贵州省黔西县人民法院行 政 判 决 书（2019）黔0522行初8号原告毕节金海湖新区梓潼阁种养殖专业合作社，住所地：贵州省毕节市金海湖新区小坝镇刘华村。法定代表人靳艳华，经理。委托代理人王乾隆，贵州锐驰律师事务所律师。委托代理人杨颖，贵州锐驰律师事务所实习律师。被告毕节金海湖新区小坝镇人民政府,住所地：毕节金海湖新区小坝镇小坝村。法定代表人叶军，镇长。出庭负责人尚家扬,副镇长。委托代理人叶俊峰，贵州郎意律师事务所律师。被告毕节金海湖新区管理委员会，住所地：毕节金海湖新区职教城。法定代表人马祥宏，主任。委托代理人喻迪，毕节金海湖新区管理委员会法制办主任。委托代理人李海龙，贵州本芳律师事务所律师。
原告毕节金海湖新区梓潼阁种养殖专业合作社（以下简称梓潼阁合作社）诉被告毕节金海湖新区小坝镇人民政府（以下简称小坝镇政府）及毕节金海湖新区管理委员会（以下简称金海湖管委会）未依法履行行政给付职责一案，于2019年1月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，于2019年1月9日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年3月7日公开开庭审理了本案。原告梓潼阁合作社法定代表人靳艳华及其委托代理人王乾隆、杨颖，被告小坝镇政府副镇长尚家扬及其委托代理人叶俊峰，被告金海湖管委会委托代理人喻迪、李海龙到庭参加诉讼，本案现已审理终结。
原告梓潼阁合作社诉称：涉案被征收土地位于金海湖××小坝镇梓潼阁，2013年，小坝镇政府在梓潼阁为金日久石材备用料场征用了近80亩的土地，征收后一直未付款，且金日久石材备用料场也未进场使用。2016年5月1日，刘华村民委员会在上级指示下，将该片征收土地以每亩每年300元的价格租赁给原告。后双方为规避该土地被征收而产生争议，约定经营过程中国家征用土地的补偿款由刘华村民委员会所有，土地上附着物及因附着物所产生的补偿款归原告。合同签订后，原告依约向刘华村民委员会缴纳租金，并在租赁的荒地上修建鱼塘及其他附属设施，并已养鱼、种植经果林、培育树苗等。2016年底，东清高速公路修建需征收原告租赁的土地，原毕节市经济开发区（现毕节金海湖新区管理委员会），下发文件实施征收。原告与刘华村村民对征收并无争议，按照约定进行划分，土地征收款归刘华村村民所有，附属设施及地上附着物的补偿归原告所有，目前，征地补偿款已支付给了刘华村村民，但附属设施及地上附着物补偿标准问题一直未得到解决，后经小坝镇政府、东清公司与原告多次协商，最终确定由原告和小坝镇政府共同委托毕节兴业资产评估事务所有限公司对被征收土地的附属设施及地上附着物进行评估，最终评估价值为453470.32元。2017年6月21日，毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部召开会议讨论形成毕金铁指纪（2017）10号文件，会议文件明确，原告征收补偿问题，根据小坝镇政府和东清公司的洽谈结果，同意按照评估报告全额进行补偿，由小坝镇政府与原告签订征收补偿协议。被告小坝镇政府按文件要求与原告签订了征收补偿协议（协议编号：（2017）黔大东清高速（征补）字第002号），但金海湖新区铁路高速公路机场指挥部却迟迟未拨付征收补偿款。2017年10月31日，毕节市高速公路铁路建设指挥部就征收补偿问题作出《毕节市高速公路铁路建设指挥部办公室关于黔大东清高速公路（金海湖新区境）项目建设征拆相关问题会议纪要》（毕高铁指办纪（2017）23号），明确由毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部按协议金额足额拨付原告征收补偿款项，但二被告依然未支付，现诉请人民法院判令被告连带向原告给付梓潼阁征收地上附着物补偿款人民币453470.32元。