河南省平顶山市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）豫04行初48号原告闫秀恋，女，1949年6月9日出生，汉族，住河南省平顶山市新华区。委托代理人张海臣，男，1950年9月3日出生，汉族，住址同上。委托代理人董黎莉，北京盈科（天津）律师事务所律师。被告平顶山市新华区人民政府，住所地河南省平顶山市建设路**。法定代表人陈晓，区长。委托代理人边远，该政府工作人员。委托代理人赵景伟，河南物华律师事务所律师。
原告闫秀恋因诉被告平顶山市新华区人民政府（以下简称新华区政府）行政强制行为一案，于2019年4月4日向本院提起行政诉讼，本院于4月9日立案后，于2018年4月15日向新华区政府送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年5月10日公开开庭审理了本案。原告闫秀恋的委托代理人张海臣、董黎莉，被告新华区政府的委托代理人边远、赵景伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告闫秀恋诉称,闫秀恋为河南省平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村村民，在当地合法建有住宅，并取得《村镇房屋所有权证》，且系闫秀恋家庭住宅。自2016年开始，新华区政府与执法局、街道办等相关单位工作人员，告知闫秀恋其房屋所处的地块已经被西高皇村城中村改造项目暨平天下项目征收，并多次上门劝说闫秀恋签订安置补偿协议。因双方分歧较大，未能达成一致，故至今未签订安置补偿协议。2018年4月24日平顶山市新华区城市综合执法局（以下简称新华区执法局）、西高皇街道办事处经新华区政府指令组织人员将闫秀恋的房屋强行拆除，致使屋内财物被掩埋毁坏。经申请政府信息公开得知，河南省人民政府曾于2014年6月23日发布了《关于平顶山市2013年度第九批乡镇建设征收土地的批复》，决定征收闫秀恋房屋所在地块的土地。且平顶山市国土资源局已于2016年3月对该地块进行了招拍挂，成交后于2016年4月12日就该块地与河南照邦置业有限公司签订了《国有建设用地使用权出让合同》。案涉拆除行为属于实施征收行为的组成部分，且该拆除行为经新华区政府明确指令，新华区政府应当就征收过程中的违法行为所产生的后果承担相关法律责任。综上，闫秀恋认为新华区政府组织强行拆除房屋的行为违法，为维护自己合法权益，现依据《中华人民共和国行政诉讼法》及司法解释的相关规定诉至法院。请求：
一、确认新华区政府于2018年4月24日强行拆除闫秀恋位于平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村七组房屋的行为违法；
二、本案诉讼费用由被告负担。原告闫秀恋提交的证据：证据一、《村镇房屋所有权证》，证明被拆除的案涉房屋归闫秀恋所有，闫秀恋是本案的适格原告；证据二、《关于平顶山市2013年度第九批乡镇建设征收土地的批复》；证据三、《国有建设用地使用权出让合同》；证明闫秀恋所在房屋的地块土地已被国家征收并出让，根据相关法律规定，新华区政府是案涉土地的征收主体。闫秀恋在未获得任何补偿且存在补偿纠纷的情况下，新华区政府将土地出让并强行拆除闫秀恋房屋的行为违法；证据四、拆除现场拍摄的照片，证明在闫秀恋房屋被拆除的当天，新华区的政法委书记张伟民亲临现场指挥；证据五、拆除后拍摄的照片，证明闫秀恋房屋被新华区政府拆除的事实；证据六、（2018）豫0421行初29号行政判决书及（2018）豫04行终237号行政裁定书，证明新华区政府拆除房屋所依据的法律文书已经被撤销，其拆除行为无事实依据和法律依据，拆除行为违法；证据七、《请示报告》，证明案涉拆除行为是经新华区政府明确指令，由其组织相关部门进行拆除的，应视为行政委托，产生的一切法律后果应由新华区政府承担。
被告新华区政府辩称，一、闫秀恋无权提起本案诉讼，本案不属于行政诉讼的受案范围。按照《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”闫秀恋在起诉书中称其在西高皇村合法建有住宅，并取得了《村镇房屋所有权证》，但经前期新华区执法局调查并最终确定闫秀恋所谓的住宅实际面积与其所持有的《村镇房屋所有权证》上记载的面积不一致，存在明显的改、扩建的客观事实，且未经相关部门批准，其所谓的房屋因其违法改扩建行为，依法不应属于行政诉讼法所保护的合法权益范畴，闫秀恋无权提起行政诉讼。另外，新华区政府在新华区执法局的《请示报告》上所作批示在性质上属于行政机关之间的内部指令，属于一级政府对其职能部门实施的内部管理行为，并未对闫秀恋的案涉房屋作出新的处理决定，亦未对闫秀恋案涉房屋设定新的权利义务。依照《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第一条第二款第六项的规定，新华区政府所作批示因对闫秀恋的权利义务不产生实际的影响，依法不属于行政诉讼的受案范围。
