湖北省武汉市青山区人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂0107行初1号原告武汉龙骑天际文化传媒有限公司，住所地武汉市青山区冶金大道**。法定代表人杨伟川，男，该公司总经理。委托诉讼代理人周晶，湖北瑞通天元律师事务所律师（一般代理）。委托诉讼代理人陈涌，湖北瑞通天元律师事务所律师（一般代理）。被告武汉市青山区城市管理委员会，，住所地武汉市青山区市政南路**法定代表人刘子舟，男，该委员会主任。委托诉讼代理人夏爱华，湖北立丰律师事务所律师（一般代理）。
原告武汉龙骑天际文化传媒有限公司（以下简称武汉龙骑公司）诉被告武汉市青山区城市管理委员会（以下简称青山区城管委）履行行政协议一案，于2019年1月2日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，依法向被告青山区城管委送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年3月20日公开开庭审理了本案。原告武汉龙骑公司的法定代表人杨伟川及委托诉讼代理人周晶、陈涌，被告青山区城管委的行政负责人刘青及委托诉讼代理人夏爱华到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告武汉龙骑公司诉称，为推动青山区“两型”社会建设，用“绿色出行”支持青山区节能减排，推进自行车免费租赁工作，2008年11月，武汉市青山区发展和改革委员会(以下简称青山区发改委)与上海龙骑广告传播有限公司(时为原告的总公司)签订了《龙骑天际国际传媒与武汉市青山区发改委关于自行车免费租赁项目合作协议》,“青山区自行车免费租赁”项目开始启动，双方约定上海龙骑广告传播有限公司注册并成立武汉分公司(即原告)，具体负责该项目的实施。自2008年11月始，原告在青山区建设公共自行车免费租赁交通系统，截至2011年12月底已建成115个智能化站点，陆续投放5000余辆免费自行车。被告也在向武汉市城市管理委员会递交的《青山区关于公共自行车免费租赁运行情况的报告》中对前述情况予以确认；同时确认，该项目于2012年9月由被告作为责任单位负责具体工作。2013年7月4日，原告（乙方）与被告（甲方）签订《武汉便民自行车公共服务系统项目建设运营管理服务协议》，协议约定：原告的义务为“乙方按照武汉市城管局制定的总体运营规模投资建设便民自行车公共服务系统项目，并承担项目的建设、运营、维护、管理和相关事宜的全部费用。乙方自主建设、自主经营管理、自负盈亏。在乙方负责的区域内，确保项目的总体规模为站点105个、站内在用车辆3000辆”，“运营期至2017年12月31日”；被告的义务为“甲方请示上级主管部门，依据上述经营规模及经营期为乙方配置广告资源(包括站点广告和站点外异地设置的户外广告，站点广告是指附属于自行车站点设施的车棚广告、站亭广告；站点外异地设置的户外广告是指以除自行车站点设施外的其他设施为载体的户外广告)”，“为保证运营服务达到乙方承诺的标准，本次在青山区新增五块户外广告大牌外加市场价值100万元(比照拍卖价格)的异地设置的户外广告资源(经专业机构评估),从取得初次许可之日起，乙方拥有六年八个月的经营使用权，超过时限由甲方上级主管部门收回”。如前所述，原告早已于2011年12月底建成115个智能化站点，投放5000辆免费自行车。协议签订后，原告一直负责站点和车辆的运营、管理、维护工作。2018年3月6日，被告出具《关于对龙骑公司公共自行车免费租赁站点停止运营的通知》，要求原告“收到通知后，立即对公共自行车免费租赁站点停止营运”。至此,原告已经全面履行了协议中约定的义务。但被告至今未完全履行协议约定的义务。