江苏省徐州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）苏03行初400号
原告：刘胜玉，性别：××，1931年6月4日生，××族，住沛县。
被告：沛县人民政府，住所地江苏省徐州市沛县沛公路2号。
法定代表人：苏伟，该县县长。
委托诉讼代理人：刘忠，江苏金维律师事务所律师。
第三人：沛县魏庙镇胡堡村民委员会，住所地沛县魏庙镇胡堡村。
法定代表人：李克勤，该村民委员会主任。
委托诉讼代理人：刘忠，江苏金维律师事务所律师。
第三人：沛县魏庙镇胡堡村民委员会第五村民小组，住所地沛县魏庙镇胡堡村。
负责人：吴锋，该村民小组组长。
第三人：吴宝忠，性别：××，1951年12月28日出生，××族，住沛县。
第三人：张守平，性别：××，1968年12月27日出生，××族，住沛县。
原告刘胜玉诉被告沛县人民政府、第三人沛县魏庙镇胡堡村民委员会（以下简称胡堡村委会）、沛县魏庙镇胡堡村民委员会第五村民小组（以下简称胡堡村五组）、吴宝忠、张守平土地行政管理一案，本院曾作出（2016）苏03行初89号行政裁定书，驳回刘胜玉的起诉，刘胜玉不服提起上诉，江苏省高级人民法院作出（2018）苏行终65号行政裁定书，撤销原裁定，指令本院继续审理。本院立案后，向被告、第三人送达了起诉状副本等诉讼材料。本院依法组成合议庭对本案进行审理，于2019年3月5日组织证据交换，于2019年4月9日公开开庭进行了审理。原告刘胜玉、第三人胡堡村委会的法定代表人李克勤及委托诉讼代理人刘忠、第三人胡堡村五组的负责人吴锋两次均到庭参加诉讼，第三人吴宝忠2018年3月5日到庭参加诉讼，被告沛县人民政府的出庭应诉负责人徐刚及委托诉讼代理人刘忠2019年4月9日到庭参加诉讼。第三人张守平经本院依法传唤未到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告刘胜玉诉称：因记载内容错误，沛县人民政府收回了于2015年8月15日为刘胜玉颁发的沛政农地承包权（2015）第076780号农村土地承包经营权证，重新颁发了同一编号的证书，其将承包方土地承包经营权共有人中记载错误的内容予以纠正，但是承包地二轮合同总面积上的内容记载错误的地方未予以纠正，重新颁发的证上所列明的地块和亩数及四至的多处错误仍未纠正，其中南地应是3.79亩，东北地应为1.2亩，路西地亩数正确，但南至水渠，北至刘洪伟，老棉地是3.12亩，老窑地和秧田地都正确，但还有老林地0.79亩和一块免交公粮的老林地2.46亩，没有给登记，要求重新发证一起登记。刘胜玉家庭承包地的具体情况详见附件一。重新颁发的证书错误，请求撤销沛县人民政府给刘胜玉颁发的沛政农地承包权（2015）第076780号农村土地承包经营权证，重新为刘胜玉颁发七口人的地所对应的农村土地承包经营权证。原告向本院提交如下证据：1999年度刘胜玉的农民负担监督卡、1994年9月刘胜玉的土地使用权证、1993年8月刘圣林的宅基地使用证、1990年刘圣林的农村经济合同、1990年刘圣林的棉花定购合同书。结合原告提交的两页纸的情况陈述，可以证明刘胜玉户承包人口四人，刘圣林户承包人口三人，1994年是对土地的延包，两户共应承包七口人的地。
被告沛县人民政府当庭答辩称：沛县人民政府为刘胜玉颁发的承包经营权证没有错误，该颁证行为对刘胜玉权益不产生实际影响。根据《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条及《中华人民共和国物权法》第一百二十七条之规定，承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定，农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。承包人的土地承包经营权的权利基础来自于土地承包合同，颁发承包经营权证的行为属于国家对土地承包经营权的事后确认行为。本案中，因刘胜玉家庭户中的刘胜芹已于1981年嫁入刘楼村并且于当年参加分地，刘胜玉家庭户中的刘明已于1990年以后转为非农业户口，并且于1993年成为张寨卫生院正式职工，所以在1994年二轮承包时，村集体作为发包方将其家庭户中刘胜芹、刘明两人的承包地抽回。