二、新华区政府不是本案的适格被告。首先，闫秀恋的违法建筑经新华区执法局作出《行政处罚决定书》《行政强制催告书》《强制拆除违法建筑公告》等一系列行政文书，最终被新华区执法局依法组织拆除。无论是依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十九条：“当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”还是依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。”新华区政府既不是在对外发生法律效力文书的署名单位，更不是本案拆除行为的实施主体，本不应成为本案被告。闫秀恋将新华区政府列为本案被告，不仅与客观事实不符，更与法律规定相悖。
三、闫秀恋的起诉已超过法定诉讼时效，其诉求不应得到法律的支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。”结合本案闫秀恋起诉状中的陈述以及其提供的拆除现场照片可知，其于2018年4月24日就已经知道本案所涉拆除行为，据此闫秀恋提起行政诉讼的时效应从2018年4月24日开始计算，而截止闫秀恋提起本案诉讼的时间，即2019年4月4日，已长达一年之久，已远远超过行政诉讼六个月法定起诉期限。综上，请求依法驳回闫秀恋的起诉。被告新华区政府向本院提供证据：第一组：证据一、新华区执法局作出的《行政处罚决定书》；证据二、新华区执法局作出的《行政强制执行催告书》；证据三、新华区执法局作出的《强制拆除违法建筑公告》。共同证明：闫秀恋诉称的房屋未经审批擅自加建扩建，经新华区执法局调查进一步确认了上述违法事实。第二组：证据一、新华区执法局出具的《请示报告》；证据二、新华区西高皇街道办事处出具的《关于闫秀恋、田平违建房屋的拆除报告》。共同证明三个问题：（一）闫秀恋的违法建筑系由新华区执法局作出拆除报告，具体由西高皇街道办事处实施拆除。（二）新华区政府既未在对外生效文书中署名，也未实施拆除行为。新华区政府依法不应成为本案的被告。（三）案涉房屋于2018年的4月24日被拆除，闫秀恋对该拆除行为已经明知，但其于2019年4月4日提起本案诉讼，显然已超过了行政诉讼6个月的时效。本院
经审理查明，一、闫秀恋系平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村**村民，其在该村有住宅一处。1997年10月29日新华区政府为闫秀恋颁发了《村镇房屋所有权证》，该证载明：房屋坐落西高皇街道办事处西高皇村七组；房屋种类：瓦房；间数：5；建成时间：1983年；建筑结构：混合；层数：1，建筑面积90.9㎡；总建筑面积：90.9㎡；宅基地面积257.6㎡；四至：东邻张国显，西邻路，南邻路，北邻路。后闫秀恋进行了建设，拆除前案涉房屋为5间4层，其中含有砖混和彩板两种结构。
二、2014年6月27日，河南省人民政府作出豫政土[2014]780号《河南省人民政府关于平顶山市2013年度第九批乡镇建设征收土地的批复》。该批复的主要内容为：“……一、同意你市征收新华区西高皇街道办事处西高皇村集体建设用地37.1115公顷，焦店镇西果店集体耕地0.3731公顷、建设用地0.4560公顷，共计37.9406公顷（其中耕地0.3731公顷），作为你市2013年度第九批乡镇建设用地。……”三、2018年4月12日，新华区执法局对闫秀恋作出平新综罚决字[2018]第043号《行政处罚决定书》，限闫秀恋于2018年4月14日前，自行拆除其位于平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村七组辖区内违法建设的房屋，逾期将依法强制拆除。2018年4月16日新华区执法局对闫秀恋作出平新综催字[2018]第043号《行政强制执行催告书》，其主要内容为：“……现你于2018年4月18日前，自行拆除平顶山市建设路西段路南新华区西高皇村七组区域内的违法建筑，逾期将依法强制拆除。……”2018年4月18日，新华区执法局对闫秀恋作出平新综强拆字[2018]年第043号《强制拆除违法建筑公告》，该拆除公告载明：“……你在规定期限内未拆除上述违法建筑，现依据《中华人民共和国行政强制法》第四十四条之规定，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条的规定，本机关将依法于2018年4月18日后组织实施强制拆除。