被告仅于2013年8月7日向原告发放《城市道路临时占用许可证》、《城市道路挖掘许可证》，批准原告在园林路与友谊大道口建设一块户外广告牌；于2014年11月10日向原告发放《城市道路临时占用许可证》、《城市道路挖掘许可证》，批准原告在和平大道与建十路延长线交汇处、和平大道与园林路交汇处建设两块广告牌。但是，应政府相关部门要求，和平大道与建十路延长线交汇处的广告牌一直用于政府公益广告宣传，原告未能发布任何商业广告，无任何创收，三块广告牌现已全部被拆除。多年来，原告多次向被告，乃至青山区区委、区政府申请取得协议约定的户外广告大牌及100万元的户外广告资源，均未果。为维护原告的合法权益，现原告提起行政诉讼，请求法院判决：
一、责令被告为原告配置三块使用期限为六年八个月的户外广告大牌、一块使用期限为523天的户外广告大牌、一块使用期限为1459天的户外广告大牌，外加市场价值100万元的异地设置的户外广告资源；
二、被告承担本案的全部诉讼费用(包括案件受理费、律师费等)。原告武汉龙骑公司向本院提交了以下证据材料，证明其诉讼请求：第一组证据：《龙骑天际国际传媒与武汉市青山区发改委关于自行车免费租费项目合作协议》，证明青山区发改委与上海龙骑广告传播有限公司于2008年11月签订有关协议，“青山区自行车免费租赁”项目开始启动，双方约定上海龙骑广告传播有限公司注册并成立武汉分公司(即原告)，具体负责该项目的实施。第二组证据：1、《115个站点图及位置》，2、青城管字（青）号《城市道路临时占用许可证》，3、武城管字（青）7-76号《城市道路挖掘许可证》，证明原告自2008年11月始，在青山区建设公共自行车免费租赁交通系统，截至2011年12月底已建成115个智能化站点，陆续投放5000余辆免费自行车。第三组证据：《青山区关于公共自行车免费租赁运行情况的报告》，证明被告对原告自2008年11月始，在青山区建设公共自行车免费租赁交通系统，截至2011年12月底已建成115个智能化站点，陆续投放5000余辆免费自行车的情况予以确认；同时确认青山区自行车免费租赁项目于2012年9月改由被告作为责任单位负责具体工作。第四组证据：《武汉便民自行车公共服务系统项目建设运营管理服务协议》，证明原、被告于2013年7月4日签订该协议，约定了双方的权利和义务。第五组证据：1、青山区自行车租赁站点破坏记录（2011-2017年），2、《龙骑公司关于青山区免费便民自行车项目车辆被盗情况汇报》，3、《武汉龙骑工程外包合同》，4、《武汉龙骑站点维护工程外包合同》，5、《工作联系单》，6、《自行车维修记录（换配件）》，7、《龙骑（2011年1-12）已做完工项目结算表》，8、《龙骑公司2012年做事预算表》，9、《2013年龙骑公司做事明细预算表》，10、《湖北省国家税务局通用手工发票》，证明原告多年来一直在负责青山区免费公共自行车站点和车辆的运营、管理、维护工作。第六组证据：《关于对龙骑公司公共自行车免费租赁站点停止运营的通知》，证明即使经营困难重重，原告依然坚持将公共自行车免费租赁项目运营到2018年3月青山区城管委向原告发出停运通知之日。第七组证据：1、青城管字（青）8-145号《城市道路临时占用许可证》，2、青城管字（青）11-176号《城市道路临时占用许可证》，3、青城管字（青）11-107号《城市道路挖掘许可证》，4、青城管字（青）8-107号《城市道路挖掘许可证》，证明被告仅于2013年8月7日向原告发放《城市道路临时占用许可证》、《城市道路挖掘许可证》，同意原告在园林路与友谊大道口建设一块户外广告牌；于2014年11月10日向原告发放《城市道路临时占用许可证》、《城市道路挖掘许可证》，同意原告在和平大道与建十路延长线交汇处、和平大道与园林路交汇处建设两块广告牌。