江苏省南通经济技术开发区人民法院行 政 判 决 书（2018）苏0691行初773号原告蒋XX，女，1943年1月28日生，××族，住如东县。委托代理人沈XX，如东县双甸镇法律服务所法律工作者。被告如东县民政局，住所地如东县掘港镇青园南路56号。法定代表人王XX，局长。应诉负责人汤XX，副局长。委托代理人史XX，江苏X律师事务所律师。
原告蒋XX诉被告如东县民政局撤销行政行为一案，于2018年12月24日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，于12月28日向被告如东县民政局送达了起诉状副本及应诉通知书。被告如东县民政局于2019年1月11日向本院提供了答辩状及证据。本院依法组成合议庭，于2019年5月16日公开开庭审理了本案。原告蒋XX的委托代理人沈XX，被告如东县民政局副局长汤XX及委托代理人史XX到庭参加诉讼。本案现已审理终结。2018年10月5日，被告如东县民政局作出《关于蒋XX农村最低生活保障金的复核决定书》，认为蒋XX作为低保家庭应当向属地袁庄镇政府定期报告家庭人口、收入和财产状况的变化情况。在属地政府民政办三次要求蒋XX限期提交赡养义务人宦XX家庭收入证明材料的情况下，蒋XX拒绝配合，未能提交相关证明材料。由于蒋XX拒绝配合对其家庭状况进行调查，致使无法核实其赡养义务人宦XX的家庭人均收入。结合镇民政办入户调查、邻里走访的情况，依据《江苏省居民最低生活保障工作规程》第十一条第二项的规定，蒋XX符合不得享受最低生活保障的情形。遂作出如下复核决定：
一、不再补发蒋XX2017年第三、四季度的最低生活保障金；
二、自2018年起不再继续发放蒋XX的最低生活保障金。
原告蒋XX诉称，其系被告辖区内农村居民，其与丈夫婚后未育。2018年丈夫去世后其独居至今。其双目失明，无其他收入来源，生活极其贫苦。2013年，经原告夫妇申请并经被告审核，确认原告夫妇符合领取“农村最低生活保障金”条件，向原告夫妇发放最低生活保障金。但自2017年第三季度开始，被告停发该保障金。
原告不服，诉至海门市人民法院，该院确认被告停发行为违法，责令被告六十日内履行复核职责。文书生效后，被告于2018年10月5日作出《关于蒋XX农村最低生活保障金的复核决定书》，认定原告有收养的儿子宦XX，故不予发放保障金。宦XX曾于1984年到原告家生活，当时其已年满20周岁，且有稳定收入。因此，原告夫妇与宦XX之间并未形成法律上的抚养权利义务关系，未形成事实收养。遂具状诉至法院，请求：1、撤销被告作出的复核决定书；2、判令被告履行向原告发放农村最低生活保障金的法定职责；3、判令被告向原告补发2017年第三、四季度和2018年度的最低生活保障金合计12096元。原告蒋XX向本院提供了谈话笔录三份，证明原告和宦XX之间没有事实上的收养关系，宦XX和原告夫妇开始共同生活的时间是宦XX20岁的时候，且当时宦XX已经成年并有固定收入。
被告如东县民政局辩称，第一，复核决定认定事实准确，不存在依法应撤销的情形。根据1987年户籍底册所显示的信息，蒋XX与宦XX之间系收养关系，两者的收养关系形成于92年收养法出台之前，依据《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》（1984年颁布）的规定，亲友、群众公认，或有关组织证明确以养父母和养子女关系长期共同生活的，虽未办理合法手续，也应按收养关系对待。宦XX与蒋XX之间的收养关系属群众公认，户口底册也能证明，故应按收养关系对待，宦XX系原告的法定赡养义务人。原告作为低保家庭应向属地人民政府定期报告家庭人口、收入和财产状况的变化情况，在属地政府民政办三次要求其限期提交赡养义务人宦XX家庭收入证明材料的情况下，原告拒绝配合，未提交相关证明材料，据此，被告作出的复核决定不存在应撤销情形。