山东省滨州市中级人民法院行 政 判 决 书（2018）鲁16行初34号原告滨州靖田农业科技有限公司。住所地：山东滨州高新区新五路**龙城明郡**楼107。法定代表人王靖涵，经理。委托代理人王召水，王靖涵之父。委托代理人杜柏飞，北京本录律师事务所律师。被告滨州市人民政府。住。住所地：滨州市滨城区黄河五路**/div>法定代表人宇向东，市长。委托代理人林蕤、刘宝云，滨州市人民政府法制办公室工作人员。第三人滨州振农农业科技有限公司。住所地。住所地：山东滨州高新区高四路**孵化园区**楼**iv>法定代表人孙永强，经理。委托代理人张廷波，山东友让律师事务所律师。
原告滨州靖田农业科技有限公司（以下简称靖田公司）不服被告滨州市人民政府（以下简称市政府）作出的滨政复驳字［2018］141号行政复议决定（以下简称141号行政复议决定），于2018年10月11日向本院提起行政诉讼。本院于2018年10月22日立案后，向被告市政府以及第三人滨州振农农业科技有限公司（以下简称振农公司）送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2018年12月26日公开开庭审理了本案。原告靖田公司的委托代理人王召水、杜柏飞，被告市政府的委托代理人林蕤、刘宝云，第三人振农公司的委托代理人张廷波到庭参加诉讼。本案现已审理终结。被告市政府于2018年9月30日作出141号行政复议决定，认定山东益农生态农业科技园（以下简称益农园）是振农公司的一个项目，园区21个大棚（包括被毁大棚）所有权均属于振农公司，现有证据不能证明申请人靖田公司与被复议具体行政行为存在利害关系，其申请不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，依照《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项之规定，决定：驳回申请人的行政复议申请。
原告靖田公司诉称，被告作出的141号行政复议决定存在以下违法情形：首先，被告将振农公司列为行政复议第三人而不通知原告的行为剥夺了原告的抗辩权，导致被告认定事实错误。其次，第三人振农公司所作答复不符合事实，导致被告适用法律错误。第三，被告的行政复议程序违法。请求：撤销被告作出的141号行政复议决定；责令被告重新作出行政复议决定。原告为证明其诉讼主张，向本院提交以下证据：1.营业执照、法定代表人身份证复印件、法定代表人身份证明书。用以证明原告的诉讼主体资格和复议主体资格。2.公司章程及董事会决议。用以证明王靖涵系原告的董事长，王某1系原告的总经理；孙永强作为原告股东之一，仅持有原告企业15%的股权，原告并非孙永强的个人企业；王某1负责原告企业蔬菜大棚等基础设施的建设和现场施工管理。3.益农园项目农村土地承包经营权出租合同3份，系寿光世全农业科技有限公司（以下简称世全公司）于2015年9月21日与滨州高新技术产业开发区管理委员会（以下简称高新区管委会）、滨州高新区青田街道办事处（以下简称青田街道办）以及大张村、南李村、南董村三个村委会签订。用以证明该订约行为系世全公司从事正常经营活动的行为，并非孙永强授权所为，与孙永强以及其他人员无关。4.王某1农业银行个人账户业务凭证。用以证明王某1于2015年9月29日向滨州市高新区农业园对公帐户支付了50万元的土地租赁费，王某1在签订承包经营权出租合同后实际履行合同义务，交纳土地流转费。5.《双方投资协议》，系孙永强与王某1于2015年9月30日就共同投资建设益农园达成的投资协议。用以证明双方协议约定由王某1实际负责园区的建设、施工管理和生产技术。6.《股权转让协议书》和《补充协议》，系由孙永强、王靖涵、王某1先后于2018年1月16日、2018年1月31日签订。用以证明第三人与孙永强均实际退出了园区的经营管理，园区由原告全权负责经营管理。7.土地分包协议、上交土地租金凭证。用以证明寿光世全公司分包给原告土地的行为合法有效。8.李东茂证人证言及其身份证、付款凭证、收据复印件。用以证明原告为建设大棚从李东茂处购买相关物资，李东茂向原告供货，以及原告通过帐号支付其物资款。9.马某证人证言及其身份证复印件、付款凭证。用以证明证人马某给原告建设管理房及收取原告劳务费。10.通话录音、光盘和文字。