海南省三亚市中级人民法院行政判决书（2019）琼02行终57号上诉人（原审第三人）三亚市崖州区海棠村民委员会，住所地三亚市崖州区海棠村。负责人李学荣，该村民委员会主任。委托代理人张雪荣，海南云帆律师事务所律师。被上诉人（原审原告）三亚市崖州区保平村民委员会，住所地三亚市崖州区保平村。负责人周建芳，该村委会主任。委托代理人苏文山，海南中海律师事务所律师。原审被告三亚市自然资源和规划局（原三亚市国土资源局），住所地三亚市吉阳区河东路**。法定代表人高富宅，该局局长。委托代理人杜家奋，该局工作人员。委托代理人林祖才，海南祥瑞律师事务所律师。上诉人三亚市崖州区海棠村民委员会（以下简称海棠村委会）因原审原告三亚市崖州区保平村民委员会（以下简称保平村委会）诉原审被告三亚市自然资源和规划局（以下简称三亚市自规局）一案，不服三亚市城郊人民法院（以下简称原审法院）（2018）琼0271行初281号行政判决（以下简称原审判决），向本院提起上诉。本院受理后，因三亚市机构改革，职责整合，原三亚市国土资源局更名为三亚市自规局。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人海棠村委会负责人李学荣、委托代理人张雪荣，被上诉人保平村委会负责人周建芳、委托代理人苏文山，原审被告三亚市自规局委托代理人杜家奋、林祖才到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被诉行政行为：2004年10月10日，三亚市自规局向海棠村委会颁发崖城镇集有（2004）字第0946号《集体土地所有证》（以下简称0946号土地证)，将三亚市崖州区保港社区黎藤益园一块226287.04平方米土地（以下简称涉案土地，地号：33-03-29-C1）所有权登记至海棠村委会名下。该土地证四至分别为：东至保平村委会，西至保平村委会，南至保平村委会，北至保平村委会。原审查明，争议地位于三亚市××区，面积226287.04平方米，土地四至为：东至保平村委会，西至保平村委会，南至保平村委会，北至保平村委会。2003年12月20日，海棠村委会向三亚市人民政府（以下简称三亚市政府）申请对上述226287.04平方米土地进行确权发证。三亚市政府受理该申请后，其所属土地行政主管部门三亚市自规局对涉案土地进行了地籍调查，海棠村委会于2003年12月20日出具《土地来源证明》，证明位于黎藤益园的226287.04平方米是1982年前由人民公社划分，固定给海棠村委会使用的。2004年1月5日，原崖城镇人民政府（以下简称原崖城镇政府）在该证明上签署了“情况属实”的意见并盖章确认。2003年11月22日，三亚市自规局组织涉案土地相邻权利人保平村委会及第三人海棠村委会进行土地权属界线核定。时任保平村委会主任周某参加了指界，予以签名盖章，并在三亚市自规局2003年11月23日制作的《权属界线图》上盖章确认涉案土地归海棠村委会所有。2004年8月5日，三亚市自规局将涉案土地的权属审核结果在《三亚晨报》上予以公告。在没有人提出异议，经初审、审核合格后，三亚市自规局于2004年10月10日向颁发了0946号土地证，该证记载：土地坐落于三亚市××区，面积226287.04平方米，宗地号为33-03-29-C1，权属性质为集体。审理期间，保平村委会提出，三亚市自规局对涉案土地进行确权时，依据的《土地权属界线核定书》和《指界委托书》中张树乐、李建康、李大良、王身发、王身勇及周某的签名及保平村委会的印章是虚假的，要求进行司法鉴定，保平村委会于2018年9月4日向原审法院提交了书面的鉴定申请，仅申请对《指界委托书》中的签名和印章进行司法鉴定。2018年9月5日，三亚市自规局向本院出具了一份《情况说明》，说明：由于在土地地界指认方面各相邻村之间有多块宗地指界颁证的情况，《指界委托书》却只开具了一份，因此在本案的卷宗中，没有《指界委托书》的原件，只有复印件。因此，经过向保平村委会释明，其自愿撤回上述鉴定申请。原审法院认为，一、关于保平村委会是否具有原告诉讼主体资格的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权按照本法向人民法院提起诉讼；第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。保平村委会与海棠村委会就包括涉案土地在内的土地归属问题产生过争议，故保平村委会就本案被诉颁证行为具有法律上的利害关系，根据上述法律规定，保平村委会有权提起行政诉讼，其具有原告诉讼主体资格。海棠村委会主张保平村委会不具有原告诉讼主体资格的理由不能成立，不予支持。
