安徽省芜湖市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）皖02行初2号原告夏有荣，男，1967年8月24日出生，汉族，住安徽省芜湖市三山区。委托代理人彭鹏，北京中银（合肥）律师事务所律师。被告芜湖市三山区人民政府，住所地安徽省芜湖市三山区。法定代表人王贵成，该区政府区长。委托代理人陶新伯，安徽纬纶律师事务所律师。委托代理人朱迪杰，安徽纬纶律师事务所律师。原告夏有荣因要求被告芜湖市三山区人民政府（以下简称三山区政府）履行行政补偿职责，于2018年11月15日向本院提起行政诉讼。本院于2019年1月2日立案受理后，于2019年1月21日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年4月1日公开开庭审理了本案。原告夏有荣及其委托代理人彭鹏，被告三山区政府委托代理人陶新伯、朱迪杰到庭参加诉讼，其负责人因故不能出庭，委派工作人员汪晓军参加庭审活动。本案现已审理终结。原告夏有荣于2017年9月18日向被告提出补偿水毁损失的申请。被告于2018年5月10日对原告作出《答复函》拒绝补偿原告1229161元。
原告诉称，2017年9月，原告因三山区政府命令泄洪导致种植林木全部损毁，遂向三山区政府主张补偿，2017年11月三山区政府作出《答复函》称，“你户损失系自然原因造成，你户分配救灾款20000元”，原告不服申请行政复议，芜湖市人民政府作出复议决定撤销三山区政府的《答复函》并责令三山区政府重新答复，2018年5月10日，三山区政府重新作出的《答复函》与原《答复函》完全一致，故原告诉至法院，请求撤销2018年5月10日的《答复函》，判令被告补偿原告水毁损失1229161元，并承担本案诉讼费。
被告辩称，1、原告所受损失系自然原因造成，被告开闸行洪是为了保护原告利益，原告无权要求被告补偿，在被告开闸行洪前，原告主张的损失已经实质存在；2、被告作出的《答复函》是依法履行政府职责的体现，且与之前被撤销的《答复函》不是基于同一事实和理由，原告经营种植占用地块属于非法转包；3、原告向芜湖市人民政府申请行政复议已经超过复议期限，芜湖市人民政府作出的芜市行复字（2018）49号行政复议决定书应予撤销；4、被告已经结合实际情况向原告发放2万元救灾款，原告无继续主张补偿的理由。请求判决驳回原告诉讼请求。被告向本院提交了以下证据：1、行洪前联合圩实景照片、走访笔录；证明在2016年7月6日被告开闸行洪前，原告种植地块所在联合圩受灾严重，其所主张的水毁损失已实质存在的事实；2、《关于繁昌县联合圩平垸行洪巩固工程初步设计的批复》、三山区2016年各水位站水位记录表、《三山区进入防汛紧急状态令》、《关于长江外护圩联合圩开闸行洪的命令》、《通告》；证明被告在开闸行洪前原告种植地块所在联合圩水位已远超设计进洪水位，被告及时开闸行洪是为了保障包括原告在内的圩内群众生命及财产安全的事实；3、《答复函》2份，证明被告依法履行了政府职责，前后两次基于不同的事实理由就原告所反映问题予以答复的事实；4、《行政复议申请书》、芜市行复字（2017）59号不予受理行政复议申请决定书、《夏有荣水毁损失补偿申请书》、芜市行复字（2018）49号行政复议决定书；证明原告申请行政复议已经超过复议期限，芜湖市人民政府受理该申请属于程序违法的事实；5、三山区农业委员会会议记录、联群村民委员会会议记录、2017八凸农业救灾补助资金分配方案公示、三山区保定街道党工委会议记录、三山区财政核算中心报销单、三山区农委记账凭证、财政直接支付凭证、安徽省行政事业单位资金往来结算票据、芜湖扬子农村商业银行进账单（回单）、农业救灾补助资金发放表；证明被告结合实际、合理分配，将上级拨付的70万元救灾补助款全部发放到位，其中原告已获得2万元补偿款的事实。并申请两名证人出庭作证，证明在被告开闸行洪前原告水毁的事实已存在且该地块是基本农田，原告不应种植林木。