用以证明滨州高新技术产业开发区农村工作办公室不具备办理大棚证的职权和职能，大棚所有权证不具有法律意义，更不是物权法等法律规定的权属证明，不能作为证明第三人系大棚所有权人的依据。11.原告成立至今2016、2017、2018三个年度的会计帐册。用以证明原告系正常经营的企业。12.证人王某1出庭作证证言。用以证明世全公司租赁土地并交纳租金。13.证人王某2出庭作证证言。用以证明王某1交纳第一年土地租金以及益农园办公室以南大棚系原告建设，2018年2月7日强拆之日孙永强不在益农园。14.证人芦怀文出庭作证证言。用以证明其于2016年带领工人在办公室以南为原告建设大棚，原告将工程款转至其账户。15.证人葛某出庭作证证言。用以证明其借款给王某1并由王某1上交管委会作为土地租金，以及原告向其支付相关劳动报酬，强拆之日孙永强不在益农园。
被告市政府答辩称，益农园是振农公司的一个项目，园区内21个大棚（包括被毁大棚）所有权均属于振农公司，现有证据不能证明申请人靖田公司与被复议具体行政行为存在利害关系，不符合行政复议法及其实施条例规定的受理条件，请求驳回原告靖田公司的诉讼请求。被告市政府向本院提交了以下证据：1.行政复议申请书及证据材料。用以证明原告就该案向市政府申请行政复议。2.行政复议受理通知书及送达回证。用以证明市政府依法受理了原告的行政复议申请。3.提出行政复议答复通知书及送达回证。用以证明市政府向青田街道办作出行政复议答复通知书。4.第三人参加行政复议通知书及送达回证。用以证明通知第三人参加行政复议程序合法。5.行政复议决定延期通知书及送达回证。用以证明依法延期。6.青田街道办提交证据材料。用以证明振农公司自2017年6月20日未交纳土地租赁费、高速路占用振农公司部分大棚所在地等事实。7.第三人意见书及证据材料。用以证明第三人参加复议并提出意见。该宗证据中包括21份《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》复印件，载明大棚所有权人为振农公司，发证机关为滨州高新技术产业开发区农村工作办公室。8.市政府调查材料。用以证明原告与被毁大棚没有利害关系、青田街道办同意村民自行收回土地的事实。9.行政复议决定书及送达回证。用以证明市政府作出的驳回行政复议申请决定书内容和程序合法。第三人振农公司述称，被拆除的大棚产权人是第三人振农公司，与原告靖田公司无关。请求驳回原告靖田公司的诉讼请求。第三人向本院提交以下证据：1.滨州高新技术产业开发区经济发展局出具的山东省建设项目登记备案证明。用以证明益农园项目由振农公司登记备案，该公司法定代表人孙永强，建设地点为滨州高新区现代农业示范园区，该园区内大棚包括本案涉及的被拆除大棚。2.《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》21本。用以证明大棚证编号为1至21号的大棚，所有权人均为振农公司。3.《益农高效农业科技园项目农村土地承包经营权出租合同》。用以证明世全公司转租其承包的青田街道办南董村土地189.3亩、南李村土地134.2亩、大张村土地645.8亩共计969.3亩耕地，租赁年限为14年。振农公司租赁该土地后，实施了益农园项目建设。4.山东省资金往来结算票据4张，付款人系振农公司。用以证明益农园项目一直由振农公司经营管理，交纳土地补偿费。5.青岛金土地房地产土地评估测绘有限公司出具的房地产评估报告。用以证明益农园项目被迁占范围内蔬菜大棚、菜棚垛土方、路面及下管井的评估价格情况，评估中未发现他项权利的设定和产权纠纷，产权人系振农公司，并且该评估报告已经通过产权人的确认。6.照片一宗，分别是滨州市有关领导先后到益农园参观指导工作，均由孙永强代表振农公司组织讲解活动，带领参观。