江苏省盐城市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2019）苏09行初6号
原告：丁洲勤，性别××年××月××日生，××族，居民。
委托诉讼代理人：陈志玲（系丁洲勤之母），××族，居民，住射阳县。
委托诉讼代理人：沈长斌，江苏三强律师事务所律师。
被告：射阳县人民政府，住所地射阳县合德镇幸福大道东首。
法定代表人：吴冈玉，该县政府县长。 出庭
负责人：陈刚，该县政府副县长。
委托诉讼代理人：侍君成，射阳县兴桥镇人民政府副镇长。
委托诉讼代理人：张斌，江苏崇本律师事务所律师。
第三人：射阳县兴桥镇万隆居民委员会，住所地射阳县兴桥镇万隆小街。
法定代表人：吴玉忠，该居委会主任。
第三人：董秀芬，性别××年××月××日生，××族，居民。
第三人：钱坤（系董秀芬之子），性别××年××月××日生，××族，居民。 共同
委托诉讼代理人：赵其凡，射阳县海通法律服务所法律服务工作者。 原告丁洲勤与被告射阳县人民政府（以下简称射阳县政府）及第三人射阳县兴桥镇万隆居民委员会（以下简称万隆居委会）、董秀芬、钱坤土地承包经营权行政登记一案，本院于2019年1月2日立案后，依法组成合议庭，于同年4月25日公开开庭进行了审理。原告丁洲勤的委托诉讼代理人陈志玲、沈长斌，被告射阳县政府的负责人陈刚及委托诉讼代理人侍君成、张斌，第三人万隆居委会的法定代表人吴玉忠，第三人董秀芬、钱坤共同委托的诉讼代理人赵其凡到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告丁洲勤向本院提出诉讼请求：1.依法撤销第三人董秀芬、钱坤持有的射政农地承包权（2016）第188746号《农村土地承包经营权证》中的十二中沟南农庄河西3号条田4.44亩承包地的重复登记；2.本案诉讼费用由被告承担。事实和理由：1998年土地二轮承包时，原告取得第三人万隆村原兴桥镇金星村十组承包地7.76亩。1999年夏季，第三人董秀芬之夫钱玉干以户主身份，将其承包的射阳县兴桥镇万隆村原兴桥镇金星村第十村民小组十二中沟南农庄河西3号条田（地块编码3209241090042000215）的4.44亩和（地块编码3209241090042000214）2.33亩分别转让给原告和同组村民钱宝生耕种，其中原告受让登记为4.30亩，由于该地块系荒废地块又无人愿意接受转让时，通过原发包方金星村委会折实3亩交纳上交费用，受让承包耕种，同时，原告和钱玉干及钱保生均通过发包方第三人原金星村委会办理了土地承包经营权流转登记手续。2001年全县土地复量也归户登记在原告名下，实际复量面积为4.3亩，由原告一直承包耕种20年之久。2016年，被告在完善土地承包关系确权登记过程中，错误将原告受让的土地重复登记确权到第三人董秀芬、钱坤名下（钱玉干已病故），致使第三人董秀芬、钱坤与原告发生土地承包经营权争议。2018年6月11日，第三人董秀芬、钱坤以重复登记的射政农地承包权（2016）第18874号《土地承包经营权证》向射阳县人民法院主张民事权利，返还土地。2018年7月24日，原告收到射阳县法院的（2018）苏0924民初4521号应诉通知书，现通过开庭审理，原告持有的原土地承包经营权证和第三人董秀芬、钱坤现持有的射政农地承包（2016）第188746号《土地承包经营权证》就涉案土地系重复登记给不同的权利人，直接侵害了原告的合法权益。现诉请贵院依法裁决支持原告的诉讼请求。 被告射阳县政府辩称，（一）被告向第三人颁发射政农地承包权（2016）第188746号《农村土地承包经营权证》，证据确凿，有事实和法律依据，程序合法，不存在原告诉称的重复登记“十二中沟南农庄河西3号条田4.44亩土地”的情形。第三人董秀芬、钱坤家属钱玉干（已去世）户在1998年土地二轮承包时共有三块地，其中包括案涉4.44亩土地，东至沟边、西至沟边、南至丁志华户田边、北至钱玉干户（2.33亩）田边，证书编号04-010-051，有土地归户清册记载。2005年8月10日签有《射阳县农村土地承包合同书》。2016年农村土地承包确权登记时，钱玉干就1998年承包的三块土地于同年5月10日与射阳县兴桥镇万隆居委会签订《农村土地（耕地）承包合同》，并获得射政农地承包权（2016）第188746号《农村土地承包经营权证》。原告户在1998年土地二轮承包时也共有三块地，但案涉4.44亩土地不属于原告的三块地范围内，与2005年8月10日的《射阳县农村土地承包合同书》土地范围相一致。2016年农村土地承包确权登记时，原告拒绝签订新的合同。原告主张重复登记的事实不存在、理由不能成立。（二）原告就案涉4.44亩土地的诉讼，已经超过法定诉讼时效。此块土地1998年即登记为第三人董秀芬、钱坤户享有，原告的土地归户清册和2005年的《射阳县农村土地承包合同书》均不包括该4.44亩土地，原告都是明知的。原告虽然没有签订2016年《农村土地（耕地）承包合同》，但至今均未通过任何法律途径提出异议，本次诉讼已经超过诉讼时效。综上，原告的诉讼于法无据，请求法庭查明事实依法驳回原告的诉讼请求。 第三人万隆居委会述称，根据1998年二轮承包土地清册，涉案土地在钱玉干户名下。2001年教师复田时，涉案土地在丁洲勤名下的。他们是私自转让的，没有法律效力。2005年合同与1998年清册是一致的，涉案土地都在钱玉干名下。现在确权颁证是根据1998年的清册。所以，丁洲勤户所说的情况是不成立的。我方同意被告的答辩意见，请求驳回原告的诉讼请求。 第三人董秀芬、钱坤述称，（一）依据农村土地承包法的规定，第三人取得的土地承包经营权证书，是合法有效的。被告射阳县政府颁证行为证据确凿，适用法律法规正确，符合法定程序，原告的诉讼理由不能成立。（二）原告诉状上所陈述的情况不是事实。钱玉干生前与原告从来没有过转让部分土地承包权的意思表示，没有签订过书面转让合同。钱玉干也从来没有向发包方和相关主管部门提出变更转让的申请，涉案土地的承包经营权一直登记在钱玉干名下。（三）我方同意被告的答辩意见。请求驳回原告的诉讼请求。
