湖北省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂行终635号上诉人（原审原告）吴琴琴，女，1962年5月28日出生，汉族，住湖北省武汉市汉阳区。上诉人（原审原告）陈汉文，男，1963年5月8日出生，汉族，住湖北省武汉市汉阳区，被上诉人（原审被告）武汉市汉阳区人民政府，住所地湖北省武汉市汉阳区芳草路特**。法定代表人徐丽，区长。行政负责人蔡松，副区长。委托诉讼代理人郑敏，武汉市汉阳区建设局工作人员。委托诉讼代理人谢鹏飞，湖北重友律师事务所律师。
上诉人吴琴琴、陈汉文因诉武汉市汉阳区人民政府（以下简称汉阳区政府）房屋征收补偿决定一案，不服湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初7号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2020年1月10日公开开庭审理了本案。上诉人吴琴琴、陈汉文，被上诉人汉阳区政府的行政负责人蔡松、委托诉讼代理人郑敏、谢鹏飞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审判决认定，吴琴琴、陈汉文的房屋坐落在武汉市汉阳区五里一村181号。2013年9月6日，汉阳区政府作出阳政征决字﹝2013﹞第6号房屋征收决定，同日公告，该征收决定载明：“根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《条例》）有关规定，因公共利益需要，现决定征收汉阳区老火车站范围内部分国有土地上房屋及其附属物（具体范围详见征收范围红线）。房屋征收部门为武汉市汉阳区房屋征收管理办公室（以下简称汉阳区征收办），委托征收实施单位为汉阳区政府五里墩街办事处。征收签约期限自房屋征收决定公告之日起3个月。”该征收决定的附件为：1.征收补偿方案；2.征收范围红线。征收补偿方案中载明：“……被征收房屋的用途以及建筑面积认定的依据，以房管部门核发的房屋所有权证证载内容为准。……征收生产经营性用房，造成被征收人停产停业损失的，给予被征收人被征收房屋价值5%的补偿。……未登记建筑及‘住改非’房屋的认定及补偿由汉阳区政府成立工作专班予以处理。”2013年12月2日，汉阳区政府作出《轨道交通四号线二期汉阳段火车站扩大片国有土地上房屋征收补充方案》（以下简称《补充方案》），对未经登记的建筑处理、自行改变用途房屋的处理、临时安置补偿费的认定、房屋保底面积的认定等事项作了进一步细化规定。2013年11月13日－15日，经协商不成，采取投票方式选定武汉市阳光房地产估价有限责任公司为该征收项目的评估机构。2013年11月26日，对初评结果进行了公示，2013年11月30日作出武阳征字（2013）第0055号一私一123号《房屋分户评估结果报告》（以下简称《分户评估报告》），并于2017年12月11日送达给吴琴琴、陈汉文。该评估报告评估的住宅房屋单价为8082元/平方米，实际商业房屋单价24408元／平方米。吴琴琴、陈汉文提出复核申请，经复核，复核结果维持评估结果。经汉阳区征收办申请，武汉市房地产估价师协会就涉案分户评估报告出具《房地产评估报告鉴定单》，对评估报告予以认可。同时，经评估，临时安置补偿费为每月18元/平方米，装饰装修补偿费为583.23元/平方米。经多次协商，房屋征收部门与吴琴琴、陈汉文无法就补偿协商一致。2018年2月23日，汉阳区政府就涉案房屋作出阳政征补字[2018]6号《房屋征收补偿决定书》（以下简称6号《补偿决定》），并于同年2月26日送达给吴琴琴、陈汉文。吴琴琴、陈汉文不服该《补偿决定》，诉至法院。原审法院认为，根据《条例》第四条第一款、第二款的规定，汉阳区政府具有作出房屋征收补偿决定的行政职权。根据《条例》第二十六条第一款的规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，吴琴琴、陈汉文始终未能与征收部门达成征收补偿协议。为此，汉阳区政府作出6号《补偿决定》，对其涉案房屋进行征收并予以补偿，符合法律规定。根据《条例》第十七条、第二十一条、经二十二条、第二十五条、二十六条的规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人应当给予被征收房屋价值的补偿，因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；被征收人可以选择货币补偿、也可以选择房屋产权调换。