第二，原告要求被告履行发放最低生活保障金法定职责的诉请无事实和法律依据。第三，原告的相关材料不足以证明其仍具备领取最低生活保障金的条件，其要求补发最低生活保障金的诉请无事实和法律依据。综上，请求法院驳回原告的诉请。被告如东县民政局向本院提供了以下证据：1、国发（2012）45号《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》；2、民发（2012）220号《最低生活保障审核审批办法》，证据1-2证明被告有职权对作为最低生活保障救助对象的原告进行定期核查，动态管理；3、《关于印发的通知》[苏民规（2012）2号]、[苏财社（2012）245号]，证明拒绝配合最低生活保障工作部门对申请者家庭状况进行调查，致使无法核实收入的家庭不得享受最低生活保障；4、《县政府关于印发的通知》[东政规（2013）7号]，证明属地政府要求原告提供低收入证明，原告没有提供；5、海门市人民法院（2018）苏0684行初59号行政判决书，证明案涉决定是依据该判决书的要求履行复核职责；6、如东县袁庄镇人民政府《关于报请作为蒋XX低保金复核决定的函》，证明原告属地政府依据民政部最低生活保障审核审定办法以及江苏省规程规定，对原告的家庭进行入户调查以及邻里调查，原告拒绝配合进行赡养义务人家庭情况调查；7、2018年9月3日的《如东县城乡低保入户调查表》，证明原告的家庭状况以及年收入情况，据邻里走访反映，老太太一个人生活，视力比较差，抱养子是二十岁左右抱养，关系不和；8、2018年9月3日《袁庄镇低保邻里走访表》，证明袁庄镇政府对冒圣美、赵红梅进行了邻里走访，走访结果反映原告一个人生活，视力差，抱养子与其关系不和；9、2018年9月3日如东县袁庄镇政府民政办给蒋XX的《通知回执》，证明袁庄镇政府要求原告提供的申报低保材料明细；10、蒋XX的身份证及户口簿复印件；11、2018年9月6日蒋XX的情况说明，证据10、11共同证明原告接到通知后提供的材料，情况说明中原告也称“外界认为我们与宦XX之间形成收养关系”；12、居民家庭经济状况核对授权书，证明授权情况；13、袁庄镇派出所1987年以及1982年户籍底册，证明宦XX与宦连城、原告之间形成收养关系，1990年8月10日宦XX与妻子黄兴美与原告夫妇分户；14、2018年9月19日袁庄镇民政办向蒋XX送达的《关于期限提交居民最低生活保障核查材料的函》及送达回证、村委会证明，证明属地政府要求原告限期提交赡养义务人宦XX家庭低收入认定表，原告未在期限以内提交；15、2018年9月26日的《如东县城乡低保入户调查表》（2017年），证明宦连城与原告夫妇年收入2400元，反映宦连城夫妇与抱养子关系不和、分居、生活困难，因蒋XX未在限期内提供赡养义务人的家庭收入证明，核查结果建议取消；16、2018年9月26日《袁庄镇低保邻里走访表》，证明原告夫妇抱养儿子宦XX，与抱养子关系不和生活困难；17、2018年9月26日袁庄镇民政办向蒋XX送达的《关于限期提交2017年度赡养义务人家庭收入证明材料的通知函》及送达回执、送达照片，证明原告未在限期内提供相关材料；18、关于蒋XX农村最低生活保障金的复核决定书及邮寄凭证，证明被告经过复核作出处理决定；19、《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》（84法办字第112号），证明原告与宦XX之间的收养关系群众公认，派出所的户籍底册也证明原告与宦XX存在收养关系，依据该司法解释，被告确认原告与宦XX之间存在事实上的收养关系。