经庭审质证，被告对原告的证据1无异议；对证据2、3的真实性和关联性有异议；对证据4的真实性有异议，账目显示只有30万打到了高新区现代农业示范园公司；对证据5的真实性有异议，且与本案的争议焦点无关；对证据6的真实性有异议，证据来源无从考证，无法辨明真伪；对证据7的真实性有异议，先交钱后签合同与常理不符，且凭证上面的数额是408882，而合同约定的租金是234000元；对证据8的真实性有异议，证人所述2017年10月24日开始给原告送大棚保温被，而大棚证在2016年10月已经颁发；对证据9的真实性有异议，该证言陈述于2017年8月份给原告提供大棚暖房，而大棚在2016年10月份已经建成；对证据10的关联性有异议，用电话录音去否定盖有公章的大棚证不具有说服力；对证据11的来源及真实性有异议，付款凭证、费用报销单、收款收据、工资单等均系单方制作，不能实现其证明目的；对证据12王某1的证言有异议，王某1与原告存在利害关系，其所说大棚建成时间与大棚证上的记载矛盾，其所述土地租赁费的缴纳情况与办事处财政所出具的单据矛盾，依据王某1的证言不能证明南边大棚就是原告所建；对证据13王某2的证言有异议，王某2与王某1有利害关系，其所述2016年11月之后王某1和原告投资建设大棚，与大棚证在2016年10月已办理相矛盾，其证言也不能证明大棚的投资情况；对证据14芦怀文的证言有异议，其当庭陈述于2016年8月来滨州，但在复议阶段提供的证明中写明其于2016年1月2日至2016年11月25日给原告建大棚，而原告成立与2016年9月份，其不可能自1月2日就给原告建大棚；对证据15葛某的证言有异议，其所述大棚的建成时间与大棚证相矛盾。另外，证据2、3、4、5、6、8、9、10、11、12、13、15在行政复议阶段并未提交，在庭上所提交的新证据不能作为否定复议决定书的证据使用。第三人针对原告的证据发表质证意见：对证据1的真实性无异议，但对其证明目的有异议；证据2、3、4，与本案不具有关联性；对证据5同被告的质证意见；对证据6的合法性、真实性有异议，该证据不符合法律规定的程序，也未作工商登记变更；对证据7有异议，该土地租金是由第三人交纳，第三人向法庭出示了该笔土地租金交纳的原始结算票据；对证据8、9的真实性有异议，证人应当出庭作证；对证据10的真实性有异议，难以认定被录音人的真实身份，并且该录音的内容也无法证实原告方的证明目的；对证据11的真实性有异议，该会计账册是原告方单方制作的资料，不符合证据的形式要件，并且王召水本人负责公司的财务；对证据12至15王某1、王某2、芦怀文、葛某的证言有异议，原告方申请证人作证的程序违法，出庭作证的4位证人均与原告方存在不同程度的利害关系，且4位证人所作的证言对建成时间的叙述存在矛盾之处，因此是不真实的。原告对被告提交的证据发表质证意见：对证据1、2的真实性、合法性、关联性和证明目的均没有异议；对证据3中的提出行政复议答复通知书的合法性有异议；对证据4、5无异议；对证据6的合法性有异议，根据被告答辩状显示青田街道办在收到提出答复通知书后未在法定期限内提交书面答复及当初作出该行政行为的证据、依据和其他有关材料，因此证据6不能作为证据提交，也不能作为本案认定事实的依据，更达不到被告的证明目的；对证据7第三人提交的说明及相应的建设项目登记备案证明、大棚所有权证、农村土地承包经营权出租合同、资金往来结算票据、房地产评估报告、照片等证据均有异议；对证据8笔录的真实性无异议，但被询问人回答的内容不真实；对证据9的真实性无异议，对其合法性、证明目的有异议。第三人对被告提交的证据无异议。原告对第三人的证据发表质证意见：对证据1的真实性无异议，但不能证明涉案的大棚是第三人所有，2015年11月19日整个益农园的所有大棚都没有建设，当时只是以第三人的名义申报项目；对证据2，办理制发大棚所有权证没有法律依据，也不是物权法或土地管理法所规定的权利证书；对证据3的真实性不予认可，该出租合同中王某1的笔迹并非其本人所签，且签订之日第三人也未注册成立，该合同是伪造的；对证据4，2016年12月30日408882元的票据的真实性没有异议，也认可该笔款项已经交到了青田街道办财政所，但实际的付款人是原告，并非第三人。2018年的两张票据与本案没有关联性，原告所经营管理的园区南部全部大棚都被青田街道办强制收回；对证据5，益农园在拆迁范围内的大棚评估报告系青田街道办委托评估公司单方制作，原告并不知情；对证据6的照片，根据王某1与孙永强所签双方投资协议，孙永强负责园区的相关的招商引资以及政府项目的落实工作，因此由孙永强出面接待相关领导完全合乎常理，也是其工作内容之一，彼时原告尚未成立，达不到第三人的证明目的。被告对第三人提交的证据无异议。本院对上述证据综合认证如下：被告提供的证据1至9系在行政复议期间所形成的文书及固定当事人程序性意见的书证，原告、第三人对其真实性均无异议，上述证据来源合法，且与本案有关联，确认为有效证据。