经审理查明，原告丁洲勤和第三人董秀芬、钱坤均系射阳县兴桥镇万隆居委会九组（原射阳县兴桥镇金星村）居民。1998年农村土地二轮承包时，同年10月20日制作的《射阳县兴桥镇金星村土地承包归户清册》载明：钱玉干户承包集体耕地为3块，合计11.66亩。同日，射阳县政府向钱玉干户颁发编号为JN04-010-051的《农村土地承包经营权证》，载明：承包耕地11.66亩。该证第3页《承包耕地登记表》记载：地块3块分别为3条2.96亩、3条3亩、后1条5.7亩。丁洲勤称，钱玉干于1999年夏收后将其承包的3亩地转让给丁洲勤，并提供丁洲勤1998年《农村土地承包经营权证》中第5页《土地承包经营权流转登记表》。该《土地承包经营权流转登记表》记载：“项目”栏填写内容为“钱玉干3”“面积”栏填写为“3.00”“受让方用途”栏填写为“钱玉干转给丁洲勤”。该《土地承包经营权流转登记表》下半部已撕去缺失。2001年土地复量时，涉案土地登记在丁洲勤户名下为4.3亩。2005年8月10日，万隆居委会（甲方）与钱玉干（乙方）签订一份《射阳县农村土地承包合同书》约定，甲方将本村集体所有耕地11.66亩发包给乙方用于农业生产，承包期限为30年，从1998年9月10日起至2028年9月30日止。同日，射阳县兴桥镇农经中心在该合同书上盖章鉴证。2016年5月10日，万隆居委会与钱玉干签订一份《农村土地（耕地）承包合同》（家庭承包方式）约定，钱玉干户承包万隆居委会二轮承包土地面积12.65亩（实测面积13.51亩），其中包括涉案地块4.3亩（实测面积4.44亩），承包土地用途为农业生产。2016年11月28日，射阳县政府向钱玉干户颁发射政农地承包权（2016）第188746号《农村土地承包经营权证》载明：承包方土地承包经营权共有人为户主钱玉干、妻董秀芬、长子钱坤、孙女钱曦晨，承包地二轮合同总面积12.65亩、实测总面积13.51亩，承包地块为3块，其中涉案地块名称为十二中沟南农庄河西3号条，实测面积4.44亩，四至为东至沟、西至沟、南至丁志华、北至钱玉干。2017年12月18日，钱玉干因交通事故去世。2018年6月，董秀芬、钱坤向射阳县人民法院提起民事诉讼，要求丁志华、陈志玲、丁洲勤返还侵占的承包地4.44亩，并赔偿损失1万元（暂定）。2019年1月2日，丁洲勤向本院提起本案行政诉讼。2019年2月15日，董秀芬、钱坤向射阳县人民法院申请撤回起诉。次日，射阳县人民法院作出（2018）苏0924民初4521号民事裁定，准许董秀芬、钱坤撤诉。 以上事实，有当事人陈述，原、被告提供的钱玉干户1998年土地承包归户清册，原告提供的丁洲勤户1998年农村土地承包经营权证、2001年土地复量分户清册、（2018）苏0924号应诉通知书、钱玉干户2016年农村土地承包经营权证，被告提供的钱玉干户的1998年农村土地承包经营权证、丁洲勤户1998年土地承包归户清册、丁洲勤和钱玉干的2005年土地承包合同书、钱玉干户2016年土地承包合同，第三人万隆居委会提供的土地承包合同及经营权证发放登记表、钱玉干经营权证遗失承诺书等证据在卷佐证。经庭审当事人质证，本院审核予以确认。
本院认为，根据各方当事人的陈述意见，本案的争议焦点归纳为：
一、原告的起诉是否超过法定的起诉期限；
二、被告向第三人董秀芬户颁发土地承包经营权证的事实依据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法。现分述如下： 一、关于原告的起诉是否超过法定起诉期限的问题 《最高人民法院关于适用的解释》第六十四条第一款规定，行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。本案中，射阳县政府在向钱玉干户颁发涉案土地承包经营权证时未告知起诉期限。按照上述司法解释的规定，本案起诉期限为一年。2018年7月董秀芬、钱坤向射阳县人民法院提起民事诉讼时，丁洲勤才知道涉案的土地承包经营权证。现原告于2019年1月向本院提起本案行政诉讼，未超过法定的一年起诉期限。故被告辩称的原告起诉已经超过起诉期限的意见不能成立，本院不能采信。 二、关于被告向第三人董秀芬户颁发土地承包经营权证的事实依据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法的问题 （一）涉案土地承包经营权证书的颁发是否具有法律依据。《中华人民共和国物权法》第一百二十七条规定，土地承包经营权自土地承包经营权合同生效时设立。县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。据此规定，射阳县政府作为县级地方人民政府，具有在所辖行政区域颁发土地承包经营权证的法定职责。故被告射阳县政府向第三人董秀芬户颁发土地承包经营权证书具有法律依据。 （二）涉案土地承包经营权证书颁发的事实依据是否充分。1.1999年夏季钱玉干与丁洲勤就涉案4.3亩土地承包经营权进行流转是不是承包经营权转让。