山东省济南市中级人民法院民 事 裁 定 书（2019）鲁01民特108号
申请人：济南市城市建设投资有限公司，住所地济南市。
法定代表人：聂军，董事长。
委托诉讼代理人：郭文楠，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
委托诉讼代理人：孙浩智，山东众成清泰（济南）律师事务所律师。
被
申请人：山东省华龙建材贸易中心，住所地济南市。
法定代表人：宋珉，总经理。
委托诉讼代理人：刘珂，国浩律师（济南）事务所律师。
委托诉讼代理人：余曼曼，北京市长安律师事务所律师。申请人济南市城市建设投资有限公司（以下简称城投公司）与被申请人山东省华龙建材贸易中心（以下简称华龙中心）申请撤销仲裁裁决一案，本院于2019年4月1日立案后进行了审查。现已审查终结。城投公司向本院提出申请，请求撤销济南仲裁委员会（2018）济仲裁字第1349号裁决书。事实与理由：申请人与被申请人国有土地使用权收（回）购合同纠纷一案，由济南仲裁委员会于2019年3月22日作出（2018）济仲裁字第1349号裁决。申请人认为，本案不属于济南仲裁委受案范围，且该裁决违背社会公共利益，应予以撤销，具体理由如下：
一、涉案《国有土地使用权收回（购）合同》系行政合同，不属于仲裁委受案范围。涉案《国有土地使用权收回（购）合同》，系申请人受政府委托，收购被申请人位于历下区大明湖路166号的土地使用权及地上建（构）筑物，而与被申请人签订的协议。在该协议中，申请人实际系代行行政管理职责，合同的目的亦是为节约集约和合理利用土地，优化配置土地资源，实现行政管理目标，故上述合同属于行政协议。双方当事人之间并非平等主体，该合同中约定的仲裁条款不符合《中华人民共和国仲裁法》第二条“平等主体的公民、法人或其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷，可以仲裁”的规定，申请人认为济南仲裁委员会无权仲裁本案，其作出的裁决书应予以撤销。
二、仲裁裁决中事实认定及法律适用存在严重错误，若裁决得以执行，势必造成国有资产流失，损害社会公共利益。（一）涉案《国有土地使用权收回（购）合同》系因不可抗力无法履行，裁决书认定不属于不可抗力，进而裁决申请人承担逾期支付的违约责任，显然错误。申请人与被申请人于2010年11月29日签订《国有土地使用权收回（购）合同》后，依约向申请人支付了第一笔土地补偿款3000万元。第二笔土地补偿款满足支付条件前，济南市信访局于2011年5月19日向申请人送转了山东省建筑材料工业协会要求暂停向被申请人拨付明湖路16号剩余拆迁补偿资金的文件，并附有中共山东省委信访局、山东省人民政府信访局“建议济南市有关部门暂停对山东华龙建材贸易中心拆迁补偿资金发放”的汇报及时任省主管领导的批示。申请人收到上述文件后按照省信访局要求对情况进行了汇报，省信访局明确要求申请人暂停支付涉案剩余土地补偿款至今。期间，申请人多次就付款问题联系省信访局，省信访局均答复继续暂停支付。申请人认为，申请人签订涉案合同后积极依约履行合同义务，涉案合同第二笔土地补偿金未能按期支付，完全系被申请人因拆迁补偿资金分配问题导致职工上访，最终被上级政府指示暂停支付所致。而该情形是申请人在订立涉案合同时不可预见的。而且申请人作为济南市的政府平台，在涉案合同中更是受政府委托代行行政管理职责，故对于上级政府的指示必须遵照执行。可见，对于申请人而言，上述指示具有不可预见、不可避免、不能克服的特征，该政府行为对申请人履行涉案合同的影响，属于不可抗力，应当按照不可抗力处理，申请人不应承担逾期付款的违约责任。仲裁裁决中以省级两部门提出的都是“建议暂停”，而忽视申请人因政府平台性质及涉案合同中代行行政机关职责，必须遵照上级政府建议实施的客观实际，认定申请人应承担违约责任，认定事实错误。（二）申请人主张的违约金数额过分高于其损失，仲裁裁决在申请人申请后未对违约金予以调整，显然错误。本案中被申请人主张的违约责任即便成立，因申请人逾期支付给被申请人造成的损失也应仅为利息损失。