二、关于保平村委会的起诉是否超过法定的起诉期限的问题。因保平村委会并非该颁证行为的相对人，保平村委会主张至2018年5月崖州区扩大公墓丈量土地时，其才知道颁证行为的内容。三亚市自规局主张保平村委会在指界时就应当知道颁证行为，即使保平村委会对涉案土地进行过指界，但三亚市自规局组织指界行为并不代表就是颁证行为，何时颁证，保平村委会并非应当知道。故三亚市自规局的主张没有事实根据和法律依据，不予支持。保平村委会2018年5月知道颁证行为的内容，2018年6月向法院提起诉讼，并未超过法定的起诉期限。
三、关于被诉颁证行为证据是否充分，程序是否合法的问题。首先，《海南省确定土地权属若干规定》第十五条规定，土地行政主管部门在调查土地权属界线时，必须在７日前通知各方当事人按时到指定地点指界，当事人因故不能到场的，由其委托代理人到场指界，并出具授权委托书。三亚市自规局提交的保平村委会的《指界委托书》系复印件，三亚市自规局对此作出《情况说明》，证实无法提供该《指界委托书》的原件，对该证据的真实性无法确认，故该证据不能作为认定三亚市自规局进行涉案土地地籍调查时，其宗地相邻权人保平村委会已委托原保平村委会主任周某现场指界这一事实的依据。其次，《海南省确定土地权属若干规定》第十七条规定，实地核定土地权属界线后，指界各方应按要求当场在土地权属核定书上签章。根据三亚市自规局提供的《土地权属界线核定书》显示，其组织申请人及相邻人进行指界的时间为2003年11月22日；《权属界线图》的制作时间是2003年11月23日，而海棠村委会出具《指界委托书》的时间是2003年12月23日，保平村委会出具《指界委托书》的时间是2003年12月24日，保平村委会和海棠村委会在《土地权属界线核定书》上签名盖章的时间是2003年12月24日，均晚于三亚市自规局组织双方指界的时间，通过上述证据可知，三亚市自规局在2003年11月22日组织申请人及相邻人进行指界时，保平村委会及海棠村委会尚未向三亚市自规局出具《指界委托书》，《土地权属界线核定书》上代理人的签名并非合法有效；且两位代理人在进行指界后，并非当场签名确认，而是于2003年12月24日才事后签名盖章，其两人是否亲自到现场共同指界，该事实无法确认。故三亚市自规局于2003年11月22日进行地籍调查程序严重违法。三亚市自规局所作的《土地权属界线核定书》及《权属界线图》依法不能作为该宗土地登记的依据。综上，三亚市自规局向海棠村委会颁发0946号土地证的行政行为，主要证据不足，违反法定程序，依法应予撤销。原告保平村委会的诉讼请求，本院依法予以支持。依照《行政诉讼法》第七十条第（一）（三）项的规定，判决：撤销三亚市自规局于2004年10月10日给海棠村委会颁发的0946号土地证；案件受理费50元，由三亚市自规局负担。
上诉人海棠村委会上诉称：
一、原审判决认定事实错误。（一）涉案土地是海棠村委会的荒山，由其村民开荒使用至今，此前从未与保平村委会因该地块发生过争议。原审判决认定两村委会就涉案土地发生过争议是错误的。因崖州区扩大公墓需要征收土地，保平村委会村民李平成欲获取征地补偿款，但海棠村委会持有0946号土地证，因此李平成获赔不能，从而才引发本案诉讼。因涉案土地属于插花地，而插花地的形成在三亚乃至整个中国都是普遍存在的，0946号土地证项下的插花地有特定历史原因。沙埋村原属保港公社农场管理的村集体组织，1975年沙埋村成立沙埋大队，1995年更名为海棠村委会。1958年至1959年期间，乐东籍居民邢国兴等人因饥荒逃难至沙埋村，见沙埋村边的山上有水源，便靠山吃山，定居在沙埋村里。邢国兴等人通过砍山开荒，在山地上种植山兰米和玉米来维持生活。约1960年左右，邢国兴等乐东籍居民全部搬迁至现在居住的的位××村，因该自然村多为乐东籍人，故得名“乐东村”。“乐东村”在1966年以前一直是沙埋村的组成部分，由沙埋村管理。