经庭审质证，对被告如东县民政局提供的证据，原告质证认为：对证据1、2真实性无异议，对证据2证明目的不认可；对证据3、4不认可，与民发（2012）220号文件相冲突；对证据5真实性无异议，证明目的不认可；对证据6不认可；对证据7不认可，无原告签名，系伪造；对证据8无异议；对证据9真实性认可，但认为原告没有提交相关材料的义务；对证据10、11、12、13真实性无异议，对证据13关联性不认可，从1990年8月10日宦XX与宦连城分户这个信息可以反映1990年他们关系就非常恶化；对证据14、17证明目的不认可，被告无权要求原告提供该材料；对证据15证据目的不认可；对证据16无异议；对证据18真实性无异议，合法性有异议；对证据19证明目的不认可，双方不满足收养的实质条件，被抱养时宦XX已年满20周岁。对原告提供的证据，被告质证认为：证据形式不符合要求，只有被谈话人签字，没有谈话人签字，宦XX与原告大约在1984年形成抱养关系，1990年8月10日才分户，期间共同生活了6年，谈话笔录反映只共同生活了一年多明显与户籍底册不符，证明目的不认可。本院对各方无异议的证据予以确认，原、被告提供的证据形式真实，来源合法，与本案待证事实相关联，可以作为证据使用，其证明力结合全案予以分析。
经审理查明，原告蒋XX与其夫宦连成系如东县袁庄镇姚庄村九组居民。因生活困难申请最低生活保障，经如东县袁庄镇人民政府受理及审核上报，并由被告如东县民政局审批同意后，原告蒋XX自2012年7月起定期享受农村最低生活保障，并逐年递增最低生活保障金。2017年，在对原告低保复核中，如东县袁庄镇人民政府未按规定进行入户调查、邻里走访、复核结果签字确认等程序要求进行复核上报，被告如东县民政局未按规定作出停发的审批决定，也未书面通知原告，即自2017年第三季度起停止向原告发放最低生活保障金。2018年1月，原告之夫宦连成去世。2018年2月，原告蒋XX曾以如东县民政局、如东县袁庄镇人民政府为被告诉至海门市人民法院，请求判令：
一、确认两被告停止向原告发放农村低保的行政行为违法；
二、两被告继续履行向原告发放农村低保的行政行为；
三、两被告补发2017年第三、四季度的农村低保人民币4032元。2018年7月27日，海门市人民法院作出（2018）苏0684行初59号行政判决，认为袁庄镇政府在对原告家庭复核时，未按规定进行入户调查、邻里走访、复核结果签字确认等程序性要求进行复核上报，如东县民政局未按规定做出停发的审批决定，也未书面通知原告，违反了《江苏省居民最低生活保障工作规程》规定，构成程序违法，遂判决确认被告如东县民政局、如东县袁庄镇人民政府从2017年第三季度起停发原告蒋XX最低生活保障金的行政行为违法，责令被告如东县民政局、如东县袁庄镇人民政府在本判决生效之日起六十日内履行对原告蒋XX享受最低生活保障金的复核职责，驳回原告蒋XX的其他诉讼请求。海门法院判决后，2018年9月3日，蒋XX签署如东县居民家庭经济状况核对授权书，同意授权县级以上民政部门及其指定的经济状况核对机构对家庭成员的收入和财产进行核对。同日，如东县袁庄镇人民政府民政办对蒋XX户进行入户调查、邻里走访。同日，该镇民政办向蒋XX送达《通知》，告知其申报低保所需提供的材料。9月6日，蒋XX出具情况说明称，其未抱养任何人，宦XX对其没有法定赡养义务，无法提供通知中第三条所需资料。9月19日，该镇民政办向蒋XX发出《关于限期提交居民最低生活保障核查材料的函》，要求蒋XX在2018年9月22日前向其提供《通知》中所要求提供的低保申报材料。9月26日，该镇民政办再次对蒋XX户进行入户调查、邻里走访并向蒋XX发出《关于限期提交2017年度赡养义务人家庭收入证明材料的通知函》，要求蒋XX在2018年9月28日前向其提交赡养义务人宦XX家庭成员2017年度的收入证明材料并填写《低收入家庭认定表》，用于认定赡养义务人宦XX的家庭人均收入。