被申请人主张以实际逾期天数按照日千分之一计算违约金，该违约金过分高于其损失，庭审中申请人已明确申请仲裁庭予以调整。仲裁裁决以合同违约金条款约定对等、申请人未提供证据证明违约金过分高于被申请人损失为由未予调整，适用法律错误。华龙中心称,一、本案争议事项是土地收购补偿费的支付问题，是民事纠纷，属于仲裁委受理范围。本案所涉的土地收购行为是多种法律关系与多种法律行为的综合，其中既存在行政管理行为，也有平等主体之间的民事行为。即便是行政主体，当其作为一般民事主体实施行为，也是一种平等的民事主体关系，而不能作为行政行为纳入行政法的调整范围。所以，本案属于民事争议，是综合了具体争议事项、双方法律地位等因素判断得出，具体理由为：第一，本案所涉《国有土地使用权收回（购）合同》的当事方是城投公司而非行政机关，不属于《行政法》调整范畴；第二，本案项下土地收储工作已经实施完毕，本案争议事项仅为土地收购补偿费的支付问题，并不涉及行政行为，故本案性质为民事纠纷；第三，即便土地收购的实际实施方是政府，但《土地收购合同》的签订、履行都是平等主体之间的民事行为，与行政管理权毫无关联。同时，上述合同第一条明确约定：“……双方本着平等、自愿、有偿的原则，订立本合同”，充分体现了平等民事主体之间就其民事财产关系达成的一致结果，不属于行政法调整范围。综上，本案争议事项是土地收购补偿费的支付问题，与行政管理权无关；《土地收购合同》亦是平等民事主体共同合意的结果，因履行该合同发生的纠纷也应属于民事合同纠纷。故，本案不论从争议事项、当事人法律地位还是合同性质来看，都属于民事合同范畴，济南仲裁委员会有权仲裁本案。
二、《裁决书》认定事实清楚、适用法律正确，不存在可撤销情形。1.济南市城市建设投资公司拖延付款不存在免责事由。根据城投公司提交的证据，其拒绝支付土地收购补偿费的理由是因被申请人原职工信访，山东省建筑材料工业协会要求暂停拨付拆迁补偿资金，但这并不属于城投公司违约的免责事由。首先，信访事件已经处理完毕，申请人不应以此为由继续拖延付款。根据《山东省各级人民代表大会常务委员会信访工作条例》，信访承办单位应在三个月内报告查处结果；另据《山东省信访条例》，申诉求决类信访事项应当自受理之日起六十日内办结；情况复杂的，经本国家机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但是延长期限最多不超过三十日。本案所涉信访事件发生于2009年，距今长达十年之久，信访部门依法早已办结，事实上，上述事件确实早在2010年初即已妥善处理完毕，城投公司不应以此为由继续拒绝付款。此外，上述信访事件发生在《土地收购合同》签署之前，申请人向被申请人支付首期土地收购补偿费并未受此影响，却在支付二期补偿费时提出上述理由进而拒绝付款，可见申请人的该等拒付理由并不属实。其次，如上所述，信访事件发生在《土地收购合同》签署之前，即，申请人已经在本案所涉土地收购发生之前就对上述事件及相关文件充分知悉，并不存在申请人述称的“不可预见、不可避免、不能克服”情形。从信访事件自身性质来看，也不属于不可抗力。最后，金钱债务并不适用不可抗力条款。根据《合同法》相关规定，即便存在不可抗力事件，也不必然导致法律责任的免除。申请人具备付款能力，其完全可以通过提存等方式，将欠付的土地补偿费存放于第三方，从而达到代为履行的目的。但申请人擅自占用上千万补偿款长达八年之久，给自己获取了巨额利息及经营收益，主观恶意，应当承担因拒付补偿费产生的法律责任。2.本案所涉违约金标准是全国统一标准，该标准是依据可预见的、违反此类合同将会造成的损失制定的，不存在过高情形，《裁决书》按照约定标准计算违约金是完全正确的。首先，《土地收购合同》系使用的由申请人制定的格式文本，违约金计算标准采纳了全国统一标准，与国有土地交易市场的政策性规定相符合。拆迁类合同对被拆迁方影响是巨大的，涉及搬迁、人员安置、停工停业等多项内容，如违反此类合同，必将给被拆迁方造成高额损失。