原告梓潼阁合作社向本院提交了以下证据：第一组证据：营业执照、法定代表人身份证、身份证明，证明法人、法定代表人的身份情况，原告的诉讼主体适格；第二组证据：关于刘华村梓潼阁金日久石材备用料场土地管理使用情况报告、小坝镇人民政府关于金日久料场土地现使用情况说明、土地流转合同，证明：1、金日久集团征用作料场的土地因其从未使用，造成土地荒芜，无人管护，导致国有资产流失，故小坝镇政府将该土地交由刘华村村民委员会管理，并且刘华村在权限范围内将该土地出租给第三方使用；2、原告和刘华村村民委员会就该土地签订了土地流转合同，该土地流转合同具有法律效力，原告依法取得该土地的使用权，并根据会议纪要和镇政府要求发展经济型农业，原告合法享有该土地被征收后土地上附着物、构筑物及其他建筑物的征收补偿；第三组证据：贵州毕节经济开发区管理委员会关于印发《毕节经济开发区地面附着物、构筑物等补偿标准实施方案》的通知（毕经开管通[2014]38号），证明：1、为加快经济开发区园区建设以及东清高速建设需要，毕节经济开发区决定对辖区内进行大面积的征收，制定了关于开发区内地面附着物、构筑物等补偿标准的实施方案，原告被征收的地上附着物、设施等处于该辖区的范围，且已被征收；2、毕节经济开发区作为金海湖新区管理委员会的前身，其作出的行政行为应当由被告金海湖新区管理委员会继续承担相应的权利义务，因此，被告金海湖新区管理委员会的主体适格，应当承担征收补偿责任；第四组证据：资产评估报告、评估报告附件、评估费发票，证明：1、因为按照补偿标准，原告获得的补偿过高，双方无法达成一致意见，为避免毕节金海湖新区管理委员会及上级单位无法通过财务审批，小坝镇政府作为实施主体便委托具有评估资质的第三方评估机构对原告被征收的项目进行评估，并由原告缴纳评估费。评估结果为原告被征收项目的价值为453470.32元，该评估报告是由毕节金海湖新区小坝镇人民政府委托评估得出，其数据是依据毕经开管通[2014]38号贵州毕节经济开发区委员会文件得出，故该评估报告合法合理，应当得到支持；第五组证据：关于东清高速公路存在问题专题会议纪要（毕金铁指纪[2017]10号）、征收补偿协议、毕节金海湖新区小坝镇人民调解委员会会议纪要（小坝调解专议[2017]1号）、小坝镇人民政府关于请求拨付毕节金海湖新区梓潼阁养殖专业合作社征收补偿资金的报告（小坝府呈[2017]58号）、关于刘华社区梓潼阁专业合作社（东清高速红线内征用）补偿款报账问题的专题会议纪要（小坝党政专议[2017]14号）、毕高铁指办纪[2017]28号毕节市高速公路铁路建设指挥部办公室会议纪要，证明：1、关于原告征收补偿的问题，毕节金海湖新区小坝镇政府和东清公司已按“一事一议”程序委托评估公司进行评估并谈判，毕金铁指纪[2017]10号毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部文件也明确了由毕节金海湖新区小坝镇人民政府与原告签订征收补偿协议（黔大东清高速项目建设金海湖新区梓潼阁种养殖专业合作社征收补偿协议），并按补偿协议金额足额拨付；2、毕节金海湖新区小坝镇人民政府在与原告签订征收补偿协议后，在小坝××［××］××毕节××新区小坝镇人民政府文件中，也明确将被告应当支付的补偿款上报至被告，但被告未履行发放款项的义务；3、双方再次产生争议，经毕高铁指办纪[2017]28号毕节市高速公路铁路建设指挥部办公室会议纪要在“关于红线内征用小坝镇刘华村梓潼阁专业合作社未拨付补偿款问题”上，又再次明确，表示尊重小坝镇人民政府的决定，要求小坝镇政府核算后完善相关报账手续，随后，在小坝镇人民政府按照文件要求履行了核算任务，并积极完善报账手续后，将所有资料移交被告处，但被告至今仍未支付任何征收补偿款。故，被告应当按照毕高铁指办纪[2017]28号会议纪要、小坝党政专议[2017]14号会议纪要以及小坝镇提交的报账资料拨付原告的征收补偿款；4、虽然是被告小坝镇人民政府与原告签订的征收补偿协议，但从文件上显示，明显是受被告金海湖新区管理委员会指派，具有委托性质，且从征收文件来看，被告金海湖新区亦是行政行为的作出单位，因此，其应当承认连带支付原告征收补偿款的责任。