原告向本院提交了以下证据：1、2018年5月10日《答复函》，证明行政诉讼所针对行政行为的存在；2、《行政复议申请书》、2017年11月12日《答复函》、《行政复议决定书》，证明被告作出的该《答复函》已经被芜湖市人民政府撤销。3、评估报告、损失清单，证明被告的行为给原告带来的损失。经庭审质证，原告对被告提交的证据1和证人证言的三性均有异议，证据2、3证明目的有异议的，证据4关联性有异议，证据5合法性有异议；被告对原告提交的证据1无异议，证据2证明目的有异议，证据3三性均有异议。本院对上述证据认证如下：被告提交的证据1、证据2、证据3和证据5以及证人证言本院予以综合认定，芜市行复字（2018）49号行政复议决定书并非本案审理范围，本院不予审查。原告提交的证据1符合实际情况，予以认可；证据2，与本案无关联；证据3系原告单方评估，被告不认可，达不到证明目的，不予认可。
经审理查明，原告夏有荣自2012年在芜湖市三山区联合圩原小洲乡从事种植经营，2016年长江入汛，2016年7月1日因芜湖市区持续降雨及上游来水的影响，三山区联合圩江河水位超警戒水位，7月3日该区进入防汛紧急状态，7月6日为确保联合圩堤防安全，三山区政府决定开启进退洪闸行洪。鉴于联合圩受灾严重，2017年2月20日三山区保定街道办事处将芜湖市人民政府下发的救灾款进行公示并分发，对八凸片严重受灾农户发放救灾补助金，原告一次性领取了救灾补助款2万元。
本院认为，本案争议焦点为被告三山区政府对原告因洪灾导致的水毁损失是否具有补偿的法定职责，原告夏有荣是否已取得适当补偿。
一、被告三山区政府泄洪行为并不违反法律规定。《中华人民共和国防洪法》第四十条第一款规定，有防汛抗洪任务的县级以上地方人民政府根据流域综合规划、防洪工程实际状况和国家规定的防洪标准，制定防御洪水方案（包括对特大洪水的处置措施）。该法第四十一条第二款同时规定，当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。本案中，三山区政府依法设立芜湖市三山区防汛抗旱指挥部，负责指挥本地区的防汛抗洪工作。2016年7月三山辖区遭受洪涝灾害，三山区防汛抗旱指挥部行使防洪指挥权，在联合圩水位接近设计蓄洪水位时，指令联合圩开闸行洪，符合防洪法的法律规定。原告起诉过程中经本院释明，其以行政补偿为由，可以视为对被告行政行为合法性的认可。
二、被告三山区政府本案中不具有给予完全补偿的法定职责。三山区政府决定该泄洪行为实为在遭受洪涝灾害的紧急情况下，为了维护该区群众的生命、财产安全采取的紧急避险行为，并无证据表明被告采取的措施不当或超过必要的限度。依据《中华人民共和国侵权责任法》第三十一条的规定，案涉危险系自然原因引起的，紧急避险人不承担责任或者给予适当补偿。关于原告有关国家对蓄滞洪区应予补偿的主张，《中华人民共和国防洪法》第七条等规定，各级人民政府应当对蓄滞洪区予以扶持；蓄滞洪后，应当依照国家规定予以适当补偿或者救助。但国务院发布施行的《蓄滞洪区运用补偿暂行办法》仅适用于附录所列国家蓄滞洪区。而按该《办法》所列附录，原告夏有荣所处联合圩区并不在所列国家蓄滞洪区范围内。除此之外，原告并未举证证明安徽省地方各级人民政府对洪灾水损具有补偿规定，故其请求补偿依据明显不足。本案中因所避危险系自然原因引起，且无证据表明三山区政府决定泄洪采取的措施不当或超过必要的限度。依据《中华人民共和国侵权责任法》第三十一条的规定，紧急避险人不承担责任或者给予适当补偿。因此，原告夏有荣诉请三山区政府完全补偿其全部水毁损失，于法无据。
