山东省临沂市中级人民法院山东省临沂市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）鲁13行终186号上诉人（原审原告）刘晖，女，1970年4月3日出生，汉族，住沂水县。委托代理人陈清波、田增军，北京市京师律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沂水县人民政府沂城街道办事处。住所地：沂水县长安中路**。法定代表人刘太安，主任。委托代理人徐明学、刘幸，山东沂蒙山律师事务所律师。被上诉人（原审被告）沂水县综合行政执法局。。住所地：沂水县长安南路**法定代表人丁远东，局长。委托代理人王进德。委托代理人苗雨，山东廷峰（临沂）律师事务所律师。
上诉人刘晖因诉被上诉人沂水县人民政府沂城街道办事处、被上诉人沂水县综合行政执法局行政强制拆除一案，不服沂南县人民法院作出的（2019）鲁1321行初20号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。一审法院审理查明，原告刘晖在沂水县中心南街十一万变电所对过有一处房屋。2018年11月20日，被告沂水县综合行政执法局以原告刘晖未办理建设工程规划许可证擅自建设砖混结构平房，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定为由，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对原告刘晖作出了沂执法限改字［2018]第0013037号责令限期改正通知书，责令其立即停止违法行为，并于2018年11月22日18时前自行拆除涉案房屋。之后，涉案房屋被强制拆除。原告认为其房屋被强制拆除系沂水县人民政府沂城街道办事处、沂水县综合行政执法局所为，便以上述二机关为被告提起了本案行政诉讼，诉讼请求依法确认二被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，诉讼中上述二被告均明确否认拆除过原告涉案房屋。一审法院认为，本案中，原告刘晖有义务证明被诉行政行为存在。从原告所提交的证据来看，不能足以证明其涉案房屋被强制拆除系被告沂水县人民政府沂城街道办事处、被告沂水县综合行政执法局所为，上述二被告对此又不予认可。综上所述，原告的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于的解释》第六十三条、第六十九条第一款第（十）项之规定，裁定：驳回原告刘晖的起诉。
上诉人刘晖不服一审裁定，上诉称，一、上诉人提供的证据完全能够证明二被上诉人实施了被诉行为。一审法院却置上述证据于不顾，径行否定被诉行政行为系二被上诉人所为，属于事实认定错误。
二、根据行政案件的举证原则，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系行政起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任。
三、公安机关现场处置认为是强制拆除行为是政府行为，如果不是，则属于刑事犯罪，一审法院应将该案移交给公安机关处理。
四、一审裁定未充分反映庭审情况，相应的质证辩论内容未写入裁定书中，使得庭审流于形式。
五、对于本案具有决定作用的证据“四组视频”未在庭上播放，双方未就该证据充分质证，程序违法。综上，请求二审法院撤销一审裁定，依法确认二被上诉人实施的强拆行为违法。
被上诉人沂水县综合行政执法局答辩称，一、上诉人诉称被上诉人沂水县综合行政执法局参与实施了对其房屋强制拆除行为与事实不符，被上诉人没有对上诉人所诉房屋或建筑实施过拆除行为。
二、上诉人所称的沂水县公安局现场处置，并认为是政府行为，与沂水县综合行政执法局无关。
三、一审法院审理前已将双方所提供的证据相互交换，双方当事人均已阅看，对其中内容已明确知悉，一审法院在审理过程中国已充分保障当事人的诉讼权利，没有违反法律规定。
四、上诉人在一审过程中自始至终没有提供合法证据证实其对所诉房屋拥有合法的宅基地使用权和地上房屋产权，也没有提供建设时办理的建设许可手续。
五、上诉人没有合法证据证合法的宅基地使用权和地上房屋产权，也没有建设许可手续，一味的提起诉讼和上诉，无形造成了当事人的诉累和审判资源的浪费。综上，请求二审法院查明事实，依法裁判驳回上诉人上诉请求。被上诉人沂水县人民政府沂城街道办事处二审未予书面答辩。
