广西壮族自治区桂林市七星区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0305行初2号
原告：桂林市七星区穿山街道办事处三联村民委员会滩头小村三组，住所地桂林市七星区穿山街道办事处三联村民委员会滩头小村**。
负责人：秦开颜，组长。
委托代理人：蒋迎军，广西中纬律师事务所律师。
被告：桂林市自然资源局，住所地桂林市临桂区青莲路西桂林投资发展大厦**，统一社会信用代码：11450300MB1919940D。
法定代表人：王飚，局长。
委托代理人：廖晓毅，桂林市自然资源局科员。
委托代理人：刘训迪，广西中心律师事务所律师。
被告：桂林市人民政府，住所地临桂区西城中路**。
法定代表人：秦春成，市长。
委托代理人：周艺黎，桂林市人民政府法制办工作人员。
委托代理人：潘昌裕，桂林市司法局工作人员。 原告桂林市七星区穿山街道办事处三联村民委员会滩头小村三组诉被告桂林市自然资源局、桂林市人民政府不服行政强制执行决定、行政复议决定纠纷一案，于2019年1月11日诉至本院，本院于2019年1月14日立案受理后，于2019年1月16日、18日向第一、第二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月29日公开开庭审理了本案。原告桂林市七星区穿山街道办事处三联村民委员会滩头小村三组的负责人秦开颜及其委托代理人蒋迎军，被告桂林市自然资源局的委托代理人廖晓毅、刘训迪，被告桂林市人民政府的委托代理人潘昌裕到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。 桂林市规划局于2018年6月20日对原告作出市规行决字[2018]七星第150号《广西建设行政强制处罚决定书》，该决定书认定：原告未经城乡规划主管部门批准，于2003年擅自在七星区香格里拉大酒店东南侧建设砖混房655.59平方米、钢架棚688.16平方米的行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，桂林市规划局对原告作出限2018年6月27日前自行拆除该违法建筑的行政处罚。
原告不服，向被告桂林市人民政府申请复议，被告桂林市人民政府于2018年11月1日作出市政复决字[2018]144号行政复议决定书，认为：桂林市规划局作出的市规行决字[2018]七星第150号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。依照《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：维持桂林市规划局2018年6月20日作出的《广西建设行政强制处罚决定书》（市规行决字[2018]七星第150号）。 原告桂林市七星区穿山街道办事处三联村民委员会滩头小村三组诉称，桂林市规划局2018年6月20日作出的市规划行决字[2018]七星第150号广西建设行政处罚决定书及桂林市人民政府2018年11月1日作出的市政复决字[2018]144号行政复议决定书认定事实错误、适用法律错误、程序处罚程序错误，且处罚偏重法，院应当撤销其决定。
一、行政处罚决定书认定事实错误，桂林市规划局作出的市规划行决字[2018]七星第150号行政处罚决定书认定事实存在重大错误。处罚决定认为违法房屋系2003年建设，这没有任何依据，属于主观臆断，桂林市人民政府对桂林市规划局上述认定事实错误，未予以纠正。
二、行政处罚决定书适用法律错误，桂林市规划局作出的市规划行决字[2018]七星第150号行政处罚决定书认为，原告违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，这是法律适用法律错误，《中华人民共和国城市规划法》于1990年4月1日起施行，于2008年1月1日废止。因此，被告桂林市规划局适用一部已经废止的法律显然是适用法律错误。更重要的是，涉案房屋建成于1988年，《中华人民共和国城市规划法》还未出台，根据法律不溯及既往的原则，1988年已经出现了案件却适用1990后实施的法律进行行政处罚显然是适用法律上的错误，桂林市人民政府对被告桂林市规划局适用法律错误的行为未予以纠正。
三、行政处罚决定书处罚程序错误。复议时，桂林市规划局辩称，其已经将相关通知留置送达给原告，原告认为留置送达行为根本不存在，桂林市规划局根本未告知任何听证程序，被告桂林市政府在作出复议决定时，认定桂林市规划局依法履行了告知听证程序完全没有事实依据。
四、行政处罚决定书处罚偏重。桂林市规划局要求原告申限期拆除违法建筑，原告认为这样处罚明显偏重。涉案房屋建成于1988年不影响城市市容，且已经存在30年完全可以采取限期改正处以罚款，补办手续予以合理合法化的方式处理。被告桂林市人民政府并未纠正桂林市规划局的处罚偏重行政处罚决定。