2018年9月30日，如东县袁庄镇人民政府向如东县民政局作出《关于报请作出蒋XX低保金复核决定的函》，认为蒋XX拒绝配合对其家庭状况进行调查，致使无法核实其赡养义务人宦XX的家庭人均收入，结合入户调查、邻里走访的情况，复核认为对于蒋XX2017年第三、四季度的最低社会保障金不予补发，自2018年起不再向蒋XX继续发放最低社会保障金，报请如东县民政局作出复核决定。2018年10月5日，被告如东县民政局作出上述《关于蒋XX农村最低生活保障金的复核决定书》。再查明，宦XX于1964年10月18日出生，自1984年冬至日起至原告蒋XX家生活，届时宦XX已年满20周岁且在窑厂从事泥工工作。1989年元月，宦XX与宦连成夫妇曾签订父子分居协议。1987年户籍底册显示，宦连成系户主，宦XX与宦连成关系为养子，1990年8月10日，宦XX夫妇与原告夫妇分户，宦XX自立为户主。为查明事实，本院前往如东县袁庄镇濮桥村宦XX家进一步调查。宦XX反映，其至原告蒋XX家生活时已成年并有一定的收入来源，原告蒋XX未对其尽到抚养教育义务，其与原告之间并非收养关系。其未与原告以母子相称，与原告共同生活两年多即分家，对原告不尽赡养义务，对原告遗产无继承权。其还表示，与生父母保持来往，亦对生父母尽赡养义务，且对生父母遗产具有继承权。根据当事人的诉辩意见，
本院认为，本案争议焦点为被诉复核决定的作出是否合法有据，关键问题在于蒋XX与宦XX之间有无形成法律意义上的事实收养关系。《江苏省居民最低生活保障工作规程》第八条、第九条对最低生活保障对象有明确规定，即具有法定赡养、抚养、扶养关系并且长期共同生活的家庭成员人均收入低于户籍所在地城乡居民最低生活保障标准的城乡居民，有权申请低保。本案中，对于共同生活的家庭成员原、被告有不同理解，原告认为宦XX与其并不形成事实上收养关系，宦XX不能成为其共同生活的家庭成员；被告对此持相反意见，认为宦XX与原告之间形成了事实上的收养关系，宦XX系原告的赡养义务人，原告需提交宦XX的家庭收入证明材料以核实其作为家庭成员的人均收入。
本院认为，虽然案涉“抱养”行为发生在《收养法》施行之前，但是对于事实收养关系的认定，仍需比照《收养法》对收养实质要件的规定并结合社会公德、伦理道德等予以综合判定。第一，宦XX与原告蒋XX之间的“抱养”不符合《收养法》关于被收养人年龄的实质要件。1992年施行的《收养法》第四条、第五条、第六条、第七条、第九条对被收养人的条件、送养人的条件、收养人的条件、收养人条件的特别规定、无配偶男性收养女性的年龄限制均作了明确规定。1998年修正的《收养法》对上述条件也均有明确规定。其中，作为收养成立的实质要件之一的就是被收养人的年龄要求，即不满十四周岁。本案中，宦XX1984年到原告家时，已年满20周岁，且宦XX并非原告蒋XX三代之内同辈旁系血亲的子女，不符合被收养人系未成年人这一基本条件。首先，从收养制度的设置目的来看，收养制度是婚姻家庭制度不可缺少的组成部分，是自然血亲关系的必要补充，受生产关系和其他上层建筑的制约。我国设置收养制度的目的，主要是为了使那些失去父母，失去家庭的孤儿、弃儿以及生父母有特殊困难无力抚养的孩子通过他人收养重新得到家庭温暖，健康成长。换句话讲，设置收养制度，首先考虑的是有利于未成年人的成长而非收养人的需要，因此，一般情况下，只有未成年人才可以作为被收养的对象。其次，从权利义务对等的法律原则来看，收养关系成立后，双方的权利义务关系适用法律关于父母子女关系的规定，即收养人对被收养人有抚养教育的义务，被收养人在收养人年迈体弱时具有赡养扶助的义务，此乃《收养法》的应有之义。