申请人在签署合同时对违约责任是明知的，对于违约所造成的损失也是可预见的，但其在接收案涉土地、地上物之后拒绝支付二期土地补偿款，该违约行为持续长达八年，期间并不存在不可抗力情形，其主观恶意程度极大，实在有违诚信原则。其次，违约金并不能弥补被申请人已产生的损失。案涉土地原为被申请人的办公地点，该办公地点被收购后，因申请人拖延支付土地收购补偿费，被申请人至今无钱购置新的办公场所，长期处于租赁状态，给被申请人的存续和发展造成十分不利的影响，产生巨额的停产停业损失。综上，本案所涉违约金标准是全国统一性规定，与违反此类合同所造成的可预见性的损失相当，相关违约条款并不存在违反法律、行政法规等强制性效力性规定的情形，不应以私法判决的方式否定其效力。申请人长期拖欠被申请人高额土地补偿费，给被申请人造成巨大损失，却以上述补偿费给自己获取了高额收益，期间并不存在不可抗力或其他免除法律责任的情形。故，《裁决书》按照约定裁决申请人的违约责任是完全正确的。经审查查明：2019年3月22日，济南仲裁委员会作出（2018）济仲裁字第1349号裁决：（一）城投公司向华龙中心支付土地补偿款14459175元，并支付暂计算至裁决生效之日的违约金38953020元（违约金以14459175元为基数，自2011年11月5日起至实际给付之日止，按日千分之一比例计算）；（二）本案仲裁费用269291元，由城投公司全部承担。上述（一）（二）项中应由城投公司承担的款项共计53681486元，城投公司应于裁定生效之日起十日内支付华龙中心。本院审查过程中，城投公司提交济编发（2005）15号和济国土资函（2007）333号文件，证明2005年经济南市编委研究，在城投公司基础上成立济南市城市建设投融资管理中心，济南市国土资源局将济南市重点工程投资建设项目规划范围内涉及的国有土地使用权收回（购）工作委托投融资管理中心实施，因此案涉合同是城投公司接受政府委托履行的行政职能，应当属于行政合同。经质证，被申请人认为，对两份文件真实性无法核实，即使在申请人的基础上另行设立投融资中心这个事业单位，两单位也是互相独立的法律主体，本案所涉土地收购合同，是城投公司与华龙中心签订的，既不涉及行政机关，也不涉及事业单位，并且从合同内容上看双方的合同地位是平等的，完全符合民事案件特征，申请人无权利与其相独立的事业单位来混淆案涉合同的法律性质。如果是行政委托行为，受委托人应该以委托单位的名义签订行政合同，但案涉合同的签订主体是城投公司，所以案涉合同应该是平等主体之间的民事合同。华龙中心提交（2016）鲁01行终17号行政裁定书及（2014）民提字19号判决书，证明同样是申请人作为合同主体，同样是受委托形成的房屋补偿安置协议，但法院依据合同主体性质及申请人是有限公司而非行政主体，从而判定相关协议不属于行政行为，不属行政诉讼的受案范围，应当以民事纠纷处理。经质证，申请人认为，在行政诉讼法修订后，已经将上述行为纳入行政诉讼法的受理范围，被申请人提供的两份裁判文书均是在行政诉讼法修订之前作出，已不具备参考意义。
本院认为，案涉《国有土地使用权收回（购）合同》系城投公司与华龙中心签订，并非济南市城市建设投融资管理中心与华龙中心签订，该合同不是行政合同。案涉合同约定：双方因履行合同发生争议的，由争议双方协商解决，协商不成的，可向济南仲裁委员会申请仲裁。该仲裁条款系有效条款，济南仲裁委员会有权仲裁。关于城投公司对剩余补偿款未予支付的原因是否系不可抗力以及案涉合同约定的违约金数额是否过高应否调整问题，均属于仲裁庭实体仲裁范畴，本院对此不予审查。综上所述，城投公司未提交证据证实本案仲裁裁决有《中华人民共和国仲裁法》第五十八条规定的撤销仲裁裁决的事由，本院对城投公司的撤销仲裁裁决申请不予支持。依照《中华人民共和国仲裁法》第六十条规定，
裁定如下：驳回济南市城市建设投资有限公司的申请。申请费400元，由申请人济南市城市建设投资有限公司负担。
审判长 李耀勇
审判员 韩 梅
审判员 宋海东
二〇一九年六月十二日
书记员 程晓燕 来源：百度搜索“”