五、被告桂林市规划局涉嫌与房地产开发商存在利益关系，本案的处罚决定系未批准建筑建成后30年才予以处罚，这却与房地产开发商准备拆迁原告的房屋时间节点不谋而合，原告有理由认为被告桂林市规划局为了配合房地产开发才对原告的房屋予以处罚，其目的是让原告不得获取拆迁补偿款，因此这样的处罚是商业化的处罚行为，被告桂林市人民政府仍然未对该行为调查清楚并作出处罚。
六、行政处罚已经超过期限，不应当再对原告进行行政处罚。《行政处罚法》第二十九条规定，违法行为在两年内未被发现的，不再给予处罚。本案的房屋建成于30年之前，建房行为于1988年产生，之后没有新建房屋，既违法行为没有继续进行，因此1988年就应当开始计算期限，至今已经三十年未被发现。超过了处罚期间，况且，涉案房屋系历史原因造成，未办证的原因与法律不健全存在一定关系，也未造成社会的损失，相反对经济的繁荣作出贡献，理应对该房屋补办手续予以合法化，不应在行政处罚。综上，原告为维护自己合法权益，诉至法院请求：1、撤销桂林市规划局作出的市规划行决字[2018]七星第150号广西建设行政处罚决定书、撤销桂林市人民政府作出的市政复决字[2018]144行政复议决定书；2、本案诉讼费用由二被告承担。 原告对其主张向本院提交的证据有：证据1、桂林市房权证七星区字第××号《房屋所有权证》，证明：涉案的房屋建设于1988年，原证号是303656号。 被告桂林市自然资源局辩称，一、答辩人作出的市规行决字[2018]七星第150号行政处罚决定认定的事实清楚、正确。经查，被答辩人在七星区香格里拉大酒店东南侧建设的砖混房、钢架棚位于城市规划区内，且未依法办理建设工程规划许可证，严重影响城市规划，经答辩人依法书面通知被答辩人配合调查，但被答辩人拒不接受调查询问，也未提供相关建房的情况说明，答辩人依法向桂林市××星区穿山街道办事处调查，该办出具了证明，证明被答辩人建设的钢架房建于2003年，因此，答辩人认定被答辩人的钢架房建于2003年是正确的。
二、答辩人作出的行政处罚决定适用法律正确。被答辩人的钢架房建于2003年且未经城市规划主管部门许可，违反了当时生效的《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定，其违法状态存续至今，因此，答辩人适用现行的《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定对被答辩人作出处罚是正确的。
三、答辩人的处罚程序合法。答辩人依据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定，于2018年5月7日对被答辩人建设涉诉钢架房一事进行立案调查，依法向被答辩人送达了《住房和城乡建设行政执法调查通知书》要求其依法接受调查，并进行了现场勘验。但被答辩人拒不履行法定义务，未在答辩人规定时间到指定地点接受调查询问。答辩人于2018年6月7日作出并向被答辩人送达了市规行告[2018]七星第150号《行政处罚(听证)告知书》，告知了拟作出的行政处罚决定及其依法享有的陈述、申辩和要求听证的权利，但被答辩人并没有在规定的期限内要求陈述、申辩或申请听证。因此，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，于2018年6月20日作出了市规行决字[2018]七星第150号《行政处罚决定书》，并依法送达给了被答辩人。因此，答辩人的行政处罚程序是合法的。
四、答辩人对被答辩人作出的处罚适当。由于被答辩人的建设未办理规划审批手续，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条之规定，其违法状态延续至今，严重影响了城乡规划，且无法采取改正措施，因此，答辩人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对被答辩人作出限期拆除的行政处罚是适当的。
五、答辩人对被答辩人作出的处罚并未超过行政处罚的时效。依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第二款从行为终了之日起计算处罚时效。本案中，被答辩人建设钢架房的行为虽始于2003年，但其违法建筑的违法状态存续至今，有继续状态，因此，答辩人对被答辩人作出的处罚并未超过处罚时效。综上所述，答辩人对被答辩人作出的市规行决字[2018]七星第150号行政处罚决定，认定事实清楚，证据确实充分，适用法律正确，程序合法，处罚适当。请法院依法驳回被答辩人的诉讼请求。 被告桂林市自然资源局向本院提交了以下证据、依据：