至1966年，“乐东村”并入保平村成立保平大队，“乐东村”改为保平15队。1975年沙埋村组建成立沙埋大队，“乐东村”重新划归沙埋大队管理。1982年国家号召植树造林，在邢国兴等人砍山开荒长期使用的情况下，人民公社便将涉案土地固定给沙埋使用。邢国兴等人将山兰米和玉米改种橡胶，但因资金紧缺，邢国兴与沙埋乡人民政府签订合同书向三亚市财政局借款用以周转。1998年，邢国兴等人因个人原因将涉案土地使用权转让给陈传德、陈传发兄弟，陈传德、陈传发二人与海棠村民委员会签订《土地承包合同书》。2003年3月，因涉案土地承包价格较低，经报原崖城镇政府批准，海棠村委会与陈传德兄弟签订《土地承包合同补充协议书》调高了土地承包价格，并补办了镇政府审批手续。因此，涉案土地是由海棠村委会村民砍山开荒得来，一直以来也是由邢国兴、陈传德与陈传发相继使用，由海棠村委会享有收益至今，该土地的使用情况有公证书及镇政府备案文件为证。期间该土地从未由保平村委会管理或使用，两村从未与因该地块发生过用地纠纷。保平村委会在起诉状中也明确载明李平成使用的土地从来没有人依法主张过权利，也就是说，李平成使用的土地与海棠村委会使用的土地之间从未发生过争议。原审判决并未查明涉案土地的来源与使用情况，从而错误地认定保平村委会是本案的利害关系人。（二）原审判决未查明涉案土地证项下土地范围与保平村委会主张的地块范围是否存在交叉或重合，错误认定保平村委会是本案的适格原告主体。根据保平村委会在原审时提交的《转包土地合同书》显示，其土地的四至为“东起红骨岑东面岑脚向北延伸至打破车岑东面岑脚止，西起走牛岑门南麓向北延伸至炭窟岑顶止，南起走牛岑门南麓至红骨岑南麓止，北起炭窟岑顶至打破车岑顶的连结线直通东西两面岑脚止”，此用地范围与邢国兴砍山开荒种植的土地范围（东至双青场交界，西至唐牛车路，北至红骨岑，南至沙埋打石场）并无交叉或重合，与0946号土地证项下的土地也无交叉或重合（李平成使用的土地在山后，海棠村委会的土地在山前）。保平村委会诉称0946号土地证项下的土地自上世纪60年代起就属其享有，由其发包给李平成使用至今，却无任何证据证明其土地来源情况，也未能证明其使用的土地与涉案0946号土地存在交叉或重合，应当承担举证不能的不利后果。保平村委会不是**土地证项下土地的所有人，与本案不存在法律上的利害关系，原审判决并未查清上述事实，错误认定其是本案的适格原告主体。
二、原审判决适用法律、法规错误。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，起诉期限为六个月，自知道或应当知道之日起计算。本案中，0946号土地证在2004年颁证时已经进行过公告，保平村委会应当知道该证的颁发，故本案的起诉期限应当自公告之日起算。保平村委会如认为颁证行为侵害了其权利，应当自公告之日起六个月内起诉，而其隔十余载于2018年才起诉早已经超过起诉期限。退一步而言，海棠村委会一直在使用0946号土地证项下土地，保平村委会诉称其村民李平成也一直在使用争议土地，保平村委会若认为海棠村委会使用该土地侵占了其土地，早就应当提出异议。而李平成一直在使用涉案土地，又怎会不知道海棠村委会也在使用涉案土地？又怎么会直到扩大公墓需征地补偿时才知道“侵权”事实？由此可见，保平村委会并未使用0946号土地证项下土地，保平村委会的说法不符合常理且无任何事实根据。而原审判决并未查明上述事实，也未查明崖州区是何时扩大公墓丈量土地，仅凭保平村委会一面之词便妄自认定其在2018年5月才知道颁证行为，错误认定其起诉未超过起诉期限。综上所述，原审判决认定事实错误，适用法律错误，依法应予以改判。被上诉人不是涉案土地的使用人或合法权利人，不具有本案适格原告主体资格；被上诉人的起诉已经超过起诉期限，其诉讼请求应当予以驳回。综上所述，恳请法院支持海棠村委会的上诉请求。综上，请求依法撤销原审判决并改判驳回保平村委会的全部诉讼请求。
被上诉人保平村委会辩称：