补偿协议或补偿决定应当包括补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。同时，《武汉市国有土地上房屋征收与补偿实施办法》（以下简称《市办法》）第三十二条、第三十九条、第四十条、第四十一条还规定，征收个人住宅，被征收人、公有房屋承租人自行改变房屋用途作为生产经营性用房使用，符合规定条件的，给予适当补助。征收个人住宅，应给予被征收人货币补助或者建筑面积补助。征收个人住宅或者公有住宅房屋，建筑面积不足30平方米，被征收人、公有房屋承租人选择货币补偿且同时满足有关条件的，按照30平方米给予征收补偿。本案中，被征收房屋为个人住宅，汉阳区政府作出的6号《补偿决定》，包含有房屋价值补偿、装饰装修补偿、附属设施补偿、搬迁补偿、临时安置补偿、经营性补助、未登记建筑补偿、保底面积补偿、货币安置补助或住宅房屋产权调换建筑面积补助、产权调换过渡期限等内容，提供了货币补偿和房屋产权调换补偿两种可选择的补偿方式，上述内容，符合相关法规和《征收补偿方案》对补偿项目、补偿标准的规定。吴琴琴、陈汉文提出6号《补偿决定》没有给予其被征收房屋保底面积补偿、建筑面积补助、搬迁费、临时安置补助、装饰装修补偿、附属设施补偿等，明显与事实不符，不予支持。关于本案争议突出的几个问题，评析如下：1.关于评估机构选定问题。《条例》第二十条规定：“房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定……”《市办法》第二十五条规定：“征收决定公告后，房屋征收部门应当及时组织被征收人、公有房屋承租人以协商方式选定房地产价格评估机构；协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人、公有房屋承租人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。采取摇号、抽签方式确定的，应当由公证机关现场予以公证。房屋征收部门应当将选定的房地产价格评估机构予以公布……”本案中，因协商不成，汉阳区征收办向被征收人发放《评估机构协商确认表》，通过填写该确认表进行投票的方式，以得票多者确定武汉阳光房地产估价有限责任公司为涉案房屋征收项目的评估机构，符合上述规定。2.关于《分户评估报告》的结果和程序问题。《市办法》第二十四条规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋和产权调换房屋的价值，由按照本办法选定的房地产价格评估机构评估确定，评估时点为房屋征收决定公告之日。对房屋评估价值有异议的，应当自评估结果公告或者收到评估结果之日起10个工作日内，向选定的房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果仍有异议的，应当自收到复核结果之日起10个工作日内，向市房地产估价师协会房地产价格评估专家委员会申请鉴定。”本案中，评估机构于2013年11月30日以2013年9月6日为估价时点，对涉案房屋作出《分户评估报告》，确定涉案住宅房屋评估价值为8082元/平方米，实际商业评估价值为24408元/平方米。经复核、鉴定，均认可了涉案评估报告。本案被征收房屋价值的评估结果是评估机构根据评估对象和房地产市场状况，运用一种或多种方法对被征收房屋价值进行评估得出的结论。吴琴琴、陈汉文虽然对评估方法、评估结果有异议，但其提供的证据不能证明评估机构评估方法违反法律规定，作出的评估价格不符合一般常理，也没有提供证据证明评估工作受到了外界的非法干预、本案评估机构不是依法独立、客观、公正地开展评估工作等情形，故其主张没有事实依据，不予支持。《分户评估报告》中载明“本次征收范围内房屋地址、用途等相关信息由本项目征收实施单位提供”，证明征收部门按照《国有土地上房屋征收评估办法》第九条第二款的规定向评估公司提供了被征收房屋的基本情况。分户评估报告采集的房屋现场勘查照片可以证明评估公司评估人员对涉案房屋进行了实地查勘。分户评估报告作出后进行了送达，告知了对评估结果复核鉴定的权利，被征收房屋价值评估符合法律规定，可以作为被告认定原告房屋补偿标准的依据。3.关于未经登记面积的补偿问题。