海南省三亚市城郊人民法院行政裁定书（2019）琼0271行初139号之一原告洪某，男，1979年9月12日出生(公)，黎族，住三亚市。委托代理人黄某，海南瑞伊律师事务所律师。被告三亚市育才生态区管理委员会，住所地三亚市天涯区314省道东150米育才镇人民政府附近。法定代表人符某，管委会主任。委托代理人刘某，该委员会工作人员。委托代理人张某，海南祥瑞律师事务所律师。被告三亚市森林公安局，住所地三亚市凤凰路临春岭森林公园。法定代表人解某，局长。委托代理人苗某，该局工作人员。
原告洪某诉被告三亚市育才生态区管理委员会、被告三亚市森林公安局生态保护强制措施纠纷一案，于2019年4月18日向本院提起行政诉讼。本院于2019年4月22日受理后，本院依法组成合议庭，于2019年6月3日公开开庭审理了本案。原告洪某及其委托代理人黄某，被告三亚市育才生态区管理委员会的委托诉讼代理人刘某、张某，被告三亚市森林公安局的委托代理人苗某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告洪某诉称：原告及所在的三亚市××区民，祖先世代居住在现大隆水库周边带的土地。原告父亲青年时代开始开垦位于现大隆水库东侧的一片土地，并种上橡胶树，直至约2000年左右由原告接管。2005年，三亚政府要修建大隆水库，将原告及一些村民搬离原居住地用作规划库区，但本村全部村民没有得到政府的任何补偿。水库建成后，原告继续对未被水位淹没的橡胶树进行管理。本村其他村民，同样对于未被水淹没的农作物进行管理。多年以来，水库管理单位或其他单位多年以来没有提过任何异议。2005年7月，原告将剩余的橡胶树更新种植上芒果树，面积约20亩，一直经营管理至2018年，从来没有任何人、任何单位出来干涉。2018年10月19日，原告的芒果地突然出现上百名人员，对芒果树进行砍伐、清理后，原告才闻讯赶到现场发现情况，但不了解是什么单位什么人员所为。一段时间以后，原告在新闻上看到育才生态区发布的一则标题为《育才生态区经济发展林业工作动态》的新闻，才知道是两被告开展所谓的联合专项活动，对原告的芒果树进行砍伐、清理。原告认为，无论被砍伐、清理的芒果树所在土地权属如何，任何人也无权随意毁坏、剥夺原告对芒果树的财产权。根据被告三亚市育才生态区管委会官网发布的《机构职能》载明的职责中，三亚市育才生态区管委会仅有“在本区域内行使市政府赋予的管理职能，包括市政、经济、劳动社会保障……等方面的管理和服务职能。”其职能范围，根本没有执法权、处罚权。同样，依据《森林法》第二十条：依照国家有关规定在林区设立的森林公安机关，负责维护辖区社会治安秩序，保护辖区内的森林资源，并可以依照本法规定，在国务院林业主管部门授权的范围内，代行本法第三十九条、第四十二条、第四十三条、第四十四条规定的行政处罚权。依照上述法规规定的森林公安机关职责，又没有其他法定机关授权，被告三亚市森林公安局根据无权实施砍伐、清理原告芒果树。两被告的行政行为明显违法。请求判决确认被告于2018年10月19日对原告种植在三亚市大隆水库东面的20亩芒果树进行砍伐、清理的行政行为违法。
被告三亚市育才生态区管理委员会（以下简称育才生态管委会）辩称：
一、涉案行政权力来源于三亚市林业局委托，被告系有权执法。2018年10月19日上午，被告开展清理违法侵占生态公益林种植芒果苗等经济林专项行动，清理位于大隆水库雅亮大桥东面一处违法毁林种植芒果的地块，清退面积约50多亩，其中涉及到原告非法占用的林地。根据三亚市林业局文件（三林［2017]320号、三林［2017]437号），三亚市林业局委托被告查处以下四类案件（一）盗伐，滥伐林木案；（二）非法开垦林地、蚕食林地案；（三）非法占用林地、改变林地性质案；（四）非法经营（加工）木材案，并委托被告做出行政处罚，其中包括清理苗木，收回国有林地，封山育林等权力。所以，此次行政执法的做出是基于三亚市林业局的委托，是为了将清退地块封山育林，逐步恢复天然次生林，属于有权执法，并不是原告所称的没有执法权、处罚权。
二、涉案行政行为的法律责任应当由三亚市林业局承担，本案所列被告不适格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。”及《中华人民共和国行政处罚法》第十八条规定，“委托行政机关对受委托的组织实施行政处罚的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。”本案中，被告对涉案土地的苗木进行清退，所行使的行政职权来源于三亚市林业局的委托，应当由委托行政机关即三亚市林业局对涉案行政行为承担法律责任。原告错列三亚市育才生态区管理委员会为被告，属于诉讼主体不适格。
三、原告非法采伐林木、占用农用地种植芒果等苗木的犯罪行为已由生效的三亚市中级人民法院(2017）琼02邢初8号刑事判决书进行查明确认。被告此次执法是源于原告的违法犯罪，毁坏环境生态后，依法采取恢复生态的措施，该措施是依法而为，有相关的法律及政府文件以及生效判决查明的事实为依据。且，原告在刑事案件中，亦承诺会采取措施恢复生态并承担费用。现原告却在本案中又主张其在涉案土地上种植的苗木系合法作物，被告无权进行清退，显然没有任何事实及法律依据。综上所述，被告认为，原告的诉讼请求没有事实与法律依据，请求法院依法驳回其诉讼请求。