一、被告具有作出具体行政行为的职权的法律依据。1、《中华人民共和国城乡规划法》第十一条第二款和第六十四条，证明桂林市规划局具有作出市规行决字[2018]七星第150号行政处罚决定书的行政职权。2、行政执法委托书，证明被告依法委托桂林市××星区城市管理监察大队执法的事实。 二、作出具体行政行为的法律依据。3、《中华人民共和国城市规划法》第三十二条，证明原告的建设行为属于违法建设。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，证明原告违反该法所要承担相应的法律责任。 三、认定违法事实的证据。证据1、《桂林市主城总体规划图（2001-2010）》,证明：原告涉诉建筑位于桂林市城市规划区范围内。证据2、调查笔录，证明：原告未在规定时间到指定地点接受调查询问，有桂林市××星区穿山街道办事处工作人员见证。证据3、现场检查（勘验）笔录及现场照片，证明：原告涉诉违法建筑的基本情况。证据4、《证明》，证明涉诉违法建筑建于2003年。 四、实施具体行政行为有关程序的证据。证据5、立案表，证明案件适用一般程序。证据6、执法调查通知书及送达回证，证明被告一已依法书面通知原告接受调查询问，及依法送达原告的事实。证据7、案件审批表，证明案件调查终结，由被告一委托的执法单位提出处理意见，经被告一审核同意的事实。证据8、行政处罚（听证）告知书及送达回证，证明被告一作出行政处罚之前，依法履行了书面告知义务，且依法送达。证据9、市规行决字[2018]七星第150号行政处罚决定书及送达回证，证明被告一依法对原告作出具体行政行为的内容，及依法送达的事实。证据10、录音光碟（2018年5月7日送达调查通知书一段，2018年6月7日听证告知书一段，2018年6月20日处罚决定书一段）。 被告桂林市人民政府辩称，一、桂林市规划局作出的市规行决字[2018]七星第150号处理罚决定并无不当。原告于2003年擅自在桂林市××星区香格里拉大酒店东南侧建设砖墙钢架顶房655.59平方米、钢架棚688.16平方米。根据《关于转发全国人大常委会法工委办公室的通知》(建法[2012]43号)，违法建设行为因其带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定其行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起二年内发现的，应当对违法行为进行处罚。因此，原告扩建房屋、钢架棚并使用至今仍未办理建设工程规划许可证，该违法状态仍旧存在，桂林市规划局依据《中华人民共和国城乡规划法》进行处罚，符合案件实际情况，适用法律正确。桂林市规划局作出的市规划行决字[2018]七星第150号行政处罚决定认定事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确。
二、桂林市人民政府行政复议程序合法。本政府收到原告的复议申请后，经审查符合法定受理条件，予以立案受理，并依法向复议案件的当事人送达了立案受理通知书。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十二条规定，本政府进行了书面审理后，依法作出《行政复议决定书》(市政复决字[2018]144号)，该决定书亦依法送达当事人。综上，本政府作出的复议决定的程序符合法律规定。综上所述，桂林市规划局作出的《广西建设行政处罚决定书》(市规行决字[2018]七星第150号)和桂林市人民政府作出的《行政复议决定书》(市政复决字[2018]144号)，事实清楚，证据充分，程序合法，原告诉讼请求没有事实和法律依据，请求人民法院依法驳回原告诉讼请求。 被告桂林市人民政府向本院提交了证明复议决定合法的以下证据、依据：证据1、行政复议立案呈批表，证明：复议机关于2018年8月9日同意立案受理原告的复议申请。证据2、《案件受理通知书》（市复受字[2018]137号）及送达回证，证明：复议机关将《案件受理通知书》（市复受字[2018]137号）送达回证。证据3、行政复议决定（市政复决字[2018]144号）送达回证，证明：复议机关将市政复决字[2018]144号决定书依法送达原告。 经庭审质证，原告对第一被告提供的证据、依据质证意见为：对证据1图片的真实性无法判断，该图是未标明本案涉案房屋的具体位置，也无法证明涉案房产是建于2003年，这个图片不能作为认定违法事实的证据。对证据2真实性不予认可，当时我们没有当事人在场。对合法性不予认可，因为执法人员仅仅是标准了执法证号，没有附执法证的复印件，不能证明二人有执法资格。并且这份证据缺乏发现违法事实的经过，执法人员是通过什么方法判断本案涉案房屋是违反建设，我们怀疑被告与第三方存在某种关联性，是一种不公平的表现。