《市办法》第二十二条第二款规定：“被征收房屋的建筑面积和房屋用途，以不动产登记机构颁发的房屋权属证书的记载为准；房屋权属证书未记载或者记载与房屋登记簿不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。”《条例》第二十四条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。”根据上述规定，被征收房屋价值补偿以房屋所有权证书上记载房屋面积为准。对于未经登记的建筑以征收主体组织相关部门所作的认定为准。涉案房屋证载面积为16.46平方米，汉阳区政府经实测未经登记面积为19.30平方米，并依据该未经登记面积没有建房审批手续以及经调查核实其建设时间最早是1998年以后的事实，认定被征收人未经登记建筑面积为19.30平方米，并根据《补充方案》按房屋评估单价85%价值进行补偿，符合规定。对未经登记建筑面积的认定是房屋征收补偿决定的证据，不存在无效情形时，汉阳区政府予以采信并无不当。4.关于“住改非”（住宅改为商业用房）的认定及补偿问题。同上，《市办法》第二十二条第二款规定：“被征收房屋的建筑面积和房屋用途，以不动产登记机构颁发的房屋权属证书的记载为准；房屋权属证书未记载或者记载与房屋登记簿不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。第三十二条规定，“征收个人住宅，被征收人、公有房屋承租人自行改变房屋用途作为生产经营性用房使用的，应当按照住宅房屋给予征收补偿。但本办法公布前，住宅已作为商业门面使用，且以该住宅为注册地址办理了工商营业执照的，对其实际用于经营的部分可以给予适当补助，补助标准原则上不超过商业门面与住宅房屋市场评估价格差额的50%，具体标准由各区人民政府制定。”本案中，《征收补偿方案》及《补充方案》对“住改非”的认定补偿作出了如上的相应规定。涉案房屋权属登记证书上载明涉案房屋的用途为住宅，其自行改为副食品商店经营使用，并以涉案房屋的地址办理了工商登记。对此，汉阳区政府组织相关部门认定涉案房屋为“住改非”，实际经营面积为证载的16.46平方米（1楼），并依据上述规定及《征收补偿方案》、《补充方案》，给予实际用于经营的部分适当补助，符合规定。至于吴琴琴、陈汉文提出其房屋实际全部用于经营，但其当庭陈述，涉案房屋的1楼是商店，2楼用于堆放货物，显然2楼并不是经营使用。因此，汉阳区政府对实际经营面积的认定并无不当，吴琴琴、陈汉文要求对其涉案房屋按照全部的实际面积来认定经营面积的意见不成立，不予支持。同时，《市办法》第三十条规定：“征收生产经营性用房，造成被征收人或公有房屋承租人停产停业损失的，应当给予被征收人或者公有房屋承租人被征收房屋价值5%的补偿。……”据此，停产停业损失补偿的情形适用于征收生产经营性用房，而不适用于“住改非”情形。本案中，涉案房屋证载用途为住宅，故吴琴琴、陈汉文要求对涉案房屋按照生产经营性用房给予停产停业损失，没有法律依据。5.关于产权调换房屋。《条例》第二十一条规定，“被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。……”本案中，涉案房屋因公共利益的需要被征收，汉阳区政府提供了货币补偿和房屋产权调换两种方式供选择，产权调换房屋为就地还建住宅房源，产权调换房屋单价予以确定，远低于同一地段的被征收房屋单价，并计算结清了被征收人应得的征收补偿款与用于产权调换房屋价值的差价，较好保护被征收人合法权益，产权调换符合法律规定。吴琴琴、陈汉文提出被告应当补偿其类似经营门面的产权调换房屋，因被征收房屋为住宅房屋，故该要求没有法律依据，不予支持。关于陈汉文是否具有本案原告主体资格的问题。《市办法》第二十二条规定：“房屋征收补偿协议由房屋征收部门与被征收人、公有房屋承租人签订。被征收人以征收决定公告之日合法有效的房屋权属证书登记的所有权人为准；公有房屋承租人以租用公有房屋凭证为准。”本案中，涉案房屋权属登记的产权人是吴琴琴，汉阳区政府依据上述规定，以吴琴琴为被征收人作出《补偿决定》符合规定。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，陈汉文虽然没有被记载于涉案房屋的权属登记证书，不是被诉行政行为的相对人，但其与吴琴琴系夫妻关系，涉案房屋修建于两人婚姻关系存续期间，汉阳区政府并没有证据证明涉案房屋不是夫妻共同财产，故陈汉文作为涉案房屋的共同所有权人，有权依据《条例》第二条的规定获得公平补偿，其与被诉《补偿决定》有利害关系，具备提起本案诉讼的原告主体资格。