被告三亚市森林公安局（以下简称市森林公安局）辩称：
一、本案被诉主体不适格。在2018年10月19日育才生态区开展清理违法侵占生态公益林专项行动中，市森林公安局所属的抱龙林区派出所只是负责维护专项行动中的治安管理秩序，并未参与具体的清理工作，没有对原告的果树等进行砍伐，不是本案的适格诉讼主体。《育才生态区经济发展林业工作动态》属于新闻宣传性文章，不能作为认定市森林公安局对原告果树进行实际砍伐的证据。
二、市森林公安局的工作不属于具体行政行为。市森林公安局所属的抱龙林区派出所在专项行动中只是根据《人民警察法》，依法维护治安管理秩序，面对的是潜在性破坏治安秩序的不特定对象，不属于具体行政行为，不具有可诉性。请依法判决驳回原告的诉讼请求。
经审理查明：2005年7月至2011年9月，洪某未经林业主管部门批准并核发林木采伐许可证，擅自到三亚市××队的林地进行砍伐天然林木，并在被伐林地上种植芒果苗，造成林地的原有植被严重毁坏。经鉴定，被伐林地面积为43.2亩（其中，防护林39.2亩，用材林4亩）。对上述事实，2017年5月15日的海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02刑初8号刑事判决书已作出认定，并记载：“庭审中，被告人洪某对起诉书所指控的犯罪事实及罪名有异议，但当庭承认错误，并愿意承担所伐林木区域的生态恢复工作。”。该刑事判决书认为，洪某违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林场上种植农作物，数量较大，造成林地原有植被严重毁坏，其行为已构成非法占用农用地罪。“鉴于被告人洪某确有悔罪表现，并愿意承担所伐林木区域的生态恢复工作，且洪某家庭贫困，身患重疾，适用缓刑不致再危害社会，本院酌定对其从轻、减轻处罚。”最后判处有期徒刑三年，缓刑四年，并处罚金1000元。时至本行政诉讼案件开庭，洪某并未履行刑事判决书中已经确认并作为其从轻、减轻刑事处罚条件之一的“承担所伐林木区域的生态恢复工作”的承诺。另查，2018年10月19日，被告育才生态管委会及被告市森林公安局的抱龙林区派出所，联合开展清理违法侵占生态公益林种植芒果苗等经济林专项行动。出动人员50余人，清理位于大隆水库雅亮大桥东面一处违法毁林种植芒果的地块50多亩，以便封山育林，逐步恢复天然次生林。原告洪某认为二被告的行为涉及其芒果地，系违法行政行为，遂诉至法院。
本院认为，本案行政行为发生之前生效的海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02刑初8号刑事判决书明确认定，洪某系违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林场上种植农作物，数量较大，造成林地原有植被严重毁坏（被伐林地面积为43.2亩，其中，防护林39.2亩，用材林4亩），构成非法占用农用地罪。该判决还以洪某承担其所伐林木区域的生态恢复，作为判处缓刑的条件之一。可见，涉案地块及其地上林木（苗）应该如何处理等法律关系问题，已经海南省三亚市中级人民法院（2017）琼02刑初8号生效刑事判决书所拘束，洪某针对相同地块相同林木（苗）再行提起的行政诉讼，属于行政诉讼法司法解释关于立案后应予驳回起诉的情形。据此，依照《最高人民法院关于适用的解释》第六十九条第一款第（九）项之规定，
裁定如下：驳回原告洪某的起诉。案件受理费50元（原告已预缴），退还原告洪某。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于海南省三亚市中级人民法院。
审判长 孙惠文
审判员 柴 华
审判员 史 海
二〇一九年六月十日
书记员 蒲清青附：相关法律条文《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的；（二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的；（三）错列被告且拒绝变更的；（四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的；（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；（六）重复起诉的；（七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的；（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的；（九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的；（十）其他不符合法定起诉条件的情形。前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。