一、原审判决认定事实清楚。（一）原审认定保平村委会具有诉讼主体资格认定事实清楚，依据《行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，三亚市自规局向海棠村委会颁证的行为已经侵犯了保平村委会的合法权益，保平村委会具有法律上的利害关系，因此保平村委会有权提起诉讼。（二）原审认定保平村委会的起诉未超过起诉期限，认定事实清楚。虽然颁证行为已经早存在，但保平村委会在2018年5月才知道颁证的内容，因此依据《行政诉讼法》第四十六条的规定，保平村委会在2018年6月起诉并未超过法定的起诉期限。（三）原审判决认定被诉颁证行为证据不足、程序违法，属认定事实清楚。依据《海南省确定土地权属若干规定》第十五条、第十七条的规定，土地行政主管部门调查土地权属界线及确定权属和颁证时，必须由相邻人到场当场指界，对界限加以确认，但在本案中，土地行政主管部门并没有证据证实，其提供的《指界委托书》是复印件，是伪造的证据材料，不能证明颁证行为的合法性，同时其他颁证流程都是颠三倒四的，因此，原审法院撤销被诉土地证是正确的。
二、原审判决适用法律正确。原审法院适用《行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款、第四十六条、第七十条第一款第一、三项及《海南省确定土地权属若干规定》第十五条、第十七条的规定作为法律准绳，支持保平村委会的原审诉讼请求，适用法律正确。
三、海棠村委会的上诉请求及事实、理由没有事实根据与法律依据。（一）海棠村委会主张涉案土地是插花地没有事实根据。“插花地”是上世纪五六十年代为了对应饥荒，政府号召人们开荒而产生的产物，其存在均是小面积的。涉案土地如此的庞大，却在保平村委会的包围之中，因此是违法获得的。（二）涉案土地是保平村委会村民世世代代赖以生存的土地，在海棠村委会村民未迁移过来前（海棠村委会的村民是上世纪五十年代末才迁移过来的），保平村委会的村民已经在该地是刀耕火种、开垦荒地用于生产等。海棠村委会称其一直在使用纯属与事实不符。海棠。海棠村委会的村民迁移到涉案土地附件居住时才几户人，“抢占”保平村委会几万村民赖以生存的土地。（三）保平村委会将涉案土地发包给保平村委会的村民李平成后，李平成一直对该土地享有使用权。据李平成说，他又将涉案土地的一部分转包给他人。李平成偶尔以地租收缴不到位为由申请缓缴地租。在原审庭审后，保平，保平村委会才知道与李平成转包土地的人（、陈传发），为了私利（为了少交地租等），与海棠村委会签订了土地承包合同，海棠村委会借土地承包合同才将涉案土地办证到其名下的。保平村委会和李平成因地租之事曾与陈传德、陈传发有过冲突，可陈传德、陈传发与海棠村委会一直否认（在原审庭审前）存在承包关系。保平村委会的村民民风彪悍，如知道海棠村委会与陈传德、陈传发存在承包关系，则后果不堪设想。海棠村委会称其使用涉案土地合法与事实不符。（四）陈传德、陈传发与海棠村委会存在承包关系的土地，是争议地的一部分。而陈传德、陈传发获得土地的使用权基于李平成。涉案权证的土地范围正是保平村委会长期来使用及收缴地租的土地，并非海棠村委会所说的与保平村委会无关。（五）海棠村委会称保平村委会的起诉已经起诉期限没有事实根据与法律依据。依据《行政诉讼法》第四十六条的规定（起诉期限为六个月，自知道或者应当知道之日起计算），保平村委会在2018年6月起诉并未超过法定的起诉期限。
四、原审被告对此案没有上诉，是因为其知道颁证行为缺乏事实根据与法律依据，属颁证的法定程序违法及颁证的主要证据不足，知错就改。综上所述，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，且海棠村委会的上诉请求及事实和理由没有事实根据与法律依据，恳请法院判决驳回海棠村委会的全部上诉请求。原审被告三亚市自规局辩称：
一、关于起诉期限的问题。我方认为保平村委会已超过法定起诉期限。2004年的8月5日，我方已对权证的办理作出了公告。我方在办理涉案权证时，也对保平村委会名下的土地办理了权证，很多村都在统一地办理权证，并且也都统一作出了公告。保平村委会当时完全明知权证的办理，而没有在法定的期限内提起异议，也没有在法定的起诉期间依法起诉，丧失了起诉权利，因此本案中被上诉人超过了法定的起诉期限，依法应予以驳回被上诉人对本案的起诉。第二个问题，对办证程序以及事实的合法性。我们认为本案权证的办理完全合法，事实也清楚。前面又也已经说明了，对于涉案权证的办理，并不是当然对于涉案地块对其他村其他地块进行办理。