广州铁路运输法院 行 政 判 决 书 （2019）粤7101行初583号
原告：叶陛运，男，1987年4月4日出生，汉族，住广州市天河区。
被告：广州市公安局交通警察支队机动大队。住所地：广州市下塘西路**。
法定代表人：郭奕忠，该大队大队长。
委托代理人：仇炳辉、钱光锋。 原告叶陛运不服被告广州市公安局交通警察支队机动大队（以下简称交警机动大队）行政处罚决定一案，向本院提出行政诉讼，本院于2019年1月14日受理后，依法组成合议庭，于2019年3月25日公开开庭审理了本案。原告叶陛运，被告交警机动大队的委托代理人仇炳辉、钱光锋到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告叶陛运诉称，1、基本事实。原告于2018年11月14日20：17在广州市白云区。被交通技术监控设备记录了“机动车违反禁令标志指示的”违法行为（记3分，违法行为代码1344），并罚款200元。被告在广州大道北同和路口段未设有“开四停四”限行警示标志。被告于2018年7月1日起正式实施了《广州市公安局交通警察支队关于非广州市籍中小客车通行管理措施的通告》（俗称“开四停四），被告为该公告的执法主体。值得注意的是，该公告未说明处罚标准，只说明了“七、违反本通告的：由公安机关交通管理部门依法予以处理。”此外该“开四停四”公告影响的车主极广，属公众重大利益决策范畴，未经广州市人大审议批准，其合法性存疑。其他相关事实有：（一）根据广东省高级人民法院关于印发《广东省2018年度人身损害赔偿计算标准》的通知，广东省一般地区人均可支配收入为40975元，平均月可支配收入为3414元；（二）交通违法行为代码1344适用的法律依据为《道路交通安全法》第38条、第90条、《广东省道路交通安全条例》第59条第13项。（三）记3分罚200元的交通违法行为属于一般违法行为，与之相比，违法代码1090机动车违反警告标志指示的仅罚款50元，违法代码1093驾驶时观看电视的仅罚款100元。2、法律之辨。（一）被告对原告执行处罚时适用违法行为的法律依据错误。1344交通违法行为代码下行为判定依据是《道路交通安全法》第38条，指的是违反交通信号通行的行为，且行政法上的行为应以事实行为为执法基础，而“开四停四”没有交通信号灯作为引导，缺乏该种事实行为的执法基础，不适用《道路交通安全法》第38条进行处罚，而应适用《道路交通安全法》第39条列明的行为，《道路交通安全法》第39条相比第38条更加符合原告的行为定性，更加符合法律之要义，应被确认为违法行为判定的法律依据。从立法目的来讲，《道路交通安全法》第一条已经确认“交通秩序、交通安全、权益保护、提高通行效率”为四大并列的立法目的，因此执法手段和处理措施也应予以区分。（二）被告对原告执行处罚时，其罚款及记分标准缺乏合理性。根据《行政处罚法》第四条的规定，公安交通管理部门在执行处罚权时应以公正原则项下的合理性为处罚标准判定依据。1.原告行为属于轻微违法行为。“开四停四”举措的本质是提高通行效率，此种举措下，个别偶尔违反通告要求的车辆闯入限行区域并不会对社会车辆的通行效率造成大的影响。2.对原告的罚款金额过高，属于顶格处罚，罚款金额缺乏合理性。2017年广东省一般地区人均可支配收入为40975元，平均月可支配收入为3414元，有车家庭可对标人均可支配收入，200元的处罚标准占了居民月可支配收入的5.8%，作为合法性存疑的轻微违法行为，处罚标准过重。从《道路交通安全法》第90条的处罚标准来看，罚款200元属于顶格处罚，而作为轻微违法行为的起罚点为20元。3.罚款缺乏公义性。“开四停四”的举措本来即意味着外地牌车辆持有人被迫放弃一部分时间段的路权，处于被区别对待的不公平地位，也可以理解为一部分人为了服从公共利益的需要放弃了自己部分路权的权利，此时再按顶格处罚将对处于谦让行为的权利人产生不良的社会影响，有违社会主义价值观，此种情况下执法标准应“处罚与奖励并重”才能平衡权利人的负担。但由于“处罚与奖励并重”难以实施，应当以酌情按最低处罚标准为重。（三）记分3分缺乏法律依据。《机动车驾驶证申领和使用规定》第六十五条规定五种记分分值，轻微违法行为一般按警告处理，并不记分，记分适用于对社会有一定危害性的行为。《道路交通安全法》第八十七条针对轻微违法行为的行政警告行为作出的具体性规定。《机动车驾驶证申领和使用规定》附件4《道路交通安全违法行为记分分值》以列明的方式对适用1-12分记分标准的违法行为做了具体性的规定，1344行为代码记分标准属于上述记分分值文件的第三条第（八）款规定“驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的”（对应《广东省道路交通安全条例》第59条第13项），此处“驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的”应做狭义理解，不适用于大区域限行管控措施的“开四停四”违闯行为，否则即与《道路交通安全法》第八十七条相冲突，而从论及法律效力上，当然以《道路交通安全法》为上。