第八组证据：1、《关于加强创建全国文明城市宣传氛围增设户外公益宣传广告的计划》，2、《关于户外广告大牌拆除补偿报告》，证明和平大道与建十路延长线交汇处的广告牌一直用于政府的公益宣传广告，原告未能发布任何商业广告，无任何创收。第九组证据：1、《关于龙骑公司户外三面翻广告备案的情况说明》，2、三处广告牌拆迁前后实景图，证明被告批准原告建设的三块户外广告牌现已全部被拆除。第十组证据：1、落款时间为2009年11月11日的《申请报告》，2、落款时间为2010年2月25日的《申请报告》，3、《关于市城管局商请加强辖区便民自行车运行管理工作的复函》，4、《关于商请市城管局对我区公共自行车工作给予大力支持的函》（青政函〔2012〕53号），5、落款时间为2014年6月18日的《申请报告》，6、《关于龙骑公司申请补齐运营经费和广告资源的报告》，7、《关于龙骑公司下一步工作安排及善后工作请示报告》，证明原告多次向被告，乃至青山区区委、区政府申请取得协议中约定的户外广告大牌及100万元的户外广告资源。第十一组证据：《湖北增值税普通发票》，证明原告已为本案支出了3万元律师费。第十二组证据：《武汉龙骑天际文化传媒有限公司拟涉诉所涉及的构筑物及设备评估项目资产评估报告》，证明原告前期对自行车站点的建设投入约2000余万元。第十三组证据：1、《上海龙骑广告传播有限公司企业信用信息公示报告》，2、《常州龙众广告传媒有限公司企业信用信息公示报告》，3、《常州龙众广告传媒有限公司武汉分公司企业基础信用报告》，4、2008年11月30日的《湖北省企业投资项目备案证》，5、2009年6月9日的《情况说明》，6、2009年10月26日的《湖北省企业投资项目备案证》，7、《签报》，8、2019年3月25日的《情况说明》，证明原告公司成立是为负责自行车免费租赁项目的实施。
被告青山区城管委辩称，1、审批、配置广告牌并非被告的法定职责。《武汉市户外广告设置管理办法》第十三条规定:“设置户外广告应当按照下列规定进行审批:(一)在江岸区、江汉区、硚口区、汉阳区、武昌区、洪山区、青山区、武汉东湖新技术开发区、武汉经济技术开发区(汉南区)、市东湖生态旅游风景区、武汉化学工业区设置户外广告的，由市城市管理部门审批;”青山区城管委并无审批、配置广告牌的职能，武汉龙骑公司要求被告履行其诉请的“法定职责”显然无事实和法律依据。2、原、被告签订的《武汉便民自行车公共服务系统项目建设运营管理服务协议》中也并未约定被告有义务给原告配置广告牌。该协议第三条中明确约定:“本次新增异地设置的户外广告资源由乙方同甲方上级主管部门协商确定后将新增广告资源报市政府同意后方可实施，甲方上级主管部门在本协议签订之日起3个月内依法办理许可手续。乙方承担相关建设及运营费用。”由此可见，广告牌的配置需要满足两个条件:一是需武汉龙骑公司与武汉市城市管理委员会协商确定;二是协商确定后的的广告资源还需上报至市政府并获得同意后方可实施。可见，广告牌资源的配置不是合同约定的被告义务，原告要求被告“履行义务”也无合同依据，请求法院驳回原告的诉讼请求。被告青山区城管委向本院提交了以下证据：1、《武汉便民自行车公共服务系统项目建设运营管理服务协议》，证明原、被告之间签订的合同并未约定被告有给原告配置广告牌的义务。2、《关于武汉市青山区城市管理委员会(区城市管理执法局、区交通运输局、区物流局)机构编制的通知》(青编〔2015〕11号)，证明被告无配置、审批广告牌的职能。3、武汉市民之家官网公布的《户外广告设置和张贴、张挂宣传品许可办事指南》，证明武汉市户外广告设置行政审批权归属武汉市城市管理委员会。4、《企业信息咨询报告》，证明原告并非上海龙骑广告传播有限公司的分公司，原告是2009年5月26日注册成立的公司，经营范围除自行车租赁外还包括多种。