鉴于它是统一办理的，因此当时同意保平村委会出了一份指界委托书，当然严格来说，指界委托书出具或者不出具也并不影响涉案权证的办理。当时办证，只是对村委会的名义进行办理。那么周某当时是村委的主任，由他直接指界，并且盖了相关的公章。那么指界是合法的，也就是说是否有指界委托书并不影响涉案权证的办理。现在我们虽然找不到这个原件，但是由于当时的实际情况是统一办理的，共性的材料，我们只有一份原件。我们可能存放在别的案件里面，现在查找不到。但是对于涉案权证特有的材料，被上诉人称我们不能明确是否有原件，他们不申请对土地权属界定合同书进行申请鉴定。因此被上诉人的主张是不能成立的，如果他要求进行鉴定。我们会将原件查找出来。从我们提交的涉案权证的办理材料来看，我们依法应当进行的程序都已经进行并走过了相应的相关的程序。包括进行界限指界包括公告，我们都办理了。因此对涉案权证的办理实属有效。被上诉人对上诉人的起诉不能成立。上诉人上诉的事实与理由，我们认为是成立的。请二审法院支持上诉人的上诉。二审中，上诉人海棠村委会向本院补充提交以下证据：1.《合同书》及（84）崖证字第117号《公证书》；证据2.《周转金借款合同书》及（84）崖证字第118号《公证书》，证据1-2证明：0946号土地证中，四至为东至双青场交界，西至唐牛车路，北至红骨岑，南至沙埋打石场的土地是由邢国兴经营的红林热作坊种植橡胶等热带作物，该土地从未由保平村民委员会管理和使用，与保平村民委员会没有法律上的利害关系。被上诉人保平村委会向本院补充提交以下证据：1.证据目录表、指界委托书；2.（2015）三亚行初字第60号行政判决，证明：本案中的指界委托书与（2015）三亚行初字第60号案（以下简称60号案）中的指界委托书完全一样，可这二个案子的主体及土地的位置等是不一样的，而指界委托书一模一样，足以证明“指界委托书”是政府在办证前事先准备好的，根本没有到现场指界，也没有得到指界人的认可，依据这样的“指界委托书”办理出来的权证是不可能具有法律效力的，其行政行为是违法的。经庭审质证，被上诉人认为上诉人提交的《合同书》《周转金借款合同书》及相应公证书都不是新证据，对其真实性没有异议，但对关联性和合法性有异议，认为签订上述合同的目的是为了贷款并没有真正去种植；原审被告对上诉人的证据无异议。上诉人对被上诉人证据1的真实性、关联性及证明内容均有异议，认为不能证明该指界委托书是政府事先准备好，没有现场指界的事实；对证据2的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为根据该判决不能认定本案事实；原审被告对证据1的真实性、合法性、关联性没有异议，但对证明内容有异议，认为当时办证是各个村统一进行的，同样也是一起指界的，因此同一个指界委托书是很正常，同一个指界委托书并不能推导出未进行现场指界；对证据2的关联性及证明内容有异议。
本院认为，上诉人海棠村委会二审提交的证据来源合法，形式真实，但不足以证明涉案土地归其所有；被上诉人保平村委会二审提交的证据来源合法，形式真实，但不属于新证据。
经审理查明，2003年12月20日，海棠村委会出具《土地来源证明》，据此申请对位于三亚市××区、面积为226287.04平方米的涉案土地办理集体土地所有权登记。三亚市自规局通过地籍调查，于2003年11月22日制作海棠村委会与保平村委会《土地权属界线核定书》，于2003年11月23日针对涉案土地制作海棠村委会与保平村委会《权属界线图》及海棠村委会《宗地图》。三亚市自规局提供的上述《土地权属界线核定书》中，有时任保平村委会主任“周某”签名字样（落款时间为2003年12月24日）及“三亚市崖城镇保平村民委员会”印章字样；三亚市自规局提供的2003年12月20日保平村委会《证明》中载明保平村委会第一、第二、第三、第四、第五经济社时任社长分别为王身勇、王身发、张树乐、李建康、李大良；三亚市自规局提供的2003年12月24日保平村委会《指界委托书》中“委托单位”处有保平村委会盖章，并分别有“王身勇”“王身发”“张树乐”“李建康”“李大良”签名字样及捺印；“委托代理人”处有“周某”签名字样，此外还附有王身勇等五人及周某（又名“周凤雄”）的当时身份证复印件。