本案中，宦XX来到原告家时已年满20周岁，已参加工作，有一定的收入来源，具备独立生活能力，原告缺乏对其抚养教育的必要付出，宦XX亦无赡养原告的意思表示。最后，从伦理道德层面考虑，只有未成年人被依法收养，才能防止不良之徒利用收养关系损害老人利益或侮辱、侵害成年“被收养者”，从而规避伦理道德风险。第二，宦XX与原告蒋XX之间不具备长期共同生活的情形，未建立母子亲情。从1984年冬至宦XX到原告家，到1989年元月签订分居协议，期间共同生活时间不满五年，不具备长期共同生活的特征。据被告提供的邻里走访表、入户调查表显示，周边群众反映抱养子与原告关系不和，且本院调查的情况也反映宦XX、原告之间互不认可收养关系。可见，宦XX与原告之间关系十分淡漠。共同生活时因双方均为成年人，难以建立似未成年人被收养而形成的母子亲情。双方因生活习惯、情趣爱好不一，共同生活后关系调适比较困难，稍有矛盾易产生裂痕，远远没有达到收养所形成的实际效果。第三，宦XX与生父母之间的权利义务关系并未消除。《收养法》对于收养的效力规定，自收养关系成立之日起，养父母与养子女间的权利义务关系，适用法律关于父母子女关系的规定；养子女与养父母的近亲属间的权利义务关系，适用法律关于子女与父母的近亲属关系的规定。养子女与生父母及其他近亲属间的权利义务关系，因收养关系的成立而消除。本案中，据宦XX表示，生父母对其建房、娶妻均有贡献，其与生父母保持往来，且对生父母尽赡养义务，对生父母的遗产具有继承权。由此可见，宦XX与生父母间的权利义务关系并未消除，仍葆有父母子女亲情，侧面证实其与蒋XX之间的事实收养关系并未成立。综上分析，被告如东县民政局根据1984年8月30日《最高人民法院关于贯彻执行民事政策法律若干问题的意见》认定宦XX与原告之间形成事实收养关系并以原告拒绝提交赡养义务人宦XX家庭收入证明材料为由作出复核决定属适用法律错误，应当予以撤销。关于被告是否应当继续发放最低生活保障金及补发最低生活保障金的问题。因被诉复核决定应予撤销，对原告是否继续享受最低生活保障金及补发最低生活保障金，需由被告如东县民政局在袁庄镇政府依法履行复核上报职责的基础上依法复核后作出处理。为避免讼累，经复核后，如原告符合享受低保情形的，被告应尽快做出处理决定并依法补发最低生活保障金。综上，原告要求撤销被诉复核决定的诉请，符合法律规定，本院予以支持。对原告要求判令被告继续发放最低生活保障金和补发最低生活保障金的诉请，因需被告重新复核后作出处理，本院在判决不予支持的同时，依法判决被告重新作出复核决定。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项之规定，
判决如下：
一、撤销被告如东县民政局于2018年10月5日作出的《关于蒋XX农村最低生活保障金的复核决定书》；
二、责令被告如东县民政局在本判决生效之日起三十日内对原告蒋XX是否继续享受最低生活保障金重新进行复核；
三、驳回原告蒋XX的其他诉讼请求。案件受理费50元，由被告如东县民政局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省南通市中级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（户名：江苏省南通市中级人民法院，开户行：中国银行南通市濠南路支行，账号：46×××65）。（此页无正文）
审 判 长 莫晴晴
审 判 员 管丽君
人民陪审员 于 佳
二〇一九年六月十六日
书 记 员 郁佳依附：本判决适用的相关法律依据1、《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。 微信公众号“”