对证据3真实性不予认可，当事人没有在场。合法性不予认可，没有送达给当事人，没有任何证据证明本分笔录是在告知当事人后依法作出的勘查笔录,2017年7月15日测绘平面图没有任何说明。对证据4真实性不予认可，该证明没有证明涉案房屋具体建房的时间，具体到某天某日，也没有发现房屋建设的在场人，办事处为什么在2003年就认为已经建了，没有向有关部门举报，2018年4月16日开出，在5月7日才有巡查人员过来。合法性不予认可，街道办事处只是行政单位，与被告有体制关系，不能作为证据，他也无权作出这个证明。对证据5真实性不予认可，原告认为本表载明2018年5月7日通过巡查发现违法房屋，没有附任何涉案房屋的证件，巡查人没有任何的手续说明就对涉案房屋进行认定，是一种主观臆断，不真实的。原告认为程序是违法的，没有任何证据的情况下就予以立案。对证据6真实性不予认可，没有当事人的签名。合法性不予认可，送达回证原告认为不适用留置送达的，留置送达的前提是当事人拒绝签收，但是从证据来看，不能证明当事人拒绝签收的，都没有通知原告，留置送达是不成立，应视为没有送达。对照片也是两个工作人员在这里拍照，没有原告的负责人在照片中，完全可以确认原告当时不在场，不得知这个情况。对证据7真实性无法确认，是其内部文件，原告无从得知，真实性请法庭确认。合法性不认可，程序违法。审批内容是发现违建房屋，审批表没有附相应的证明，比如调查问话，房产证复印件，违建房现状等都没有反应，在这样的情况下，主管领导提出同意限期拆除，也没有考虑到给原告听证的程序。对证据8真实性不予认可，没有告知当事人，没有当事人签名。合法性不予认可，使用了留置送达的程序，也不能证明原告的负责人是在现场，是拒绝签收才留置送达，照片只有工作人员，这个照片好像和证据6的是重复的。对证据9意见与证据8相同。对证据10证据超过举证期限，不予质证。在法庭要求下，我们对内容的真实性和关联性发表意见。听证告知书的录音缺乏他们之间通话的具体人员的基本情况，什么时间不知道，是谁不知道，内容模糊不清，从听证告知书上，录音者把这个告知书贴到某处，并没有要我们来领，贴到哪里不清楚，是否有贴也不清楚，不能作为证据。对调查通知书，录制的是谁，时间段，原告是否收取什么文件，贴没贴等都是模糊的，不能作为证据。对这些东西，我们认为这一份录音是不能证明的。对处罚决定书，录制者的身份、时间、、地点都没有通知者告知被通知者的时候，被通知者属于明显的不知道的状态，缺乏录音证据的要件，不能作为证据，三个录音都有这个问题。作为行政机关的证据应当在举证期内提交，超过举证期我们不予认可。负责人秦开颜认可录音中的对话是其本人，但什么时间说的已经记不清了。 原告对第二被告提供的证据、依据质证意见为：对证据1、2的真实无异议。对证据3无异议。 第一被告、第二被告对原告提供的证据质证意见为：对产权证真实性合法性无异议，对关联性有异议，这个所有权证记载的结构和面积并不在被告的处罚范围内，与本案没有关联。 二被告相互之间对各自提交的证据没有异议。 本院对上述证据认证如下：对二被告提供的证据均予以认定，对原告提交的证据真实性予以认定，但证明内容不予认定，认为与涉诉的处罚决定没有关联性。
经审理查明，原桂林市规划局与桂林市××星区城市管理监察大队（以下简称城管大队）于2017年12月29日签订《行政执法委托书》，将违法建设的查处工作委托给城管大队实施。原告因涉嫌在桂林市××星区香格里拉大酒店东南侧违法建设房屋，被原桂林市规划局进行立案调查，由城管大队执法人员制作《现场检查（勘验）笔录》，该笔录认定原告未经市规划主管部门审批，擅自建设砖墙钢架顶房655.59平方米，钢架棚688.16平方米。城管大队于2018年5月7日向原告发出《住房和城乡建设行政执法调查通知书》。2018年5月14日，城管大队制作《住房和城乡建设行政执法调查询问笔录》，记录原告未予配合调查的事实，原告对拟查处的违法建筑亦未能提供建房规划审批手续。2018年6月7日，原桂林市规划局向原告留置送达《住房和城乡建设行政处罚(听证)告知书》。原告未在法定期限内提出听证申请。2018年6月20日，原桂林市规划局作出《广西建设行政处罚决定书》(市规行决字[2018]七星第150号)，认定：原告未经城乡规划主管部门批准，于2003年擅自在七星区香格里拉大酒店东南侧建设砖混房655.59平方米、钢架棚688.16平方米的行为，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条的规定。依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，被告桂林市规划局对原告作出限2018年6月27日前自行拆除该违法建筑的行政处罚。上述调查行为及文书送达过程均有桂林市××星区穿山街道办事处工作人员作为见证人。