2004年5月16日，三亚市自规局在涉案土地《土地登记申请审批表》上出具“同意审核意见”并加盖其当时的公章。2004年8月5日，三亚市自规局对涉案土地初始登记情况进行登报公示。2004年10月10日，三亚市自规局就涉案土地向海棠村委会颁发0946号土地证。另查明，1995年3月17日，原三亚市保港镇人民政府针对保平村与原沙埋村（即海棠村）土地纠纷一案，作出（95）政决字第4号《处理决定书》，对两村土地争议问题作出了处理。2009年3月6日，保平村委会与海棠村委会就当时政府正在修建的宝平山陵园项目所征用到的保平林地范围内的400余亩芒果地的权属及沙埋一带的林地权属等几个问题达成了《土地纠纷处理协议书》。海棠村委会提交了《土地承包合同书》《土地承包合同补充协议书》《合同书》等证据，保平村委会提交了《转包土地合同书》等证据，但双方提供上述合同所涉土地四至及面积与0946号土地证项下涉案土地的四至及面积均不一致。本案原审时，王身勇、王身发、李建康、李大良及周某作为证人出庭作证，王身勇等人称三亚市自规局提供的保平村委会《指界委托书》中签名捺印不是其亲自所为；周某称保平村委会《指界委托书》中“周某”签名及《土地权属界线核定书》中“周某”签名均不是其亲笔签名，其也未参加过涉案土地的指界，此外《土地权属界线核定书》中“三亚市崖城镇保平村民委员会”印章字样也不是保平村委会的公章。原审查明“2003年11月22日，被告组织涉案土地相邻权利人保平村委会及第三人海棠村委会进行土地权属界线核定。时任保平村委会的主任周某参加了指界，予以签名盖章，并在被告于2003年11月23日制作的《权属界线图》上盖章确认涉案土地归海棠村委会所有”的事实与实际情况有出入，本院对此予以指正。
本院查明的其他事实与原审查明的事实基本一致，本院予以确认。
本院认为，本案的主要争议焦点是：
一、保平村委会是否具有原审原告主体资格；
二、保平村委会提起本诉是否超过了法定起诉期限；
三、三亚市自规局颁发0946号土地证的行政行为依据是否充分、程序是否合法。
一、关于保平村委会是否具有原审原告主体资格的问题。依照《行政诉讼法》第二十五条第一款的规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。经查，保平村委会与海棠村委会就包括涉案土地在内的土地归属问题产生过争议，且在1995年经政府作出过处理，在2009年双方签订过协议，此外0946号土地证项下涉案土地的四至均为保平村委会，由此可知，保平村委会与三亚市自规局颁发该土地权证的行政行为具有法律上的利害关系，保平村委会有权提起本案诉讼，具有原审原告诉讼主体资格。
二、关于保平村委会提起本诉是否超过了法定起诉期限的问题。根据《行政诉讼法》第四十六条的规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出；因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，人民法院不予受理。本案中，保平，保平村委会并非被诉颁证行为的相对人，018年5月崖州区扩大公墓丈量土地时才知道颁证行为的内容，之后于2018年6月起诉，并未超过上述六个月起诉期限的规定，且自被诉颁证行为作出之日未超过二十年，因此，保平村委会未超过法定起诉期限。原审被告三亚市自规局主张保平村委会在指界时就应当知道被诉颁证行为，但时任保平村委会主任周某称三亚市自规局提供的《土地权属界线核定书》上“周某”并非其签名，同时称未参加过涉案土地的指界；三亚市自规局提供的登报公示不足以证明保平村委会在2018年5月之前已知悉被诉颁证行为。故，上诉人及原审被告关于保平村委会提起本诉已超过起诉期限的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予支持。