自1994年二轮承包开始至沛县人民政府颁证时，刘胜玉承包地一直未发生变化，并且至今也未发生变动；即使刘胜玉承包经营权证被撤销，对刘胜玉的承包经营权也不产生任何影响，因为其承包经营权来自于其与村集体签订的承包经营合同，所以沛县人民政府的行政行为并未对刘胜玉的权益产生实际的影响，依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第三条第一款第（八）项之规定，应当裁定驳回刘胜玉的起诉。刘胜玉如认为自己的权益受到损害，应当属于农村土地承包纠纷，其应当通过民事诉讼向发包方或者侵权方主张权利。综上，请求法院依法裁定驳回刘胜玉的起诉。被告当庭向本院提交如下证据：农村土地承包经营权登记簿、承包地登记基本信息表、承包方调查表、承包地块调查表、农村土地承包经营权公示结果归户表（均系复印件），证明被告颁发本案的土地承包经营权证是经调查摸底、收集资料并且公示后作出的，程序合法。第三人胡堡村委会述称：本案土地承包经营权证所记载的土地情况相关内容是正确的，自1994年二轮承包开始至今刘胜玉承包地一直没有发生变化，就是经营权证中所记载的地块，其本案所称的土地相关的纠纷均是因为对1994年二轮承包抽地的行为不服所引起的，但抽地行为是正确的，符合当时二轮承包的政策，刘胜玉本案所诉二轮承包地抽地错误也没有事实和法律依据，而且远远超过了行政案件的起诉期限，而且二轮承包地系胡堡村委会与原告之间的民事法律关系。第三人胡堡村委会向本院提交如下证据：1.关于刘胜玉信访事项的情况说明、情况汇报各1份，内容为2015年，原告向信访部门反映，1994年二轮承包时，其家庭承包地被抽2口人的承包地一事有不当行为，信访部门进行了相关调查了解形成的情况说明和情况汇报，证明：在1994年二轮承包时，其所在村集体已抽回原告家庭户中的刘胜芹、刘明两口人的承包地。2.信访反映材料2份（共4张），内容为原告就抽回承包地相关问题向信访部门反映时，其本人书写的材料以及由其签字认可的书面打印稿，证明：1994年二轮承包时，原告家庭有承包人口六人，在二轮承包后村集体已抽回原告家庭户中两口人的承包地，且根据其书写内容可以反映出抽回承包地时，原告做出过同意退地的表示。原告在2015年向相关部门反映认为村集体抽回该二轮承包地有不正当行为，要求纠正，能够反映出本案原告所争议的实际上是二轮承包地是否合理的问题。本案承包经营权证是根据二轮承包形成的用地事实而颁发的，没有错误。3.吴宝忠谈话记录1份、胡堡村民委员会出具的书面材料3份、王均林调查材料1份、刘胜芹调查材料、谈话记录各1份、刘明谈话记录1份，证明：1994年二轮承包时，其所在村集体已抽回原告家庭户中的刘胜芹、刘明两口人的承包地，承包给了其他农户，同时印证证据1反映的情况。4.沛委发（1994）41号文件一份，证明：1994年二轮承包时，发包方抽回刘胜芹、刘明两口人的承包地符合政策规定。在文件的第三页规定了收回承包地另行发包的相关情况。5.刘培翼的土地承包经营权证信息表（复印件），证明原告所称的刘培翼土地承包经营权是另行确认的，不在本案原告所诉的经营权证记载范围内。第三人胡堡村五组述称：原告所称的南地3.79亩是1990年的土地亩数，原告在1994年分出去1.6亩，分给吴宝忠0.8亩、张守平0.8亩，东北地1.2亩，分给张守平0.3亩、吴宝忠0.3亩，原告说的3.12亩的老棉地有1.66亩分给其侄子刘培翼，那1.66亩确权给他侄子了，至于原告所称的老林地0.79亩原本分给吴宝忠、张守平两户，后来这两户又还给张尊志了。当时确权颁证行为是以1994年分地为准，所以亩数没错。第三人胡堡村五组未提交证据。第三人吴宝忠述称：1994年我孙子吴震震应分得一口人的1.5亩地，当时张守平喊我到地里，原告给砸了橛子，分了东北地0.3亩，南地0.8亩，路西老棉地0.4亩，这三块地原本都是1990年原告承包的，1994年调地的时候原告不种了。第三人吴宝忠提交户口簿，证明其孙子吴震震是1993年9月5日出生的，1994年应该分地。第三人张守平未陈述意见、未提交证据。对原告提交的证据，被告沛县人民政府、第三人胡堡村委会、第三人胡堡村五组、第三人吴宝忠的质证意见为：对证据的真实性没有异议，对情况说明的真实性有异议，但是对于相关宅基证等证据的关联性有异议，与本案所诉的内容无关，而且不能反映出承包人口，对于承包人口第三人举证时会进行说明。