江苏省宿迁市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）苏13行初114号 原告仲从江，男，1955年7月1日出生，××族，住沭阳县。 委托代理人乔华，沭阳县扎下镇法律服务所法律工作者。 被告沭阳县人民政府，住所地沭阳县苏州东路**。 法定代表人彭伟，县长。 出庭负责人孙其泉，该县副县长。 委托代理人史波，该县政府办公室工作人员。 委托代理人洪月来，江苏沂淮律师事务所律师。 被告宿迁市人民政府,,住所地宿迁市宿城区南湖路** 法定代表人王昊，市长。 委托代理人丁静，市司法局工作人员。 委托代理人时华君，江苏大楚律师事务所律师。 第三人沭阳县庙头镇长探村民委员会，，住所地沭阳县庙头镇长探村 法定代表人邵洪军，主任。 委托代理人仲崇林，该村党支部书记。 第三人高福明，男，1952年4月29日出生，××族，住沭阳县。 委托代理人高金华，男，1983年3月19日出生，住沭阳县，系第三人高福明之子。 原告仲从江诉被告沭阳县人民政府（下称沭阳县政府）、宿迁市人民政府（下称宿迁市政府）农村土地承包经营权行政登记和行政复议一案，本院于2018年9月28日立案受理后，依法向二被告送达了起诉状副本及应诉通知书。因沭阳县庙头镇长探村民委员会（下称长探村委会）、高福明与本案处理有利害关系，本院依法通知其作为第三人参加诉讼。本院依法组成合议庭于2018年11月27日公开开庭审理了本案。原告仲从江及其委托代理人乔华，被告沭阳县政府的出庭负责人孙其泉及委托代理人史波、洪月来，被告宿迁市政府的委托代理人丁静、时华君，第三人长探村委会的委托代理人仲崇林，第三人高福明的委托代理人高金华到庭参加了诉讼。因当事人申请协调化解本案争议，本案扣除了相应的审理期限。现已审理终结。 2016年12月14日，被告沭阳县政府在审核农村土地承包经营权合同等材料基础上，向第三人高福明户颁发了苏（2016）沭阳县农村土地承包经营权第142764号《农村土地承包经营权证》（土地承包合同编号为321322107205030001J），载明：承包方式为家庭承包，承包地二轮合同总面积为5.66亩，承包地实测总面积5.81亩，承包地块数2块（（地块名称及实测面积分别是&ldquo东荡”2.15亩、“西湖”3.66亩）。 原告仲从江认为上述登记颁证行为侵犯其承包经营权，证中记载的“西湖”;地块366亩土地应归其承包，向被告宿迁市政府申请行政复议，被告宿迁市政府经复议，于2018年8月28日作出[2018]宿行复第142号《行政复议决定书》，维持了被告沭阳县政府向第三人高福明颁发的（2016）沭阳县农村土地承包经营权第142764号《农村土地承包经营权证》。 原告仲从江诉称，2003年，原告取得了位于沭阳县庙头镇长探村三组“西湖”3.66亩土地的承包经营权。第三人长探村委会未征得原告同意擅自将该土地发包给第三人高福明户，被告沭阳县政府未审核清楚即为第三人高福明颁发了涉案农村土地承包经营权证，将“西湖”3.66亩土地登记确认给第三人高福明。该登记确认行为严重侵犯原告合法权益，在原告提出复议后，被告宿迁市政府却不予纠正沭阳县政府的错误登记行为，故诉至法院，请求判决撤销被告沭阳县政府为第三人高福明颁发的农村土地承包经营权证及宿迁市政府的行政复议决定，本案诉讼费由二被告承担。 原告为证明其主张，提供了行政复议申请书、行政起诉状以及相关邮寄材料。 被告沭阳县政府辩称，1.原告与涉案承包经营权登记颁证行为无利害关系，不具有申请复议或提起诉讼的主体资格。涉案“西湖”3.66亩土地在1998年二轮承包时即由第三人高福明承包经营，后虽未实际耕种但并未声明放弃承包，发包方也未收回第三人高福明的承包经营权，高福明户仍是涉案土地的法定承包经营权人。原告在2003年至2011年期间虽然一直占有使用涉案土地，但并不意味着其就取得了承包经营权，而且原告也拥有自己的承包地并享有经营权，其无权擅自占有使用他人合法承包的土地，故其与涉案土地承包经营权的登记颁证无利害关系。2.被告为第三人高福明户登记颁发农村土地承包经营权证有事实根据，程序合法。被告经核实查明，二轮土地承包时，涉案“西湖”3.66亩土地的承包经营权确系由第三人高福明享有，原告对此也予认可。2016年的土地确权颁证，是对二轮土地承包关系和承包权利的确认而非重新确权，被告在审核第三人与村委会三组签订承包合同基础上，进行登记颁证，事实清楚，证据充分，程序合法。综上，被告依法履行了农村土地承包经营权登记颁证职责，该颁证行为有事实和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。 被告沭阳县政府为证明其主张，提供了第三人高福明户农村土地承包登记档案、调查笔录等证据材料。 被告宿迁市政府辩称，1.原告起诉超过起诉期限。