被告小坝镇政府辩称：小坝镇政府不是适格的被告，不能承担连带给付责任。被告小坝镇政府向本院提交了以下证据、依据：第一组证据：统一社会信用代码复印件、法定代表人身份证明，证明原告主体身份；第二组证据：小坝镇政府关于金日久料场土地使用情况说明、小坝镇党政专议[2016]8号专题会议纪要、土地流转合同，证明涉案土地系合法流转；第三组证据：毕金铁指纪[2017]10号毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机指挥部文件、毕高铁指办纪[2017]23号金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部办公室会议纪要、黔大东清高速项目建设金海湖新区梓潼阁种养殖专业合作社征收补偿协议，证明小坝镇政府并非履行补偿义务的直接责任人;第四组证据：小坝党政专议[2017]14号专题会议纪要、小坝××［××］××毕节××新区小坝镇人民政府文件、小坝调解专议[2017]1号调解委员会会议纪要、征用补偿款汇总表、东清高速征地补偿款发放清册，证明原告诉请的补偿款不应由小坝镇人民政府支付。
被告金海湖管委会辩称：
一、根据《黔西至大方高速公路东关至清丰段项目建设拆迁补偿安置方案》载明，涉案项目的具体征收主体为毕节市人民政府，被告金海湖管委会非涉案征收行政行为作出的行政机关，且相应的征收补偿协议系被告小坝镇政府与原告签订，故被告金海湖管委会不是本案适格的被告，请求人民法院裁定驳回原告对金海湖管委会的起诉。
二、根据贵州省人民政府2011年4月28日下达的《关于毕节——大方城市总体规划的批复》（黔府[2011]79号）及2013年8月6日下达的《关于贵州毕节经济开发区总体规划（2011-2030）的批复》（黔府函[2013]183号），涉案地块所在地小坝镇人民政府已经于2011年4月28日纳入城市规划区，原告于2016年5月26日发布了《毕节金海湖新区管理委员会关于严禁在黔大高速公路东关至清丰段金海湖新区境内征地红线范围新增实物量的通告》（毕金管发[2016]44号）文件，禁止任何单位和个人在黔大高速公路东关至清丰段金海湖新区内征地红线范围内种植各类农作物、林木等地上附着物；然而，原告修建的涉案建筑物等附属设施修建完成于2016年5月26日之后，且未取得任何规划、国土、建设等部门行政许可，按照《城乡规划法》之规定应属于违法建筑物，本身就应依法扣除，不应获得任何赔偿。原告诉请赔偿的损失属于非法利益，不应受法律保护，故请驳回原告的诉讼请求。被告金海湖管委会向本院提交了以下证据、依据:第一组证据：《贵州省人民政府关于同意设立贵州毕节经济开发区的批复》（黔府函[2011]319号）、中共毕节市委办公室、毕节市人民政府办公室关于印发《毕节经济开发区双山新区一体化发展整合方案》的通知（毕委办字[2015]119号）、《中共毕节市委、毕节市人民政府关于支持金海湖新区（贵州毕节经济开发区）全面深化改革实现又好又快发展的实施意见》（毕党发[2016]2号）、《毕节市人民政府关于研究双山新区与毕节经济开发区一体化发展整合方案的会议纪要》（毕府专议[2015]124号）、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件，证明被告的诉讼主体适格；第二组证据：《毕节市高速公路铁路建设指挥部关于印发黔西至大方高速公路东关至清丰段项目建设拆迁补偿安置方案的通知》（毕高铁指通[2016]22号）、《贵州省交通运输厅关于东关至清丰高速公路项目建设拆迁补偿安置方案的函》（毕府函[2016]22号）、《贵州省交通运输厅关于东关至清丰高速公路项目建设拆迁补偿安置方案的函》（黔交函[2016]107号）、《毕节市人民政府关于审定黔西至大方高速公路东关至清丰段项目建设拆迁补偿安置方案的函》（毕府函[2016]82号）、《关于成立毕节市高速公路铁路建设指挥部的通知》（毕委办字[2015]130号），证明涉案项目的具体征收主体为毕节市人民政府，金海湖管委会并不是涉案征收行政行为作出的行政机关，且相应的征收补偿协议系被告小坝镇人民政府与原告签订，故金海湖新区管委会不是本案的适格被告，请求人民法院依法裁定驳回原告对金海湖管委会的起诉；第三组证据：《贵州毕节经济开发区管理委员会关于临时砂石建设项目用地的征地通知》、金日久征用土地付款表册，证明涉案地块已经于2014年4月9日被依法征收，且涉案地块的土地补偿款及地上附着物的补偿款已经全部发放给被征地农户，对涉案的农户已经依法全部补偿完毕，该土地的性质已转变为国有性质，刘华村委会无权对涉案土地进行流转，故原告（靳艳华）与刘华村委会于2016年5月1日签订的土地流转合同无效，因此，原告在涉案地块上修建的建筑物、构筑物及种植的农作物属于非法种植，本身不应获得赔偿，金海湖