本院认为，在强制拆除房屋案件中，原告应当对适格被告承担初步证明责任。但是，如果行政机关已经作出违法建筑确认决定的，原则上推定作出违法建筑确认决定的行政机关是强制拆除机关，除非作出决定机关有证据证明强制拆除行为确属其他相关机关或者组织所为。本案的审理重点为被上诉人沂水县人民政府沂城街道办事处和沂水县综合行政执法局是否实施了强制拆除上诉人刘晖的房屋的行为。上诉人作为本案的原告在一审中提供了被上诉人沂水县综合行政执法局作出的《责令限期改正通知书》及拆除现场视频和照片等证据，已履行了初步证明责任。被上诉人沂水县综合行政执法局对上诉人作出的《责令限期改正通知书》中认定上诉人刘晖未办理建设工程规划许可证擅自建设砖混结构平房，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》相关的规定，责令其立即停止违法行为，并于2018年11月22日18时前自行拆除涉案房屋，且上诉人的房屋亦在之后被拆除，上诉人提供的现场视频及照片等证据亦能印证有上诉人沂水县综合行政执法局工作人员及其车辆在强拆现场，被上诉人沂水县综合行政执法局亦不能举证证明实施强拆行为系其他行政机关或组织实施的，因此，应当推定被上诉人沂水县综合行政执法局实施了被诉强拆行为。但上诉人提供的证据不能证明被上诉人沂水县人民政府沂城街道办事处实施了被诉强拆行为，且沂水县人民政府沂城街道办事处对此亦予以否认，故上诉人将其列为共同被告一并提起诉讼不当，应予以纠正。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉，属于认定事实不清，适用法律错误，本院予以纠正。上诉人的上诉理由部分成立，本院予以采纳。依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百零九条第一款规定，
裁定如下：
一、撤销沂南县人民法院作出的（2018）鲁1321行初20号行政裁定；
二、本案由沂南县人民法院继续审理。
审判长 孙诚霞
审判员 王茂峰
审判员 鹿文麒
二〇一九年八月二十日
书记员 吴召艳上诉人提供了4组证据来证明二被上诉人实施了被诉行政行为，即：(1)证据9“被上诉人二沂水县综合行政执法局《责令限期改正通知书》(沂执法限改字[2018]第0013037号)”；(2)证据5“2018年9月22日强拆视频”和证据6“2018年9月22日强拆现场图片”(2张)；(3)证据10“2018年11月23日强拆现场视频1”、证据11“2018年11月23日强拆现场视频2”和证据12“2018年11月23日强拆现场图片”(3张)；(4)证据7“2018年11月4日沂城街道办事处干部做工作视频”。其一，证据9“《责令限期改正通知书》”中明确写明：“逾期不履行以上义务，本机关将根据你(单位)违法性质、情节及社会危害程度依法作出行政处罚或采取强制措施，由此产生的一切经济损失和法律责任有你(单位)自行承担。”据此并依照案例，应能够推定强拆行为系被上诉人二沂水县综合行政执法局所为。其二，证据5“2018年9月22日强拆视频”和证据6“2018年9月22日强拆现场图片”，显示被上诉人一沂城街道办工作人员在现场指挥、参与强制拆除上诉人房屋的行为。其三，证据10“2018年11月23日强拆现场视频1”、证据11“2018年11月23日强拆现场视频2”和证据12“2018年11月23日强拆现场图片”，这两份强拆现场视频和3张强拆现场图片显示了两个重要内容：一是有被上诉人二沂水县综合行政执法局的车辆和人员在现场，拉起了警戒线组织拆除施工，证明了沂水县综合行政执法局实施了强拆行为；二是沂城街道办事处郭京虎主席(主任)在现场向上诉人表明了是县综合行政执法局过来实施的强拆行为。其四，证据7“2018年11月4日沂城街道办事处干部做工作视频”能够证明沂城街道办工作人员知晓，并告知了强制拆除行为是县综合行政执法局实施的。最后，上诉人重新提交一份证据，即公安机关处警现场处置视频两份。公安机关工作人员在处置现场表示：“县里大形势所致，我们只能做个见证”，即强拆行为是政府行为。总之，上诉人提供的证据完全能够证明二被上诉人实施了被诉行为，一审法院不能强求上诉人提供二被上诉人的工作人员直接操作大型机械设备拆除上诉人房屋的证据。一审法院却置上述证据于不顾，径行否定被诉行政行为系二被上诉人所为，属于事实认定错误。