经庭审质证，原告武汉龙骑公司对被告青山区城管委提交的证据发表如下质证意见：对证据1，无异议，对青山区城管委没有行政审批的职责也无异议。对证据2，不发表质证意见，请求法院依法核实。对证据3，无异议，对原告不是上海龙骑广告传播有限公司的分公司也无异议，原告可庭后提交证据证明原告公司成立是为负责自行车免费租赁项目的实施。对证据4，无异议。被告青山区城管委对原告武汉龙骑公司提交的证据发表如下质证意见：对第一组证据的证明目的有异议，协议中上海龙骑广告传播有限公司与本案武汉龙骑公司没有任何关联性。对第二组证据的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，原告公司是2009年才成立，不可能在2008年11月开始建设公共自行车租赁系统，该证据也无法证明其投放自行车5000余辆。对第三组证据的真实性、合法性有异议，报告是政府内部往来文件，不能作为证据使用。对第四组证据的真实性、合法性无异议，该证据也证明了原告应是自负盈亏，没有约定被告必须为原告配置广告牌，被告需要请示上级部门，被告没有决策权。对第五组证据，认为均是企业内部的经营行为，应当由原告自负盈亏，自行管理，且该组证据中的《武汉龙骑工程外包合同》正文部分无任何印章，对其真实性、合法性、关联性均有异议。对第六组证据的真实性、合法性无异议，对证明目的有异议，原告在合同到期之后占道经营是违法经营，被告已多次通知原告停止运营。对第七组证据的真实性、合法性无异议，该证据恰好证明了被告虽然没有配置广告的职权，但已经尽力为原告争取到三块广告牌。对第八组证据中的《关于加强创建全国文明城市宣传氛围增设户外公益宣传广告的计划》的真实性、合法性无异议，对《关于户外广告大牌拆除补偿报告》有异议，该报告是原告单方制作的，没有证明力，被告没有广告设置的职权，且广告牌是三面翻转的，不能证明原告没有创收。对第九组证据无异议，该证据恰好证明被告协助原告在拆迁过程中获取补偿。对第十组证据，认为该证据恰好证明被告一直在政策范围内给予原告支持，争取广告大牌设置，不存在违约，且证明区领导高度重视原告要求，一直在商谈此事，但对武汉龙骑公司主张三千多万元赔偿的要求，没有达成共识。对第十一组证据，认为律师费与本案无关联。对第十二组证据，认为与本案无关联。对第十三组证据，无异议。本院对上述证据认证如下：原、被告提交的证据均具与本案的关联性，对其证明目的本院将结合本案证据综合予以认定。
经审理查明，为推进青山区绿色出行自行车免费租赁工作，2008年11月，青山区发改委与上海龙骑广告传播有限公司签订《龙骑天际国际传媒与武汉市青山区发改委关于自行车免费租赁项目合作协议》,协议约定上海龙骑广告传播有限公司注册并成立武汉分公司，具体负责该项目的实施。2007年11月14日，常州龙众广告传媒有限公司注册成立。2008年11月24日，常州龙众广告传媒有限公司武汉分公司注册成立。2009年6月9日，常州龙众广告传媒有限公司武汉分公司出具一份《情况说明》，主要内容为：根据武汉市场发展需要和政府要求，为有利于武汉市场业务的拓展，经报上海龙骑总部同意，成立武汉龙骑公司，常州龙众广告传媒有限公司武汉分公司的资产、债务和办公电脑、打印机、办公用品等，以及后续发展需要所建设的资产全部划拨给武汉龙骑公司所有，注销常州龙众广告传媒有限公司武汉分公司，武汉地区所有市场拓展和经营业务由武汉龙骑公司全面负责。2008年11月至2011年12月，武汉龙骑公司在青山区已建成115个智能化站点，陆续投放5000余辆免费自行车。2008年至2012年9月，青山区免费自行车的运营监管工作由青山区发改委负责，2012年9月改由被告青山区城管委负责具体工作。