原告行政起诉状落款时间为2018年9月17日，而其收到被诉行政复议决定书的时间为2018年8月31日，其不服应在收到被诉行政复议决定书之日起15日内也即2018年9月15日前提起行政诉讼，原告于2018年9月17日才提起本案诉讼，超过了法定起诉期限。2.被诉行政复议决定认定事实清楚、适用法律正确。涉案“西湖”3.66亩土地自二轮承包时即归第三人高福明户承包，后在2003年左右被原告占用养殖。2016年间，经长探村委会三组调查确认后，第三人高福明再次签订承包合同对涉案土地继续进行承包经营。沭阳县政府就此向第三人高福明登记颁发农村土地承包经营权证书事实清楚，适用法律正确。3.被诉行政复议决定程序合法。宿迁市政府2018年5月23日收到原告邮寄的行政复议申请书，因原告提供材料不全，经通过原告补正后于2018年6月5日正式立案受理，并分别向原告、沭阳县政府送达了相关受理和答复通知书，且依法通知高福明作为第三人参加复议程序。因案情复杂，经依法批准后延长了办案期限三十日，后被告于2018年8月28日作出被诉行政复议决定，并依法进行了送达。综上，沭阳县政府登记颁证行为符合法律规定，被告作出的行政复议决定事实清楚，适用法律正确，程序合法，原告起诉已超过法定起诉期限，请求依法裁定驳回原告起诉。 被告宿迁市政府为证明其主张，提供了行政复议受理审查审批表、行政复议申请书、补证行政复议申请通知书、行政复议决定书以及相关邮寄送达回证等材料。 第三人长探村委会述称，2015-2016年的土地确权就是以二轮承包时土地实际使用情况为依据进行登记颁证的，涉案“西湖”3.66亩土地二轮承包时便是第三人高福明户承包经营，故在本次统一确权颁证时将涉案土地登记确认给高福明并无不当。 第三人高福明述称，涉案“西湖”3.66亩土地自二轮承包时就是第三人的承包土地，沭阳县政府这次将该土地统一登记确认给第三人有事实根据和法律依据，请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：原告仲从江、第三人高福明均为沭阳县庙头镇长探村**村民。涉案“西湖”3.66亩土地位于茆庙路东侧××沿××路北侧。在1998年第二轮农村土地承包到户时，第三人高福明取得该土地的承包经营权。2003年左右，原告仲从江占用涉案土地养殖牲畜，同时，有部分土地还被其他村民占用建房。2015年至2016年间，沭阳县庙头镇组织长探村开展承包方、承包地块调查，调查结果经农户签字确认并予以张贴公示。原告和第三人的调查信息公示表显示：原告仲从江承包地块“场上”3.82亩、“绿圩3.27亩；第三人高福明承包地块“东荡”2.15亩、“西湖”3.4亩。2016年11月20日，发包方沭阳县庙头镇长探村委会三组与承包方代表第三人高福明签订《农户土地家庭承包合同》，合同编号为321322107205030001J。2016年12月14日，被告沭阳县政府根据土地承包合同以及核实调查情况，向第三人高福明户颁发了苏（2016）沭阳县农村土地承包经营权第142764号《农村土地承包经营权证》（土地承包合同编号为321322107205030001J），载明：承包方式为家庭承包，承包地二轮合同总面积为5.66亩，承包地实测总面积5.81亩，承包地块数2块（（地块名称及实测面积分别是&ldquo东荡”2.15亩、“西湖”3.66亩）。因原告仲从江不同意与发包方签订承包合同，其本人农村土地承包经营权证书未实际制发。 2018年3月21日，第三人高福明以原告仲从江侵占其承包地为由向沭阳县人民法院提起民事诉讼，请求排除妨害。2018年5月21日，该民事案件开庭审理。2018年5月23日，原告仲从江以被告沭阳县政府向第三人高福明户登记颁证错误为由，向被告宿迁市政府申请行政复议。被告宿迁市政府当日收到申请，经通知原告补正后于2018年6月5日立案受理，并分别向原告仲从江、被告沭阳县政府发送了行政复议受理通知书、行政复议答复通知书。由于第三人高福明与复议案件处理有利害关系，被告宿迁市政府依法通知其作为第三人参加复议。因案件复杂，被告宿迁市政府在2018年7月26日依批准决定延长30日作出行政复议决定。2018年8月15日，被告宿迁市政府通知各方当事人实地调查，8月17日依法组织了听证。后经研究，被告宿迁市政府于2018年8月28日作出[2018]宿行复第142号行政复议决定，并依法邮寄送达原告仲从江、被告沭阳县政府以及第三人高福明，其中原告仲从江于2018年8月31日签收上述邮件。