综上，汉阳区政府作出的6号《补偿决定》事实清楚，适用法律、法规正确，程序合法。吴琴琴、陈汉文的请求不能成立，不予支持。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告吴琴琴、陈汉文的诉讼请求。案件受理费50元由原告吴琴琴、陈汉文负担。吴琴琴、陈汉文上诉称，一、原审判决认定事实不清。被上诉人没有履行法定职责，公布对上诉人被征收房屋合法用途作出的调查登记结果和对上诉人未登记建筑作出的认定处理结果及合法建筑面积作出的测绘结果。以上诉人权属证明证载用途和证载面积认定房屋用途和面积违法。武汉市阳光房地产估计有限责任公司作出的《分户评估报告》和《复核评估鉴定结论》违法，安置上诉人的房屋违反了法律规定，不能保障上诉人一家人生活水平不降低。原审法院认定上诉人提供的证据不能证明证明目的违法。上诉人提供的（2015）鄂武汉中行初字第00590号行政裁定书证明被上诉人违反先补偿后搬迁的法定程序。原审法院要求上诉人补充的证据《房屋征收补偿决定书》（市政公用9号）和《房屋征收补偿决定书》（市政公用10号）可以证明被诉的6号《补偿决定》违法。被上诉人提交的证据不具有证明力，不能予以采信。
二、原审判决认定《征收补偿方案》、《补充方案》及6号《补偿决定》已经公告没有依据。房屋价格评估机构的选定程序违法。
三、原审判决适用法律错误。原审法院没有适用《中华人民共和国土地管理法》、《条例》、《湖北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》、《市办法》的相关规定违法。综上，请求撤销原审判决，支持上诉人的诉讼请求。汉阳区政府答辩称，《征收补偿方案》及《补充方案》均符合《条例》的规定。涉案房屋调查登记结果经过了公示，未经登记的面积经过专门测量，按照房屋评估单价的85%进行补偿。涉案房屋的登记用途为住宅，不能按照商业用途进行产权调换。涉案的《分户评估报告》及复核、鉴定结论均属真实。6号《补偿决定》提供了两种补偿方式，产权调换面积大于被征收人房屋产权登记面积及未登记面积之和，足以保障上诉人的生活水平不降低。因此，原审判决认定事实清楚、适用法律正确。请求驳回上诉，维持原判。本案当事人提交的证据已经随案卷移送本院。
本院经审查认为原审法院对证据的分析认定是合法的，本院予以确认。本院经开庭审理查明的事实与原审判决认定的事实一致，本院予以确认。本院另查明，汉阳区政府于2014年11月19日就涉案房屋作出《房屋征收补偿决定书》（市政公用9号）。吴琴琴不服该《补偿决定》，于同年12月11日向武汉市人民政府（以下简称武汉市政府）申请行政复议，武汉市政府作出武政复决[2015]第23号《行政复议决定书》以“未经登记的第二层房屋以及实际用于经营的部分未予以调查认定”为由决定撤销该《补偿决定》并要求汉阳区政府重新作出行政行为。汉阳区政府2015年5月8日再次作出《房屋征收补偿决定书》（市政公用10号），吴琴琴再次不服，向武汉市政府申请行政复议。武汉市政府于2015年9月6日作出武政复决[2015]第132号《行政复议决定书》，以“该房屋第二层未经登记的面积未予认定”、“对实际经营的面积认定为13平方米”、“住改非补助仅以3.46平方米为基数”没有相关依据为由撤消了该《补偿决定》并要求汉阳区政府重新作出行政行为。本院还查明，2014年5月21日，涉案房屋被拆除。2015年11月24日，吴琴琴以汉阳区政府为被告向武汉市中级人民法院提起行政诉讼，要求确认房屋强制拆除行为违法并进行赔偿。武汉市中级人民法院经审理作出（2017）鄂行终265号《行政判决书》确认房屋强制拆除的行为违法。本院二审经审理认为吴琴琴可在进一步搜集行政赔偿的证据之后另行提起赔偿诉讼，判决驳回上诉，维持原判。吴琴琴已于2018年10月提起了行政赔偿之诉，目前该案在武汉市汉阳区人民法院一审审理之中。
本院认为，结合本案事实及诉辩意见，本案的争议焦点为：