首先，2002年《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。根据此规定，土地承包经营权流转方式有多种。本案中，涉案的《土地承包经营权流转登记表》系采用制式空白表格填写，该制式空白表格仅用“转让方”和“受让方”来表明流转双方的当事人，不能完全反映各种流转方式下流转双方的真实身份和真实意思。其次，涉案的《土地承包经营权流转登记表》下半部已撕去缺失，缺乏相应的证明力。再次，2005年8月万隆居委会分别与钱玉干、丁洲勤签订《射阳县农村土地承包合同书》时，钱玉干、丁洲勤各自合同书载明的土地承包面积范围与其1998年的土地承包面积范围相同，这说明钱玉干虽同意将自己的土地承包经营权转给丁洲勤，但不是采取转让方式；否则，在2005年8月合同书中，万隆居委会应当扣减钱玉干、增加丁洲勤涉案的这部分承包土地。综合以上三点，钱玉干与丁洲勤之间的土地承包经营权流转方式不是转让方式。2.从涉案土地承包的事实看，1998年农村土地二轮承包时，涉案土地承包经营权登记在钱玉干户名下。钱玉干在1999年虽将涉案土地流转给丁洲勤种植，但在2005年签订土地承包合同时，仍明确涉案土地承包经营权归钱玉干户享有。在本次农村土地二轮承包确权登记颁证工作中，钱玉干户与所在集体经济组织签订《农村土地（耕地）承包合同》（家庭承包方式），再次明确涉案土地承包经营权属钱玉干户。因此，2016年射阳县政府向第三人董秀芬户颁发土地承包经营权证具有事实依据。 （三）涉案颁证程序是否合法。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条规定，实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。本案中，经审查，射阳县政府颁发涉案土地承包经营权证的办理流程，符合上述行政规章规定的程序性要求。 综上，被告射阳县政府向第三人董秀芬户颁发涉案土地承包经营权证的事实证据充分、适用法律正确、颁证程序合法；原告丁洲勤要求撤销涉案土地承包经营权证中4.44亩承包经营权登记的诉讼请求不能成立，依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，
判决如下： 驳回原告丁洲勤要求撤销被告射阳县人民政府向第三人董秀芬、钱坤颁发的射政农地承包权（2016）第188746号《农村土地承包经营权证》中十二中沟南农庄河西3号条田4.44亩承包经营权登记的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告丁洲勤负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按照对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 虞忠和
审 判 员 周 和
人民陪审员 朱海宝
二〇一九年六月十九日 法官 助理 范永龙
书 记 员 王 慧 附录法律条文 1.《中华人民共和国物权法》 第一百二十七条土地承包经营权土地承包经营权合同生效时设立。 县级以上地方人民政府应当向土地承包经营权人发放土地承包经营权证、林权证、草原使用权证，并登记造册，确认土地承包经营权。 2.《中华人民共和国农村土地承包法》（2002年8月29日通过） 第二十二条承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。 第二十三条县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。 颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，除按规定收取证书工本费外，不得收取其他费用。 第三十二条通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。 3.《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》（农业部令第33号） 第四条实行家庭承包经营的承包方，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 实行其它方式承包经营的承包方，经依法登记，由县级以上地方人民政府颁发农村土地承包经营权证。 县级以上地方人民政府农业行政主管部门负责农村土地承包经营权证的备案、登记、发放等具体工作。 第七条实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证： （一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。 （二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。 （三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。 4.《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 5.《最高人民法院关于适用的解释》（法释[2018]1号） 第六十四条行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。 复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。