管委会还将保留追究相关责任人及责任单位的法律责任的权利；第四组证据：《省人民政府关于毕节——大方城市总体规划的批复》（黔府函[2011]79号）、《省人民政府关于贵州毕节经济开发区总体规划（2011-2030）的批复》（黔府函[2013]183号）、《毕节金海湖新区管理委员会关于严禁在黔大高速公路东关至清丰段金海湖新区境内征地红线范围新增实物量的通告》（毕金管发[2016]44号）、毕节金海湖新区梓潼阁种养殖专业合作社国家企业信用信息公示系统企业信用信息公示报告，证明：1、原告修建的涉案建筑物等附属设施必然修建完成于2016年5月26日之后，且未取得任何规划、国土、建设等部门行政许可，应根据《城乡规划法》之规定认定为违法建筑，本身就应依法拆除，不应获得任何赔偿；2、金海湖管委会于2016年5月26日下发毕金管发[2016]44号文件，禁止在该土地上抢栽抢种及违法建设，原告仍然在涉案土地上违规修建建筑物，不应获得补偿，且该损失系原告因自身过错所形成，应由其自行承担；3、原告成立于2016年5月24日，进一步证明2016年与刘华村委会签订的土地流转合同并非原告，故原告不能以该流转合同作为权利依据。经庭审质证：被告小坝镇政府对原告提供的第一、二、三组证据无异议；对第四组证据的真实性无异议，但认为实施主体不是小坝镇政府，故达不到原告的证明目的；对第五组证据的真实性、合法性无异议，但认为小坝镇政府是受委托签订行政协议，故达不到原告的证明目的。被告金海湖管委会对原告提供的第一组证据的真实性无异议，但认为原告成立日期为2016年5月24日，是签订土地流转合同之后；对第二组证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，认为达不到原告的证明目的；对第三组证据的真实性无异议，但认为该文件系2014年8月11日发布，而原告所述项目是2016年开始被征收，故达不到原告的证明目的；对第四组证据的真实性无异议，对合法性、关联性有异议，故达不到原告的证明目的；对第五组证据中的毕金铁指纪[2017]10号文件的真实性无异议，但认为达不到原告的证明目的，对该组证据中的其余证据的真实性无异议，但认为原告不应得到被偿，故达不到原告的证明目的。原告梓潼阁合作社对被告小坝镇政府提供的证据均无异议。被告金海湖管委会对被告小坝镇政府提供的第一组证据无异议；对第二、三、四组证据的三性均有异议。原告梓潼阁合作社对被告金海湖管委会提交的第一组证据无异议；对第二组证据的真实性无异议，但认为小坝镇政府是受金海湖管委会的指派，相关责任应由金海湖管委会承担，故达不到被告金海湖管委会的证明目的；对第三组证据的三性均无异议，但认为达不到被告金海湖管委会的证明目的，因为涉案土地在第二次征收之前不属于国有土地；对第四组证据的真实性无异议，但认为达不到被告金海湖管委会的证明目的。本院对上述证据认证如下：原、被告提供的证据均与本案有关，且符合证据形式上的合法性、真实性要求，能够证明本案相关的事实，本院予以确认。
经审理查明：2016年5月1日，靳艳华、靳天虎、靳行祥代表刘华村梓潼阁农业专业合作社与毕节市七星关区小坝镇刘华村村民委员会签订土地流转合同，刘华村村民委员会将位于毕节市××面积××荒山土地按每××每××价格××给刘华村梓潼阁使用。2016年5月24日，原告梓潼阁合作社经工商登记注册并领取了营业执照，后原告在该土地流转合同上补盖了印章。2016年12月15日，因黔大高速公路修建需征收梓潼阁合作社范围内的土地，原告梓潼阁合作社与被告小坝镇政府共同委托毕节兴业评估事务所对原告投资修建的地上部分附着物及相关资产进行评估。2017年6月21日，毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部作出毕金铁指纪[2017]10号关于东清高速公路存在问题专题会议纪要，该会议纪要第一条第（五）项载明：“关于雨顺观光园、梓潼阁征收补偿问题。因小坝镇人民政府和东清公司之前已按一事一议程序委托评估公司对雨顺观光园和梓潼阁分别进行了评估并谈判，谈判结果为：同意按评估报告结果金额全额进行补偿。会议明确：鉴于以上实际，由小坝镇人民政府与被征收方签订征收补偿协议，金海湖新区铁路高速公路机场指挥部按征收补偿协议金额足额拨付雨顺观光园、梓潼阁征收补偿款项”。