三、夏有荣对洪灾损失已取得适当补偿。依据《中华人民共和国突发事件应对法》第六十一条第二款规定，受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。泄洪后，芜湖市人民政府根据水灾情况，向被告三山区政府下发当年度救灾补助款，三山区政府根据当地灾情，按受灾严重户标准给予夏有荣2万元，已实际考虑其损失情况，且符合当地社会经济发展水平，可视为夏有荣对其损失已获得适当补偿。因此，三山区政府在开闸行洪后，对受灾户已积极履行了防洪救灾的法定职责。此外，夏有荣在上述款项拨付公示及发放阶段始终未提出异议，可见其本人当时对该补偿结果还是认可的，其于领取2万元后时隔数月复又提出补偿请求明显有悖诚信，显不利于当地政府灾后救助工作的顺利开展，不应得到支持。综上，被告三山区政府并不具有完全补偿原告夏有荣水毁损失的法定职责，其据此作出的《答复函》并无不当。原告夏有荣的诉讼请求于法无据，本院不予支持。但夏有荣在后续恢复生产过程中确有困难，可以按当地现有政策规定向其有关政府部门申请其他形式的救助。据此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，
判决如下：驳回原告夏有荣的诉讼请求。一审案件受理费50元，由原告夏有荣承担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于安徽省高级人民法院。
审 判 长 孙 俊
人民陪审员 王 跃
人民陪审员 刘荣霞
二〇一九年五月二十六日
法官助理胡小燕
书记员王慧附：本判决适用的相关法律依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。《中华人民共和国防洪法》第四十一条省、自治区、直辖市人民政府防汛指挥机构根据当地的洪水规律，规定汛期起止日期。当江河、湖泊的水情接近保证水位或者安全流量，水库水位接近设计洪水位，或者防洪工程设施发生重大险情时，有关县级以上人民政府防汛指挥机构可以宣布进入紧急防汛期。第四十二条对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照谁设障、谁清除的原则，由防汛指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。在紧急防汛期，国家防汛指挥机构或者其授权的流域、省、自治区、直辖市防汛指挥机构有权对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置。第四十五条在紧急防汛期，防汛指挥机构根据防汛抗洪的需要，有权在其管辖范围内调用物资、设备、交通运输工具和人力，决定采取取土占地、砍伐林木、清除阻水障碍物和其他必要的紧急措施；必要时，公安、交通等有关部门按照防汛指挥机构的决定，依法实施陆地和水面交通管制。依照前款规定调用的物资、设备、交通运输工具等，在汛期结束后应当及时归还；造成损坏或者无法归还的，按照国务院有关规定给予适当补偿或者作其他处理。取土占地、砍伐林木的，在汛期结束后依法向有关部门补办手续；有关地方人民政府对取土后的土地组织复垦，对砍伐的林木组织补种。《中华人民共和国突发事件应对法》第六十一条国务院根据受突发事件影响地区遭受损失的情况，制定扶持该地区有关行业发展的优惠政策。受突发事件影响地区的人民政府应当根据本地区遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等善后工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷。公民参加应急救援工作或者协助维护社会秩序期间，其在本单位的工资待遇和福利不变；表现突出、成绩显著的，由县级以上人民政府给予表彰或者奖励。县级以上人民政府对在应急救援工作中伤亡的人员依法给予抚恤。《中华人民共和国侵权责任法》第三十一条因紧急避险造成损害的，由引起险情发生的人承担责任。如果危险是由自然原因引起的，紧急避险人不承担责任或者给予适当补偿。紧急避险采取措施不当或者超过必要的限度，造成不应有的损害的，紧急避险人应当承担适当的责任。 关注微信公众号“”