河南省商丘市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫14行初326号原告孙须亮,男,1965年7月15日出生，汉族,住河南省商丘市。委托代理人郑燕端，广东保典律师事务所律师。被告商丘市城乡一体化示范区管理委员会，住所地商丘市向阳路。法定代表人王景宇，该管委会主任。委托代理人郝启星，该管委会工作人员。委托代理人王万君，河南尊典律师事务所律师。
原告孙须亮因不服被告商丘市城乡一体化示范区管理委员会（以下简称示范区管委会）房屋征收决定一案，向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月8日立案受理后，在法定期限内向被告送达了起诉状副本、应诉通知书及举证通知书。本院依法组成合议庭，并于2019年6月5日公开开庭审理了本案。原告孙须亮及其委托代理人郑燕端，被告示范区管委会的委托代理人郝启星、王万君到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。
原告孙须亮起诉称，2018年11月5日，被告示范区管委会违法作出《关于对张阁镇沈牌坊村杜庄村实施房屋征收的决定》及《关于张阁镇沈牌坊村杜庄村房屋及附着物征收补偿实施方案》[商示管（2018）230号]。原告认为该征收系故意规避土地管制，绕开征地审批程序，以租代征、对农民宅基地进行房地产开发的违法行为。征收决定的附件征收补偿方案在安置面积、补偿价格明显低于国有土地上房屋征收补偿标准，导致农民无法维系其原有生活水平，侵害了农民的合法权益。请求法院依法撤销《关于对张阁镇沈牌坊村杜庄村实施房屋征收的决定》及《关于张阁镇沈牌坊村杜庄村房屋及附着物征收补偿实施方案》。为支持其诉请，原告向本院提交以下证据：1.商示管（2018）230号文件，证明对沈牌坊村、杜庄的村民房屋土地进行非法征收的事实；2.户口本，证明原告的房屋位于征收范围；3.梁园区房价查询结果，证明目前梁园区的平均房价均价已经达到5000元以上，补偿方案不合法。
被告示范区管委会答辩称，被告未对涉案土地进行征收，涉案房屋被拆除后，房屋项下的土地仍为集体土地，土地性质并未改变；涉案项目系经商丘市人民政府批准的土地整治项目，被告实施该项目合法；涉案房屋征收行为系实施土地综合整治项目的一部分，未对被征收人的权益产生影响，不属于行政诉讼的受案范围。请求驳回原告的诉讼请求。被告在法定举证期限内向本院提交三组证据。第一组证据：商政土[2011]107号《商丘市人民政府关于梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划的批复》,证明张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划经梁园区人民政府向商丘市人民政府申报，商丘市人民政府批复同意。第二组证据：1.商梁政文[2014]86号《商丘市梁园区人民政府关于变更梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案的请示》、附件《梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案（变更）情况》;2.梁园区人民政府组织相关部门和专家对规划方案变更的同意变更意见表;3.梁园区国土资源局关于试点项目规划方案变更审查意见;4.商政土[2011]107号《商丘市人民政府关于梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划的批复》;5.商梁政文[2010]082号《商丘市梁园区人民政府关于张阁镇沈牌坊村中心村村庄建设规划的批复》;6.张政文[2014]45号《张阁镇人民政府关于申请张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案（变更）的请示》;7.张政文[2014]46号《张阁镇人民政府关于申请张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案（变更）村庄拆建、撤并、土地权属调整、宅基地腾退、补偿安置等重大事项的社会稳定风险评估报告》;8.2014年6月14日《张阁镇沈牌坊村民组关于张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案变更的村民会议纪要》及村民代表签名表;9.2014年6月16日《梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案（变更）公示》;10.2014年6月25日《梁园区张阁镇人民政府关于张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案（变更）的情况说明》;11.河南省土地综合治理工作领导小组办公室文件（豫土综治办发[2013]16号）;12.商政土[2014]284号《商丘市人民政府关于变更梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案的批复》;13.豫土综治办[2015]25号《河南省土地综合整治工作领导小组办公室关于收到商丘市梁园区2个土地综合整治试点项目规划方案变更备案材料的通知》,证明张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目涉及沈牌坊和杜庄两个自然村，包括了原告所在的张阁镇沈牌坊村民组，该项目经过合法批复。第三组证据：1.商示管[2018]32号《关于调整示范区国家建设征收土地上附着物和青苗补偿标准的通知》；2.2018年10月26日《沈牌坊村、杜庄村改造项目社会稳定风险评估报告》、照片2张。3.商示管[2018]230号《关于对张阁镇沈牌坊村杜庄村实施房屋征收的决定》;4.《关于张阁镇沈牌坊村杜庄村房屋及附着物征收补偿方案》及《关于张阁镇沈牌坊村杜庄村房屋及附着物征收补偿实施方案》;5.说明1份，证明本次房屋征收是实施土地综合整治项目的一部分，不涉及土地征收，旧村盘所在土地在拆旧后仍为沈牌坊村集体土地，被诉征收决定以及征收补偿实施方案合法。经庭审质证，原告对被告证据质证如下：对第一组证据真实性认可，合法性和关联性不认可，该批复涉及的土地征收没有报经河南省人民政府和国务院批准，明显属于违法的土地征收行为，并且与本案征收的房屋也属于两个不同的土地征收行为，不能作为本案土地征收具体行政行为的批复依据和定案依据。