人沙日召嘎查对门某证言的质证意见，认可证人证言。吉某的证人证言，1994年我是宝日胡术嘎查（现巴音乌素嘎查）嘎查长，在巴音乌素嘎查和赛音乌素嘎查（现沙日召嘎查）划分界限时参加了当时的边界勘定，当时还有旗政府副旗长王云成，民政局副局长热娃第，民政局的工作人员，巴音乌素副书记、苏木长、嘎查长都进行了参与。1994年9月14日下午开始进行的勘定，勘定情况详见日记薄。2015年《调解协议书》的坐标点是如何划分的我不清楚。被告伊和乌素政府对吉某证言的质证意见，认可证人证言。被告独贵塔拉政府对吉某证言的质证意见，证人证言与本案无关联。第三人巴音乌素嘎查对吉某证言的质证意见，认可证人证言。第三人沙日召嘎查对吉某证言的质证意见，不认可证人证言，因证人所持的日记薄记载的内容不是当时进行记录的，证人证言所述不真实。丁某的证人证言，我原是赛音乌素一大队的宝日温都尔嘎查的居民，我当时居住在现存有争议的边界红线上，2015年《调解协议书》不认可。因1.该协议签署时二个第三人及包片干部均不是本地人，对于原来的地界划分情况不清楚，1989年的红线与1994年的红线有变动；2.1994年的勘定点，我家的定位点有错误，存在843米的错误，别人家也出现过类似的错误。被告伊和乌素政府对丁某证言质证意见，不认可证人证言。被告独贵塔拉政府对丁某证言质证意见，对证人所述证言均不清楚。第三人巴音乌素嘎查对丁某证言质证意见，不认可证人证言，证言与本案无关联。第三人沙日召嘎查对丁某证言质证意见，认可证人证言。被告杭锦旗伊和乌素苏木人民政府、杭锦旗独贵塔拉镇人民政府，第三人巴音乌素嘎查未提供证据。第三人沙日召嘎查提供如下证据：证据一《杭锦旗民政局苏木乡镇行政区域界线》1994年9月制作，赛音乌素苏木1998年4月杭锦旗人民政府杭政发（1998）42号《杭锦旗人民政府关于巩固行政区域勘界成果有关事宜的通知》3页、《勘界工作总结》5页、《备忘录》3页、《杭锦旗巴音乌素苏木与赛音乌素苏木边界走向说明》5页、《备忘录》1页、《界桩成果表》2页、《界桩登记表》28页等一系列文件（村委会保存，原件核对后退还，提供复印件），证明1994年行政界线已经划分清楚。对于第三人沙日召嘎查所举证据，原告斯仁匹利质证意见，真实性认可，文字点是正确的，坐标点是错误的。被告伊和乌素政府质证意见，真实性认可，文字点是正确的，坐标点与GPS打点有误差。被告独贵塔拉政府质证意见为，认可，无异议。第三人巴音乌素嘎查质证意见，真实性认可，文字点是正确的，坐标点是错误的。根据上述举证、质证情况，本院对上述证据认证如下：鉴于被告和第三人对原告提供的证据真实性均予以认可，本院对原告提供的证据一、二、三、四的真实性予以采信。对于证人道尔吉的证人证言，被告不予认可，且陈述内容缺乏其他证据佐证，本院不予采信。对于证人布仁巴斯尔系原告父亲，与本案具有利害关系，故对其证人证言本院不予采信。对于证人苏某的证人证言鉴于二被告、二第三人均认可其表述中的（1998）42号文件中的文字界点正确的，本院对其这部分证言予以采信，被告不予认可，且陈述内容缺乏其他证据佐证本院不予采信。对于门肯巴特尔的证人证言，被告独贵塔拉镇政府不予认可，且陈述内容缺乏其他证据佐证，本院不予采信。对于证人吉某的证人证言，二被告和二第三人意见不一，本院对1994年曾进行边界勘定予以采信，但勘定情况无其他证据佐证，本院不予采信。对于证人丁某定木图的证人证言，二被告及第三人巴音乌素嘎查不予认可，且陈述内容缺乏其他证据佐证本院不予采信。对于第三人沙日召嘎查提供的证据，来源真实，合法有效，且原告、二被告、第三人巴音乌素嘎查均予以认可，本院对真实性均予以采信。
经审理查明，1998年4月17日杭锦旗人民政府印发《杭锦旗人民政府关于巩固行政区域勘界成果有关事实的通知》（杭政发﹝1998﹞第42号），附《杭锦旗乡、苏木、镇行政区域界线勘定工作总结》、《备忘录》、《杭锦旗巴音乌素苏木与赛音乌素苏木边界走向说明》、《界桩成果表》、《界桩登记表》、《边界地形图》。另查明，1998年杭锦旗人民政府为斯仁匹利颁发0501108号《草原使用证》承包草牧场4998亩。2011年9月16日杭锦旗人民政府为斯仁匹利颁发A1525191062号《中华人民共和国林权证》，面积为1494亩。2015年由伊和乌素苏木人民政府、独贵塔拉镇人民政府、伊和乌素苏木巴音乌素嘎查、独贵塔拉镇沙日召嘎查共同组成工作组对伊和乌素苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界纠纷进行协调处理，2015年3月26日订立《杭锦旗伊和乌素苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界调解协议书》，伊和乌素苏木人民政府、独贵塔拉镇人民政府、巴音乌素嘎查、沙日召嘎查在上述调解协议书中盖章，伊和乌素苏木人民政府、独贵塔拉镇人民政府、巴音乌素嘎查、沙日召嘎查负责人及工作组工作人员在协议书中签字。
本院认为，行政调解是指国家行政机关主持的，以争议双方自愿为原则，通过行政机关的调停、斡旋等活动，促成争议双方互让以达成协议，从而解决争议的活动和方式。本案，原告所诉的《杭锦旗伊和乌素苏木巴音乌素嘎查与独贵塔拉镇沙日召嘎查草牧场交界调解协议书》正属于上述行政调解行为，巴音乌苏嘎查与沙日召嘎查存在边界地界纠纷，被告独贵塔拉镇人民政府和伊和乌素苏木人民政府只是对冲突双方提出的观点和要求进行组织协调，并不是通过法律规范来解决双方的冲突，即使达成了调解协议，该调解协议也不具有强制执行力，对原告所持的《草牧场使用证》、《林权证》并不构成影响。且《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼＞的解释》第二款第（二）项规定“下列行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（二）调解行为以及法律规定的仲裁行为”，故本案不属于人民法院受案范围，根据《行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项，《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼＞的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定驳回原告斯仁匹利的起诉。案件受理费50元，退还原告斯仁匹利。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院。
审 判 长 王伟强
审 判 员 胡文静
人民陪审员 许海洋
二〇一九年六月二十二日
书 记 员 韩慧芳本案引用的法律条文《行政诉讼法》第四十九条第一款第（四）项提起诉讼应当符合下列条件：（四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼＞的解释》第六十九条第一款第（一）项有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的。 关注微信公众号“”