对被告沛县人民政府提交的证据，原告质证意见为：被告说其调查摸底是合法的，请他拿出调查的依据，绘图的人不知道刘胜玉的地在哪，生产队想怎么说就怎么说，没有按1994年的实际调查、登记，不合法、不正确，没有依据。2015年我的原有地块，他不在我地上量地，他把证明人找出来，谁给我摸的底。摸底调查是假的，法律不能承认，应当驳回。农户承包地块示意图、农户承包地登记基本信息表、农村土地承包经营权公示结果归户表、农村土地家庭承包合同上面“刘胜玉”的签字都不是我签的，指模也不是我的。农户承包地登记基本信息表上“刘胜玉”的签名是我签的，但是是后来合成的，当时发证之前吴宝忠找我签字，我看他把我的地弄错了，我把他写的给划掉了，写的作废，而且我告诉他土地有纠纷，我正在申诉，按照当时的政策解读，有纠纷的土地必须有法院的生效判决才能发证，所以我告诉吴宝忠不要给我发证，等纠纷依法处理完再给我发证。第三人胡堡村委会、胡堡村五组对被告提交的证据无异议。第三人吴宝忠未到庭质证。对第三人胡堡村委会提交的证据，原告质证认为：1994年41号文件不能对抗国家的法律，中华人民共和国有关文件规定得很明确，凡是地方法规或文件、办法、命令包括中央各大部委办的文件，只要与中央法律相违背的都应该撤销，以41号文件抽回地不合法，违反《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国农村土地承包法》第二十六条、第二十七条的规定，不能因为两个人出嫁就抽回她们的地。对第三人提交的信访材料不予认可，是编造的。（2018）苏行终65号裁定第五页原审第三人张守平述称意见不属实，省高院没有维持一审裁定。刘培翼的土地承包经营权证信息表是假的。被告沛县人民政府同意胡堡村委会的举证。第三人胡堡村五组对证据没有异议，认为2014年颁证就是以1994年的分地底子为准，原告的亩数没有错误。第三人吴宝忠对证据无异议。对第三人吴宝忠提交的证据，原告质证意见为：仅凭户口簿不能证明有分地的权利，必须拿出独生子女证，而且得是领取独生子女证的第二年的7月1日才能分地。被告沛县人民政府、第三人胡堡村委会对证据的真实性没有异议，1994年二轮承包时确实分给了吴震震土地。第三人胡堡村五组质证意见为：1994年根据县里文件给吴震震分的地。本院认证意见如下：
一、原告提交的证据（不包括情况陈述），被告、第三人对其真实性无异议，本院对真实性予以确认，但上述证据并非颁发土地承包经营权证的依据，本院对其关联性不予确认。
二、被告提交的证据，均系超出举证期限提交的证据，原告对证据不予认可，经当庭核实，原告所述证据中多处“刘胜玉”签名并非其本人所签属实，故被告提交的证据不能证明被诉行政行为的合法性。
三、第三人胡堡村委会提交的证据，证据1、2、3、5并非作出被诉行政行为的依据，对关联性不予确认。证据4加盖了沛县档案局印章，符合证据的形式要求，对真实性予以确认。
经审理查明，刘胜玉曾以沛县人民政府为其颁发的沛政农地承包权（2015）第076780号农村土地承包经营权证登记事项存在错误，其向沛县人民政府提出更正申请，沛县人民政府未及时予以更正为由，向本院提起诉讼，请求判令撤销沛县人民政府为其颁发的承包经营权证书，并换发正确的承包经营权证书。诉讼过程中，刘胜玉以沛县人民政府为其重新颁发承包经营权证为由，撤回对该案的起诉。后沛县人民政府为刘胜玉换发新的承包经营权证书，编号同原承包经营权证书，刘胜玉认为，沛县人民政府为其换发的承包经营权证书将承包方土地承包经营权共有人中记载错误的内容予以纠正，但是承包地二轮合同总面积记载错误的地方未予以纠正，重新颁发的证上所列明的地块和亩数及四至的多处错误仍未纠正，遂提起本案诉讼，请求撤销沛县人民政府给刘胜玉颁发的沛政农地承包权（2015）第076780号农村土地承包经营权证，重新为刘胜玉颁发七口人的地所对应的农村土地承包经营权证。诉讼过程中，沛县人民政府在法定的举证期限内未提交证据。本院询问刘胜玉：“如果不能给你发七口人的证，你是否还要求撤原来的证？”刘胜玉回答：“我不是要撤证，我就是要换成七个人的证。”