原告不服该行政复议决定，向宿迁市宿城区人民法院提起行政诉讼，后经该院释明后向本院提起行政诉讼。 另查明，2005年左右，时任长探村党支部书记的原告占用部分村民承包地进行采砂，其中就包括案外人仲崇朴的部分承包地。为解决被占用村民的承包土地，原告将其二轮承包时取得的部分承包土地调整给案外人仲崇朴实际耕种，但并未改变承包经营关系，案外人仲崇朴在2016年统一确权颁证时仍就二轮承包时确定的土地继续承包经营。 上述事实有农村土地承包经营登记档案、行政复议申请书、行政复议决定书、邮寄送达凭证以及当事人陈述、调查笔录及涉案承包经营权证书等证据在案佐证，足以认定。 本案争议焦点为：1、原告仲从江是否具备提起本案诉讼的原告资格；2、原告的起诉是否超过法定起诉期限；3、被告沭阳县政府和宿迁市政府作出的承包经营权登记和行政复议决定是否合法。 关于第一个争议焦点。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。本案中，原告仲从江虽然不是被诉承包经营权登记行为的相对人，也非涉案土地二轮承包人，但其从2003年左右便实际占有使用涉案土地，该部分土地的承包经营权是否登记确认给原告，将对原告合法权益产生直接影响，故其与被告沭阳县政府所作的登记颁证行为有利害关系，有权以自己的名义提起行政诉讼，是本案行政诉讼适格原告。被告沭阳县政府以原告不是涉案土地二轮承包人为由，主张原告无权对沭阳县政府的登记颁证行为提起诉讼法律依据不足，对该主张本院不予支持。 关于第二个争议焦点。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十五条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。本案中，原告2018年8月31日收到被告宿迁市政府邮寄的行政复议决定书，该决定书明确告知了起诉期限。原告收到后即向宿迁市宿城区人民法院邮寄诉状提起诉讼。2018年9月20日，宿迁市宿城区人民法院以该案不属于其管辖为由，将原告诉状邮寄退回。原告收到退回的信件后，于2018年9月23日向本院邮寄诉状提起本案诉讼，本院经审查于2018年9月28日登记立案。上述过程表明，原告在收到复议决定后及时提起诉讼寻求救济，但因对管辖法院识别有误而耽误了部分期限，该期限不应计入起诉期限中，不能就此认定原告的起诉超过了法定起诉期限。被告宿迁市政府关于原告超过起诉期限的主张缺乏事实和法律依据，本案对此不予支持。 关于第三个争议焦点。
本院认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十四条第一款规定，国家对耕地、林地和草地等实行统一登记，登记机构应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，涉案“西湖”3.66亩土地在二轮土地承包时即为第三人高福明户的承包地，后第三人高福明虽有一段时间未予实际耕种，但其没有明确放弃承包并退回承包土地，村集体经济组织亦未依法收回涉案土地，故第三人高福明仍是涉案土地的法定承包经营权人。在2015年至2016年期间的统一登记确权过程中，第三人高福明户就涉案土地与村集体经济组织重新签订了承包合同，并进行了承包地块的调查、公示与确认。被告沭阳县政府在核实相关登记材料基础上，向第三人高福明户颁发了涉案土地承包经营权证，将涉案土地承包经营权确归第三人享有，事实清楚，证据充分，程序合法。原告虽在2003年左右实际占用涉案土地，但并无证据证明其对涉案土地享有承包经营权。 被告宿迁市政府在收到原告的行政复议申请后，依照《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十二条、第二十三条、第二十八条等相关规定，履行了立案受理、现场调查和组织听证等基本程序，在核实相关事实基础上确认了被告沭阳县政府登记颁证行为的合法性并据此决定维持。该复议决定认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。原告要求撤销行政复议决定缺乏相应的事实和法律依据。 综上，被告沭阳县政府和宿迁市政府作出的承包经营权登记和行政复议决定有事实和法律依据，程序合法。原告的诉讼理由不能成立，对其诉讼请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第一款之规定，
判决如下: 一、驳回原告仲从江对被告沭阳县人民政府的诉讼请求。 二、驳回原告仲从江对被告宿迁市人民政府的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告仲从江负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 谈 强
审判员 周丽丽
审判员 于元祝
二〇一九年六月二十日
书记员 闫 茹 更多数据：