（四）被告执法时未在限行分界线的显著位置树立限行警示标志，未尽行政告知义务，违反了《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（2015年12月24日）中坚持权责一致的原则。综上所述，被告的行政处罚行为违反了《行政处罚法》确认的公正原则下的合理性要求，处罚金额标准不应适用顶格处罚，记分分值缺乏法律依据且未采取适当的限行警示措施以达到权责一致的要求。此外，道路交通安全法第87条规定公安机关交通管理部门及其交通警察对道路交通安全行为应当及时纠正，本案警察执法应依交通安全法第7条的规定对交通安全道路工作应当加强科学研究，推广使用先进的方法技术和设备。本案被告虽然适用小程序对开4停4的规定进行指导，但未达到理想效果，在此情况下，不宜依据上述规定执法。具体表现为按现行技术，公安机关交警管理部门可以实时实现当驾驶人违闯，通过发短信等方式通知，而被告显然未对该技术进行研究，从而侵犯原告知情权，通行权与信赖利益。综上所述，请求法院判决撤销被告作出的编号为440113-1103874731的《行政处罚决定书》。 被告交警机动大队辩称，我大队作出的行政处罚决定事实清楚，程序合法，适用法律正确，处罚适当。
一、作出行政处罚决定的程序合法。2018年11月14日20时17分，粤Ｔ×××××号牌小型汽车在广州道路段实施驾驶机动车违反禁令标志指示的违法行为，根据《中华人民共和国交通安全法》第一百一十四条规定被广州市交警支队自动监控设备拍照取证。我大队根据市交警支队自动监控设备所提供图像资料显示，作为关联证据显示粤Ｔ×××××号牌小型汽车于2018年11月10日在人民北路军区总医院路段（南向北）行驶被监控拍摄，以此关联证据证实该车于2018年11月14日在广州道路段（南向北）行驶违反了《广州市籍中小客车通行管理措施的通告》穗公交规字［2018］3号文的限行规定，认定车辆粤Ｔ×××××违反《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条，依据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条、《广东省道路交通安全条例》第五十九条第一款第（十三）项、《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十条适用简易程序、《机动车驾驶证申领和使用管理规定》第六十五条第二款，对粵Ｔ50Ｅ19号牌车辆所有人、管理人或驾驶人作出罚款200元的行政处罚决定，并记3分。2018年12月24日，民警曾顺涛打印编号：440113-1103874731号行政处罚决定书，当场交付叶陛运。
二、交通违法事实清楚，行政处罚决定适用法律正确。《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条规定“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。”经我大队民警现场勘查和比对违法照片，结果显示粤Ｔ×××××车辆违法事实清楚，我大队作出行政处罚决定适用的法律正确。
三、行政处罚决定的处罚适当。根据《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。”《广东省道路交通安全条例》第五十九条第一款“驾驶机动车有下列行为之一的，责令改正，处警告或者二百元罚款：（十三）违反禁令标志，禁止标线指示的”，我方作出本案处罚决定处罚适当。综上所述，原告诉讼理由没有合法依据，我大队对粤Ｔ×××××车辆所有人、管理人或者驾驶人作出的行政处罚决定法律依据准确，程序合法，处罚适当，请法院予以支持并驳回原告诉讼请求。
经审理查明，2018年5月22日，广州市公安局交通警察支队发布穗公交规字［2018］3号《关于非广州市籍中小客车通行管理措施的通告》，内容如下：“为缓解城市道路交通压力，精准管控以异地上牌本地使用方式规避广州市中小客车总量调控政策的车辆，根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《广州市中小客车总量调控管理办法》的有关规定，结合本市道路交通实际情况，现就本市部分区域实施非广州市籍中小客车通行管理措施通告如下：
一、自2018年7月1日零时起，非广州市籍中小客车（含临时号牌车辆，下同）驶入本市以下范围（不含高速公路、华南快速干线、东南西环城市快速路），连续行驶时间最长不得超过4天（按自然日计算，下同），再次驶入须间隔4天以上（下称“开四停四”管理措施）：广州市大观路（广汕路至中山，不含）……同泰路（不含）、广州大道北（同泰路以北段，不含）……广汕路（大观路至华南快速干线段，不含）合围的区域，以及进入上述区域的洛溪大桥、鹤洞大桥、洲头咀隧道、珠江隧道、珠江大桥东桥、金沙洲大桥。……六、违反本通告的，由公安机关交通管理部门依法予以处理。……” 同泰路往广州大道北方向设置有“开四停四”管理措施交通标志，其中注明：非粤A牌中小客车按“开四停四”规则行驶/同泰路以南区域。同和路往广州大道北方向设置有“开四停四”管理措施交通标志，其中注明：非粤A牌中小客车按“开四停四”规则行驶/同和路以南区域。 