2017年7月2日，被告小坝镇政府作为甲方与原告梓潼阁合作社作为乙方签订了[2017]黔大东清（征补）字第002号黔大东清高速项目建设金海湖新区梓潼阁种养殖专业合作社征收补偿协议，协议内容第二条：甲方对乙方进行货币补偿。乙方在规定时间内自行清除被征收土地上的所有附着物交付甲方，甲方一次性付清乙方货币化补偿款肆拾伍万叁仟肆佰柒拾元叁角贰分。原告按协议履行后，未领到征收款，故于2019年1月4日向本院提起行政诉讼，请求：1、判决二被告连带向原告给付梓潼阁征收地上附着物补偿款人民币453470.32元；并按人民银行同期贷款利率从2017年10月31日起计付资金占用费；2、判决二被告连带向原告支付梓潼阁征收地上附着物评估费6000元。在审理过程中，原告放弃要求按人民银行同期贷款利率从2017年10月31日起计付资金占用费和支付梓潼阁征收地上附着物评估费6000元的诉讼请求。另查明，毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部系毕节金海湖新区管理委员会组建的临时机构，负责本辖区内黔大高速公路拆迁安置补偿工作。
本院认为：被告小坝镇政府根据毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部作出的毕金铁指纪[2017]10号会议纪要，与原告签订[2017]黔大东清（征补）字第002号黔大东清高速项目建设金海湖新区梓潼阁种养殖专业合作社征收补偿协议的行政行为，系毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部的委托作出的行政行为，故因该行政行为产生的权利与义务应由毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部承担，并且该会议纪要已明确“金海湖新区铁路高速公路机场指挥部按征收补偿协议金额足额拨付雨顺观光园、梓潼阁征收补偿款项”。故毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部应根据该会议纪要向原告履行给付补偿款。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条之规定，行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告，毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部系被告金海湖管委会组建的临时机构，故金海湖管委会属适格被告。故原告要求被告金海湖管委会支付征收被偿款453470.32元的诉讼请求，依法应予支持。由于被告小坝镇政府是受毕节金海湖新区管委会铁路高速公路机场指挥部委托与原告签订的征收补偿协议，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款之规定，行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告，故对于原告要求被告小坝镇政府连带给付的请求，依法应不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第七十三条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条之规定，
判决如下：
一、由被告毕节金海湖新区管理委员会于本判决生效后10日内给付原告毕节金海湖新区梓潼阁种养殖专业合作社人民币453470.32元；
二、驳回原告毕节金海湖新区梓潼阁种养殖专业合作社对被告毕节金海湖新区小坝镇人民政府的起诉。案件受理费50元，由被告毕节金海湖新区管理委员会负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内提起上诉，向本院递交上诉状（附电子档光盘），并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。
审 判 长 刘 武
人民陪审员 李学伍
人民陪审员 肖明忠
二〇一九年四月二十一日
书 记 员 史开丽 更多数据：搜索“”来源：