2013年7月4日，青山区城管委（甲方）与武汉龙骑公司（乙方）签订《武汉便民自行车公共服务系统项目建设运营管理服务协议》，协议约定：“乙方按照武汉市城管局制定的总体运营规模投资建设便民自行车公共服务系统项目，并承担项目的建设、运营、维护、管理和相关事宜的全部费用。乙方自主建设、自主经营管理、自负盈亏。在乙方负责的区域内，确保项目的总体规模为站点105个、站内在用车辆3000辆”，“运营期至2017年12月31日”,“甲方请示上级主管部门，依据上述经营规模及经营期为乙方配置广告资源(包括站点广告和站点外异地设置的户外广告，站点广告是指附属于自行车站点设施的车棚广告、站亭广告；站点外异地设置的户外广告是指以除自行车站点设施外的其他设施为载体的户外广告)。（一）为保证运营服务达到乙方承诺的标准，本次在青山区新增五块户外广告大牌外加市场价值100万元(比照拍卖价格)的异地设置的户外广告资源(经专业机构评估),从取得初次许可之日起，乙方拥有六年八个月的经营使用权，超过时限由甲方上级主管部门收回。本次新增异地设置的户外广告资源由乙方同甲方上级主管部门协商确定后将新增广告资源报市政府同意后方可实施，甲方上级主管部门在本协议签订之日起3个月内依法办理许可手续。乙方承担相关建设及运营费用。”协议签订后，原告一直负责站点和车辆的运营、管理、维护工作。2013年8月，被告向原告发放《城市道路临时占用许可证》、《城市道路挖掘许可证》，原告据此在园林路与友谊大道口建设一块户外广告牌。2014年11月10日，被告向原告发放《城市道路临时占用许可证》、《城市道路挖掘许可证》，原告又在和平大道与建十路延长线交汇处、和平大道与园林路交汇处建设两块广告牌。三块广告牌先后已被拆除。2018年3月6日，被告出具《关于对龙骑公司公共自行车免费租赁站点停止运营的通知》，要求原告“收到通知后，立即对公共自行车免费租赁站点停止营运”。原告认为被告至今未完全履行协议约定的义务，且原告多次向被告申请取得协议约定的户外广告牌及100万元的户外广告资源，均未果，故原告诉至法院，请求判如所请。庭审时，被告称其为给原告争取广告资源，曾多次请示上级主管部门，但未获批准；原告称2013年至2016年原告因该自行车免费租赁项目每年从政府部门获取的资金补助为60万元。
本院认为，根据《武汉市户外广告设置管理办法》的相关规定，设置户外广告应当进行审批，且在青山区设置户外广告的，审批权归属于市城市管理部门。本案中，被告青山区城管委并无批准原告设置户外广告的法定职权，且原、被告签订的协议中明确约定“本次新增异地设置的户外广告资源由乙方（武汉龙骑公司）同甲方（青山区城管委）上级主管部门协商确定后将新增广告资源报市政府同意后方可实施，甲方上级主管部门在本协议签订之日起3个月内依法办理许可手续。”现原告并未与被告青山区城管委的上级主管部门协商确定新增的广告资源，也未报请市政府同意，虽然协议约定被告上级主管部门在本协议签订之日起3个月内为原告办理许可手续，但被告上级主管部门并未在协议上签字盖章，原告至始至终也未依法取得被告上级主管部门的许可手续，现原告依据该协议要求被告青山区城管委履行为其配置户外广告资源的诉请，既无事实依据，也无法律依据，其请求应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，经本院审判委员会讨论决定，
判决如下：驳回原告武汉龙骑天际文化传媒有限公司的全部诉讼请求。案件受理费人民币50元，由原告武汉龙骑天际文化传媒有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于湖北省武汉市中级人民法院。
审 判 长 李 丽
人民陪审员 任中桥
人民陪审员 张洪洋
二〇一九年六月十八日
书 记 员 高 明 来自