2018年11月14日20时17分，原告叶陛运驾驶粤Ｔ×××××号牌小型汽车（以下简称涉案车辆）在广州市（南向北）行驶，被广州市公安局交通警察支队自动监控设备拍照取证。另据自动监控设备所提供图像资料显示，涉案车辆于2018年11月10日在广州市人民北路军区总医院路段（南向北）行驶被监控拍摄。 2018年12月24日，原告前往被告交警机动大队交通违法处理大厅要求办理涉案车辆交通违法业务，被告民警核实原告身份后，经查询电脑资料记录，告知其于2018年11月14日20时17分在广州道路段实施机动车违反禁令标志指示的违法行为，并向原告出示电脑静态图片。被告民警在告知原告陈述申辩权利并听取其申辩意见后，认为原告陈述申辩意见不成立，遂适用简易程序作出440113-1103874731号《公安交通管理简易程序处罚决定书》。该决定书载明，原告于2018年11月14日20时17分在广州道路段实施机动车违反禁令标志指示的违法行为（代码1344），违反了《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条、第九十条、《广东省道路交通安全条例》第五十九条第十三项的规定，根据《中华人民共和国道路交通安全法》第一百一十四条、第九十条的规定，决定对原告处以罚款200元。另根据《机动车驾驶证申领和使用规定》记3分。
原告不服，诉至本院。 以上事实，有穗公交规字[2018]3号关于非广州市籍中小客车通行管理措施的通告、执勤经过、交通违法照片、现场图、现场图片、440113-1103874731号公安交通管理简易程序处罚决定书等证据证实，原、被告亦当庭陈述在案。
本院认为，《中华人民共和国道路交通安全法》第五条第一款规定：“国务院公安部门负责全国道路交通安全管理工作。县级以上地方各级人民政府公安机关交通管理部门负责本行政区域内的道路交通安全管理工作。”被告交警机动大队作为广州市区域内县级以上地方人民政府公安机关交通管理部门，有权对其负责区域内的道路交通违法行为作出相应处罚。 《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条规定：“车辆、行人应当按照交通信号通行；遇有交通警察现场指挥时，应当按照交通警察的指挥通行；在没有交通信号的道路上，应当在确保安全、畅通的原则下通行。”第三十九条规定：“公安机关交通管理部门根据道路和交通流量的具体情况，可以对机动车、非机动车、行人采取疏导、限制通行、禁止通行等措施。遇有大型群众性活动、大范围施工等情况，需要采取限制交通的措施，或者作出与公众的道路交通活动直接有关的决定，应当提前向社会公告。”依上述规定，公安机关交通管理部门有权根据具体情况采取相应交通管理措施。本案中，广州市公安局交通警察支队已发布“开四停四”的车辆通行管理措施，且相应路段均设置有“开四停四”交通标志，该标志属于前述规定的交通信号范畴，车辆应按照该交通标志行驶。涉案车辆在2018年11月10日进入限行区域行驶后，原告驾驶该车辆于当月14日再次进入限行区域，违反了“开四停四”交通标志指示，被告认定原告违反《中华人民共和国道路交通安全法》第三十八条的规定并对其作出行政处罚的事实清楚，证据充分，适用法律正确。 《中华人民共和国道路交通安全法》第九十条规定：“机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者二十元以上二百元以下罚款。本法另有规定的，依照规定处罚。”《广东省道路交通安全条例》第五十九条第（十三）项规定：“驾驶机动车有下列行为之一的，责令改正，处警告或者二百元罚款：……（十三）违反禁令标志、禁止标线指示的；……”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十条规定：“对交通技术监控设备记录的违法行为，当事人应当及时到公安机关交通管理部门接受处理，处以警告或者二百元以下罚款的，可以适用简易程序；处以二百元（不含）以上罚款、吊销机动车驾驶证的，应当适用一般程序。”《机动车驾驶证申领和使用规定》附件4《道路交通安全违法行为记分分值》第三条规定：“三、机动车驾驶人有下列违法行为之一，一次记3分：……（八）驾驶机动车违反禁令标志、禁止标线指示的；……”本案中，原告驾驶机动车违反禁令标志指示的行为属于法律、法规明确规定的道路交通违法行为，其认为该行为属轻微违法行为缺乏法律依据。被告查明原告违法事实并听取其陈述申辩意见后，依法作出本案处罚决定对原告处两百元罚款并依规定记3分程序合法，于法有据且该处罚并无明显不当的情形，原告认为被告处罚金额过高与记分不当的意见缺乏法律依据。涉案路段已设置明确清晰的“开四停四”交通标志，原告关于被告未尽告知义务的意见与事实并不相符。因此，原告要求撤销涉案处罚决定的主张缺乏理据，本院不予支持。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，
判决如下： 驳回原告叶陛运的诉讼请求。 本案受理费50元，由原告叶陛运负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广州铁路运输中级法院。
审判长 何欣颖
审判员 唐知莹
审判员 徐 星
二〇一九年四月十一日
书记员 邓鸿雯 关注公众号“”