届时，请你清理完上述违法建筑内的财物。如你对本公告不服，可以在法定期限内向有管辖权的行政机关申请行政复议或向人民法院提起诉讼。复议和诉讼期间不停止执行。特此公告”2018年4月23日，新华区执法局向新华区政府作出《请示报告》。该报告的主要内容为：“……我局对两处（闫秀恋、田平）房屋的违法建设调查已依照相关法律规定，完成了法定程序，下达了行政处罚事先告知书、行政处罚决定书、行政强制执行催告书、强制拆除违法建筑公告。现依法报请平顶山市新华区人民政府责成有关单位对这两处违法建筑进行拆除。特此请示”新华区政府副区长胡炜哲于同日在该报告上作出批示：“请区执法局依法组织拆除，西高皇办事处做好全过程服务工作。”2018年4月26日，平顶山市新华区西高皇街道办事处向新华区政府作出《关于闫秀恋、田平违建房屋的拆除报告》，该报告的内容为：“新华区人民政府：闫秀恋位于建设路西段路南，西高皇街道办事处西高皇村七组辖区内的一处房屋（四层建筑），于2018年4月24日被依法拆除。……特此报告”四、闫秀恋不服平新综罚决字[2018]第043号行政处罚决定，向宝丰县人民法院提起行政诉讼。2018年9月25日，宝丰县人民法院作出（2018）豫0421行初29号行政判决，判决：“撤销被告平顶山市新华区城市综合执法局作出的平新综罚决字[2018]第043号行政处罚决定书。”新华区执法局不服，提起上诉。在二审中新华区执法局申请撤回上诉，本院于2018年12月19日作出（2018）豫04行终237号行政裁定：准许平顶山市新华区城市综合执法局撤回上诉。该裁定已发生法律效力。本院确认上述事实，由双方当事人提供的经庭审质证的证据及庭审笔录在卷佐证，足以认定。
本院认为，一、本案被拆除的案涉房屋，其中一部分新华区政府为闫秀恋颁发了《村镇房屋所有权证》，另一部分为加建。闫秀恋与被诉的强制拆除行为存在法律上的利害关系，闫秀恋属于本案适格原告。
二、新华区执法局向新华区政府作出的《请示报告》和新华区政府的批示，以及平顶山市新华区西高皇街道办事处向新华区政府作出的《关于闫秀恋、田平违建房屋的拆除报告》等证据，可以证明拆除行为系新华区执法局实施。但该拆除行为系新华区政府责成实施，体现新华区政府的意志，新华区政府是本案的适格被告。与本案同类的案件，此前河南省高级人民法院作出的（2019）豫行终669号行政裁定书对新华区政府是适格被告的问题作出了明确认定。
三、闫秀恋的案涉房屋被强制拆除的时间为2018年4月24日，闫秀恋提起本案行政诉讼的时间为2019年4月4日，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款的规定：“行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。”故闫秀恋的起诉并不超过起诉期限。
四、行政机关实施强制拆除行为应当有合法依据，并遵循法定程序。现新华区执法局作出的处罚决定已被生效的行政判决所撤销，新华区政府在法定举证期限内所举证据不足以证明强制拆除行为的合法性。因强制拆除行为不具有可撤销内容，故本院应确认被告新华区政府对原告闫秀恋案涉房屋的强制拆除行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第（一）项之规定，
判决如下：确认平顶山市新华区人民政府于2018年4月24日对闫秀恋位于平顶山市新华区西高皇街道办事处西高皇村七组房屋的强制拆除行为违法。案件受理费50元，由被告平顶山市新华区人民政府负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于河南省高级人民法院。
审判长 李新保
审判员 宋忠海
审判员 李占永
二〇一九年五月二十六日
书记员 尹亚男附相关法律规定：《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为：（一）行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；（二）行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。行政行为有下列情形之一，不需要撤销或者判决履行的，人民法院判决确认违法：（一）行政行为违法，但不具有可撤销内容的；（二）被告改变原违法行政行为，原告仍要求确认原行政行为违法的；（三）被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的。 微信公众号“”