原告提供的证据1，被告、第三人对其真实性均无异议，该份证据与本案有关联，确认为有效证据。原告提供的证据2至15，被告、第三人对其真实性、关联性有异议，且被告、第三人提交了21本《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》，用以证实涉案大棚的所有权人系第三人振农公司，原告对涉案大棚所有权证的真实性无异议，因此本院对原告提交的证据2至15不予采纳。第三人提交的证据1、2、5，原告、被告均不持异议，本院依法确认为有效证据。第三人提交的证据3、4、6，能够与被告、第三人提交的大棚证以及本案中的其他证据相印证，也应予采纳。本案开庭审理期间，原告提出申请对被告及第三人提交的《益农高效农业科技园项目农村土地承包经营权出租合同》上王某1的签名笔迹进行鉴定。
本院认为，该笔记鉴定申请系在庭审期间提出，不符合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第三十一条的规定，且本案所涉及的基础法律关系争议应另行诉讼或通过其他途径解决，因此不予准许。
经审理查明，振农公司于2015年10月14日注册成立，类型为有限责任公司，法定代表人是孙永强。2015年10月25日，滨州高新技术产业开发区农村工作办公室为振农公司出具21份《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》。后国家待建的长深高速公路高青至广饶段途径南董村部分耕地（系振农公司部分大棚占地），青田街道办委托评估公司对该部分土地的地面附着物进行了征收补偿价值评估，振农公司在评估结果上盖章，孙永强签字确认。2018年2月7日，南董村雇佣两辆挖掘机将园区部分闲置大棚（高速公路占用部分）拆除。后靖田公司因不服被申请人青田街道办南董村村委会拆除涉案大棚的行为，向被告市政府提出行政复议。市政府受理后，于2018年作出滨政复驳字［2018］141号行政复议决定，决定驳回申请人靖田公司的行政复议申请。靖田公司不服市政府的行政复议决定，诉至本院。
本院认为，本案系因原告靖田公司不服市政府作出的驳回行政复议申请决定而引发的诉讼，争议集中在靖田公司是否具备行政复议的主体资格以及涉案行政复议决定是否存在程序违法之处。关于主体资格问题。根据滨州高新技术产业开发区农村工作办公室为振农公司颁发的《滨州高新区冬暖式蔬菜大棚所有权证》，应当认定振农公司是涉案大棚的所有权人，靖田公司不具备行政复议申请主体资格。颁发蔬菜大棚所有权证的行为是一种行政行为，行政行为一经作出即具有公定力和存续力，否定一个行政行为的效力，需有确凿的证据，且应当通过法定程序另案处理。本案的根本争议，在于原告靖田公司与第三人振农公司哪家公司系涉案大棚的所有权人，这类争议属于基础民事法律关系。所谓基础民事法律关系，是指民事争议为解决行政争议的基础，解决了基础民事争议，行政法律关系能够迎刃而解，或者才具备了解决的前提。基础法律关系不解决，又缺乏令人信服的证据的情况下，行政机关已经作出的行政行为的效力概难推翻。关于涉案行政复议决定是否存在程序违法问题。市政府在复议过程履行了通知被申请人答复、通知第三人参加复议、调查情况、作出复议决定等程序，未发现存在程序违法问题。行政复议原则上采用书面方式审理，被告市政府通知第三人参加行政复议，虽未通知申请人，但并不违反行政复议法及行政复议法实施条例的规定，亦不存在程序违法问题。综上，被告市政府作出的滨政复驳字［2018］141号行政复议决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。原告要求撤销被告作出的上述行政复议决定的主张，没有事实和法律依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，
判决如下：驳回原告滨州靖田农业科技有限公司的诉讼请求。案件受理费50元，由原告滨州靖田农业科技有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审判长 孙长青
审判员 牛淑华
审判员 赵海永
二〇一九年四月十九日
书记员 王丽真 关注公众号“”