对第二组证据中的证据1-5真实性认可，合法性、关联性及证明内容不认可，所谓的土地综合整治其本质属于变相的土地征收；无论是商丘市政府或者是梁园区政府均对涉案土地征收没有审批权限，对农村土地的征收权限属于河南省政府和国务院，从该5份文件显示相关的地块涉及到基本农田，其审批权限应当属于国务院，无论是河南省政府或者商丘市政府均无权作出相关征收决定，且该5份文件涉及的相关地块与本案涉案的地块属于两种不同性质的土地，前者属于基本农田，后者属于农村集体建设用地。对该组证据6-10三性及证明内容均不予认可。该5份文件明显属于伪造的证据。对该组证据11真实性认可，合法性、关联性及证明内容不予认可，该文件属于一般性规范性文件，仅仅是针对土地综合整治试点项目的规划方案备案的程序性规定，但是不能因此免除在土地综合整治过程中涉及的农村集体土地征收需要向省政府和国务院报批的法定义务，并且该土地整治中涉及到大量的基本农田转为建设用地的违法问题，是必须向国务院申报批准的，不能以土地整治的名义进行土地征收，且该文件缺乏上位法法律依据。对该组证据12真实性认可，合法性、关联性及证明内容不予认可，该批复所依据的河南省有关规范性文件均与上位法相冲突、缺乏相关法律依据并于2018年9月18被废止。对该组证据13真实性认可，合法性、关联性及证明内容不予认可。该通知仅仅是土地整治规划方案变更备案行为，不属于土地征收的行政许可行为，不能成为本案土地征收的合法依据。对第三组证据1真实性认可，合法性、关联性及证明内容不予认可，该通知附件的《土地上附着物补偿标准》明显过低，根本无法保证农民生活生平不降低的基本原则。对该组证据2真实性认可，合法性、关联性及证明内容不予认可。该评估报告由乡一级政府作出，其评估小组成员是镇政府相关领导，不符合社会风险评估相关法律的要求，属于评估责任主体错误、程序违法、自裁自决的违法行政行为。对该组证据3真实性认可，合法性、关联性及证明内容不予认可，该证据所依据的商政〔2012〕3号文件涉及的补偿标准缺乏上位法法律依据，明显违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的立法精神。对该组证据4真实性认可，合法性、关联性及证明内容不予认可，该方案中的限制或者控制不公平、不合理。对该组证据4三性及证明内容均不予认可，该说明是被告片面曲解国家征收房屋法律法规和政策，所做出的无理辩驳，并且与被告的做出的商示管[2018]230号征收决定自相矛盾，严重侵害了广大村民的合法财产权益。被告对原告证据质证如下：对证据1、2无异议。对证据3三性均有异议，本案是审理被告的征收决定是否合法的问题，和梁园区的房价没有任何关联，也无法核实其真实性。本院对上述证据认证如下：原告提供的证据1、2和被告提供的证据具备真实性、合法性、关联性，本院予以采信。
经审理查明，2010年9月30日，商丘市梁园区人民政府作出商梁政文[2010]082号《商丘市梁园区人民政府关于张阁镇沈牌坊中心村村庄建设规划的批复》，同意张阁镇人民政府编制的沈牌坊中心村村庄建设规划。2011年8月29日，商丘市人民政府作出商政土[2011]107号《商丘市人民政府关于梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划的批复》，同意商丘市梁园区人民政府申报的张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划。2014年12月25日，商丘市人民政府作出[2014]284号《商丘市人民政府关于变更梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案的批复》，同意商丘市梁园区人民政府变更梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案。2015年3月17日，河南省土地综合整治工作领导小组办公室作出[2015]25号《关于收到商丘市梁园区2个土地综合整治试点项目规划方案变更备案材料的通知》，对梁园区张阁镇沈牌坊村土地综合整治试点项目规划方案变更进行备案。2018年10月26日，张阁镇人民政府作出《沈牌坊村、杜庄村改造项目社会稳定风险评估报告》。2018年11月5日，被告示范区管委会作出并公告商示管[2018]230号《关于对张阁镇沈牌坊村杜庄村实施房屋征收的决定》，并附《关于张阁镇沈牌坊村杜庄村房屋及附着物征收补偿实施方案》。原告的房屋位于该征收范围内。
本院认为，被告示范区管委会作出被诉房屋征收决定虽名为对房屋实施征收，不涉及土地征收，仅是对土地进行综合整治，但其征收房屋的实质系对房屋项下的土地进行征收，并作建设使用。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，征收农村集体土地时应当报经省级人民政府或者国务院的批准。被告示范区管委会未经有权机关批准，以土地综合整治为名行土地征收之实，明显违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十五条的规定，被诉房屋征收决定以及征收补偿实施方案的作出缺乏事实和法律依据。《中华人民共和国土地管理法》第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。但被告示范区管委会提交的证据不能证明其对征地补偿安置方案进行了公告并听取了意见，其作出的被诉房屋征收决定及征收补偿方案程序违法。综上，被诉行政行为违法，依法应予撤销，但鉴于涉案房屋征收已经启动，与大多数被征收人签订了安置补偿协议并结算，且已对房屋实施了部分拆除，为避免对社会公共利益造成重大损害，本院依法确认被诉房屋征收决定及征收补偿实施方案违法。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项之规定，
判决如下：确认被告商丘市城乡一体化示范区管理委员会于2018年11月5日作出的商示管（2018）230号《关于对张阁镇沈牌坊村杜庄村实施房屋征收的决定》和《关于张阁镇沈牌坊村杜庄村房屋及附着物征收补偿实施方案》违法。一审案件受理费50元，由被告商丘市城乡一体化示范区管理委员会负担。
如不服本判决，可在本判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 冯 明
审判员 张 淼
审判员 宋 冲
二〇一九年六月十六日
书记员 曹琼予 来自