一、汉阳区政府2018年2月作出6号《补偿决定》仍以2013年征收决定公告时点作为评估时点计算房屋价值是否显失公平。2、汉阳区政府在涉案房屋已经被强制拆除的情况下作出6号《补偿决定》是否符合《条例》的规定。第一，根据《条例》第二条规定，“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿”。《条例》第十九条规定，“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”。为了促使房屋征收部门尽快完成征收补偿工作以保证被征收人获得公平补偿。《条例》第二十六条规定，“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告”。《国有土地上房屋征收评估办法》第三十条规定，“被征收房屋的类似房地产是指与被征收房屋的区位、用途、权利性质、档次、新旧程度、规模、建筑结构等相同或者相似的房地产。被征收房屋类似房地产的市场价格是指被征收房屋的类似房地产在评估时点的平均交易价格。确定被征收房屋类似房地产的市场价格，应当剔除偶然的和不正常的因素”。从上述法律法规可以看出，市、县级人民政府因为公共利益需要征收房屋的，应当对被征收人给予公平补偿。正常情况下，公平补偿的基本要求即为不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。但近年来，房屋价格波动幅度较大，如果征收决定公告日、作出房屋补偿决定日两者之间间隔太久，则难以保障被征收人得到的货币补偿金能够购买类似房地产，无法体现公平补偿原则。因此，对于《条例》所规定的“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”应结合“公平补偿”这一原则进行综合考量，而不能机械的不区分责任的、不考虑房屋价值上涨这一客观因素，在征收补偿决定明显迟延作出的情况下仍对被征收房屋价值的计算以征收决定公告之日为评估时点。本案中，涉案房屋位于汉阳的中心地区，汉阳区政府应当通过签订协议或者作出补偿决定的方式及时对被征收人进行补偿并固定双方的权利义务，才能避免房价上涨对于被征收人带来的不利影响。但由于汉阳区政府作出的前两次补偿决定不合法均被武汉市政府撤销，导致最终的6号《补偿决定》于2018年才作出。对此延迟，是因征收人的自身原因引起。而从2013年到2018年，涉案房屋所在区域的房屋价值已经发生了较大变化，如果再以2013年的价格为评估时点计算房屋价值，相当于将汉阳区政府作出违法补偿决定的法律后果由被征收人来承担，显然不利于被征收人获得公平补偿。第二，根据《条例》第二十七条规定“实施房屋征收应当先补偿，后搬迁。作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。”“先补偿、后搬迁”是房屋征收工作的一项基本原则，规范了行政机关在实施房屋征收与补偿过程中的行为，也规定了被征收人有搬迁的义务，体现了权利与义务相适应的基本精神，也规范了补偿与搬迁的先后顺序。本案中，涉案房屋于2014年5月就被强制拆除，虽然汉阳区政府在作出6号《补偿决定》时履行了评估房屋价值、送达分户报告等相关程序，但汉阳区政府在房屋已经被强制拆除的情况下，再作出补偿决定，属于程序倒置，违背了国有土地上房屋征收与补偿工作的基本原则。因此，汉阳区政府延迟履行补偿职责，应承担房屋价值上涨带来的风险，其作出6号《补偿决定》计算房屋价值时仍以房屋征收决定公告之日为评估时点系对法律的错误理解，且该《补偿决定》在房屋被强制拆除之后作出，作出程序亦违法。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一、二、三项规定，6号《补偿决定》依法应予以撤销。鉴于上诉人已就房屋被强制拆除的行为提起了行政赔偿之诉，其权利可在该赔偿之诉中得到救济。本案不再要求汉阳区政府重新作出补偿决定。综上，上诉人认为6号《补偿决定》违法的上诉理由成立，本院予以支持。原审判决认定事实清楚、但驳回了上诉人要求撤销6号《补偿决定》的诉讼请求属于适用法律错误，依法应当予以改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九第二款规定，
判决如下：
一、撤销湖北省武汉市中级人民法院（2019）鄂01行初7号行政判决；
二、撤销武汉市汉阳区人民政府于2018年2月23日作出的阳政征补字[2018]6号《房屋征收补偿决定书》。
一、二审案件受理费各50元，由被上诉人武汉市汉阳区人民政府负担。本判决为终审判决。
审判长 王 争
审判员 赵晓云
审判员 李 伟
二〇一九年六月三日
法官助理雷禹
书记员董晓晗 更多数据：