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”第七十条规定：“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”本案中，被告沛县人民政府无正当理由未在法定期限内提交答辩状、未在指定举证期限内提交证据，其当庭提交的证据原告明确表示不予认可，经当庭核实，原告所述被告所举证据中多处“刘胜玉”签名并非其本人所签属实，故被告提交的证据不能证明被诉颁证行为的合法性，被告作出涉案颁证行为的主要证据不足，依法本应予以撤销，但如果撤销该颁证行为而又不能判令沛县人民政府给刘胜玉换发七口人的农村土地承包经营权证，将导致刘胜玉手中没有农村土地承包经营权证书，这无疑会损害刘胜玉的权益，不符合《中华人民共和国行政诉讼法》的立法本意，也非刘胜玉提起本案诉讼的目的，所以本案应综合考量能否判令沛县人民政府给刘胜玉换发七口人的农村土地承包经营权证。刘胜玉起诉时施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包。……”第二十一条第一款规定：“发包方应当与承包方签订书面承包合同。”第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十五条规定：“国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。”《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二条规定：“农村土地承包经营权证是农村土地承包合同生效后，国家依法确认承包方享有土地承包经营权的法律凭证。……”第七条规定：“实行家庭承包的，按下列程序颁发农村土地承包经营权证：（一）土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、土地承包合同等材料一式两份报乡（镇）人民政府农村经营管理部门。（二）乡（镇）人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审。材料符合规定的，及时登记造册，由乡（镇）人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请；材料不符合规定的，应在15个工作日内补正。（三）县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡（镇）人民政府报送的申请材料予以审核。申请材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证；申请材料不符合规定的，书面通知乡（镇）人民政府补正。”据此，农村土地承包合同系基于发包方（村集体经济组织、村委会或村民小组）与承包方（村民）的真实意思表示而签订，政府部门无权干涉土地发包、承包等相关活动。承包方的土地承包经营权自承包合同生效时取得，人民政府依据生效的土地承包合同等资料向承包方颁发农村土地承包经营权证，该行政行为仅是对承包方基于承包合同取得土地承包经营权的确认和登记，不产生赋予承包方土地承包经营权的法律效果。刘胜玉认为其有部分土地未被登记在农村土地承包经营权证中，应先与相关土地的发包方签订农村土地承包合同，在土地承包合同生效后，由发包方按照《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定逐级报送相应的材料，经审核符合规定的，同级人民政府才颁发农村土地承包经营权证，刘胜玉不认可原来的土地承包合同，又未与发包方重新签订承包合同，在此情况下，其要求本院判决沛县人民政府将诉争的土地直接登记在其农村土地承包经营权证书中，该诉讼请求缺乏事实及法律依据，本院不予支持。刘胜玉所称的胡堡村委会违法调整承包地问题，不属于本案行政诉讼审理范围，本院不予理涉。综上所述，刘胜玉要求沛县人民政府给其换发七口人的农村土地承包经营权证的诉讼请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，
判决如下：驳回原告刘胜玉的诉讼请求。案件受理费50元，由原告刘胜玉负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审 判 长 赵 涛
审 判 员 张演亮
人民陪审员 李运华
二〇一九年六月四日
书 记 员 郁梦晨 来源：