三、关于三亚市自规局颁发0946号土地证的行政行为依据是否充分、程序是否合法的问题。首先，经查，三亚市自规局提供的2003年12月24日保平村委会《指界委托书》系复印件，且王身勇、王身发、李建康、李大良及周某出庭作证，称该委托书中不是其亲笔签名，三亚市自规局未提供其他证据证明该委托书的真实性，故本院对其真实性不予认可。故，该《指界委托书》不能作为认定三亚市自规局在进行涉案土地地籍调查时，宗地相邻人保平村委会第一至第五经济社已委托时任保平村委会主任周某现场指界这一事实的依据。其次，依照《海南省确定土地权属若干规定》第十七条以及《城镇地籍调查规程》第3条第2款第6项第1-3目的规定，实地核定土地权属界线后，指界各方应当场在土地权属核定书上签章，凡无正当理由拒不签章的，在县级以上土地行政主管部门送达核定书签章通知书后15日内，由法定代表人或单位负责人补办签章手续；界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界，不能亲自指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书，经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签名盖章。本案中，三亚市自规局未提交上述《指界委托书》原件，结合证人周某等人出庭时的证言可知：三亚市自规局主张其在地籍调查时，已经宗地相邻权人委托周某指界确认的事实不能成立。此外，三亚市自规局于2003年11月22日制作的海棠村委会与保平村委会《土地权属界线核定书》中“周某”签名字样及保平村委会签章的落款时间为2003年12月24日，该延迟签章违反了上述“应当场在土地权属核定书上签章”的规定，且三亚市自规局也未提供证据证明其曾向保平村委会送达核定书签章通知书。综上，三亚市自规局对涉案土地进行地籍调查的程序违法。综上所述，三亚市自规局颁发0946号土地证的行政行为依据不足，程序违法，应予撤销。上诉人海棠村委会的上诉请求及理由缺乏事实根据和法律依据，本院依法不予支持。原审判决查明事实基本清楚，适用法律、法规正确，判决结果正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。二审案件受理费50元，由上诉人三亚市崖州区海棠村民委员会负担。本判决为终审判决。
审判长 杨冲冲
审判员 梁 泽
审判员 陈兴科
二〇一九年六月十四日
书记员 凌子玄附：本判决适用的相关法律、规章、规范性文件依据海南省确定土地权属若干规定第十七条实地核定土地权属界线后，指界各方应按要求当场在土地权属核定书上签章。凡无正当理由拒不签章的，在县级以上土地行政主管部门送达核定书签章通知书后15日内，由法定代表人或单位负责人补办签章手续，期满仍未签章又未提出书面异议的，由土地行政主管部门在核定书上注明原因，核定书即可生效。城镇地籍调查规程3．2．6界址调查3．2．6．1界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界。3．2．6．2单位使用的土地，须由法人代表出席指界，并出具身份证明和法人代表身份证明书(见附录A)；个人使用的土地，须由户主出席指界，并出具身份证明和户籍簿。法人代表或户主不能亲自出席指界的，由委托代理人指界，并出具身份证明及委托书(见附录B)。两个以上土地使用者共同使用的宗地，应共同委托代表指界，并出具委托书及身份证明。3．2．6．3经双方认定的界址，必须由双方指界人在地籍调查表上签字盖章。中华人民共和国行政诉讼法第二十五条行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。第四十六条公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（一）原审判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原审判决、裁定；（二）原审判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；（三）原审判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；（四）原审判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原审判决，发回原审人民法院重审。原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。