原告不服涉案150号行政处罚决定书，向被告桂林市人民政府申请复议，后者于2018年8月9日立案，于2018年11月1日作出市政复决字[2018]144号行政复议决定书，认为：桂林市规划局作出的市规行决字[2018]七星第150号行政处罚决定认定事实清楚、证据充分、程序合法、适用法律正确。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项规定，决定如下：维持桂林市规划局作出的《广西建设行政强制处罚决定书》（市规行决字[2018]七星第150号）。
原告不服复议决定，遂诉至本院，提出前述诉讼请求。 另查明，2019年3月22日，中共桂林市委办公室、桂林市人民政府办公室印发《桂林市自然资源局职能配置、内设机构和人员编制规定》的通知（办发[2019]29号），桂林市规划局负责城市规划区范围内各项建设工程的规划审批与规划管理及批后管理和监察工作的职责由桂林市自然资源局承继。
本院认为，原桂林市规划局作为具有城市规划管理方面的行政处罚权的行政机关，具有作出本案行政行为的法定职权。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第六款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”之规定，桂林市城市规划区范围内各项建设工程的规划审批与规划管理及批后管理和监察工作的职责已由桂林市自然资源局承继，故桂林市自然资源局系本案适格被告。原告主张其于1988年建设的砖混房、钢架棚未违法，但却未提供相应的建房规划审批手续及建房时间的证据，亦与七星区穿山街道办事处证明的建房时间不一致，尤其是原告在接到行政机关要求提供证据的通知后，无任何理由未予提供，故对其此项意见本院不予采纳。根据住房城乡建设部《关于转发全国人大常委会法工委办公室〈对关于违反规划许可、工程建设强制性标准建设、设计违法行为追诉时效有关问题的意见〉的通知》（建法〔2012〕43号）的规定，因违法建设行为带来的建设工程质量安全隐患和违反城乡规划的事实始终存在，应当认定该行为有继续状态，行政处罚时效应当自行为终了之日起计算，即在违法事实存续期间和纠正违法行为之日起两年内发现的，应当对违法行为进行处罚。截至第一被告作出涉案行政处罚决定书，原告擅自建设违法建筑并使用至查处时的行为，具有违法连续性，第一被告适用《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定正确，原告认为被告适用法律错误之主张本院不予采纳。原告提出涉案行政文书第一被告均未向原告送达，此与
本院查明被告一工作人员通知原告负责人领取涉案行政法律文书，送达过程均有桂林市××星区穿山街道办事处工作人员作为见证人，送达当场有录音及照片之事实相悖，故此陈述本院不予采信，对原告主张被告程序不合法的理由本院不予采纳。综上，被告一对原告作出的行政处罚决定认定主要事实清楚，所依据的主要证据充分，程序合法，适用法律正确。
原告对此行政处罚决定不服，并向桂林市人民政府申请行政复议，被告桂林市人民政府作为复议机关，依法具有受理不服其工作部门作出的行政行为而提起的行政复议申请，并依法作出行政复议决定的法定职责。第二被告受理后向原告送达受理通知书，审查第一被告在法定期间内提交的复议答复书及相关证据、依据等材料，作出市政复决字[2018]144号《行政复议决定书》，其程序上无不当之处，该复议决定书认定的事实清楚，适用的法律正确。综上所述，原告要求撤销第一被告作出的市规行决字[2018]七星第150号《广西建设行政处罚决定书》及第二被告作出的市政复决字[2018]144号《行政复议决定书》的诉讼请求，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，
判决如下： 驳回原告桂林市七星区穿山街道办事处三联村民委员会滩头小村三组的诉讼请求。 本案收取案件受理费50元（原告已预付本院），由原告负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元『收款单位：应解汇款及临时存款（桂林市中级人民法院），帐号：20×××16，开户行：农行桂林高新支行』，上诉于桂林市中级人民法院。递交上诉状后七日内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 秦 斌
人民陪审员 谭继元
人民陪审员 郭艳红
二〇一九年五月十日
法官助理易颖
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