二、根据行政案件的举证原则，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系行政起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任。相应的被告未提供任何证据证明不是自己所为，应承担不利的结果。最高人民法院发布的一系列指导案例都释明了上述举证原则。被上诉人沂水县综合行政执法局已经作出了责令限期改正的决定，并且上诉人已经提交充分的证据证明其实施了涉诉行为，在没有绝对相反的证据证明，理应能够确定被上诉人实施了该行为。最高人民法院案例一：“上海马桥酒店管理有限公司诉上海市闵行区人民政府土地房屋行政强制一案”(案号：(2017)最高法行再102号)中，最高人民法院认定：“《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第二项规定，提起诉讼应当有明确的被告。所谓有明确的被告，主要是指起诉状所列被告的名称等信息能够足以使被告与其他行政机关或者法律法规规章授权的组织相区别，以使人民法院能够送达起诉状副本，保障诉讼程序顺利进行。在立案登记制背景下，起诉人在起诉无书面决定的事实行为时，只要能够提供初步证据证明事实行为存在且极有可能系起诉状所列被告实施，即应视为已经初步履行了适格被告的举证责任。”最高人民法院指导性案例二：“许水云诉婺城区政府行政强制及行政赔偿一案行政判决书”(案号：(2017)最高法行再101号)认为：“根据上述规定，在国有土地上房屋征收过程中，有且仅有市、县级人民政府及其确定的房屋征收部门才具有依法强制拆除合法建筑的职权，建设单位、施工单位等民事主体并无实施强制拆除他人合法房屋的权力。民事主体自行违法强制拆除他人合法房屋，涉嫌构成故意毁坏财物罪的，权利人可以依法请求公安机关履行相应职责；人民法院经审查认为有犯罪行为的，应当依据《行政诉讼法》第六十六条第一款的规定，将有关材料移送公安、检察机关。因而，除非市、县级人民政府能举证证明房屋确系在其不知情的情况下由相关民事主体违法强拆的，则应推定强制拆除系市、县级人民政府委托实施，人民法院可以认定市、县级人民政府为实施强制拆除的行政主体，并应承担相应的赔偿责任。“且许水云提供的有行政执法人员在拆除现场的现场照片及当地有关新闻报道等，均能证实2014年9月26日强制拆除系政府主导下进行”。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条规定：“法庭应当…遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断……准确认定案件事实。”根据《行政诉讼法》相关规定、案件事实情况，以及最高人民法院判例，上诉人认为，二被上诉人正在根据县人民政府的指示实施“两城同创”的工作，上诉人的房屋被强拆受益人是二被上诉人，并且在被上诉人二沂水县综合行政执法局作出责令改正决定，上诉人提供了充分证据的情况下，理应推定为强拆行为系二被上诉人所为，除非其提供了绝对的证据证明不是自己所为。
三、公安机关现场处置认为是强制拆除行为是政府行为，如果不是，则属于刑事犯罪，一审法院应将该案移交给公安机关处理。沂水县公安局接到上诉人报警后，指派城区派出所民警处警，城区派出所民警现场处置认为：“是咱县的大形势，只能做见证”，公安机关表示是政府行为。一审法院否定被诉行为系二被上诉人所为，如果任由事态发展，那么该强拆行为作为严重侵害公民人身财产安全的行为，应予以刑事立案，追究犯罪分子刑事责任。任何一个正常的理性人都会认为，这是政府行为，如果否认，那么将会使本案陷入一个不得不追究相应人员刑事责任的境况，将会带来不必要麻烦，彼时将无法收场。另外，上诉人已经申请公安机关对当日强拆行为进行查处以及予以刑事立案。
四、一审裁定未充分反映庭审情况，相应的质证辩论内容未写入裁定书中，使得庭审流于形式。庭审中，双方就被诉行为是否为二被上诉人所为这一争议焦点展开了充分的辩论和举证质证，庭审笔录长达13页之多，但是一审法院的裁定完全对此置之不理，法院避重就轻，使得庭审流于形式。
五、对于本案具有决定作用的证据――“四组视频”未在庭上播放，审判庭也未提供播放设备，双方未就该证据充分质证，程序违法。原审判庭法官应针对具体案情，根据经验法则、逻辑规则和自己的理性良心来自由判断证据和认定事实，这既是自由心证原则的要求，也是《行政诉讼法》和《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第五十四条“应当……遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断……准确认定案件事实”的应有之义。一个正常的理性人，根据本案的举证情况都会认定强拆上诉人房屋的行为系二被上诉人所为。法院是保护公民人身财产安全的最后一道屏障，如果上诉人不能得到公正的审判，那么上诉人的合法权益如何才能得到维护?!综上，一审法院驳回起诉的裁定没有事实根据，应予撤销。望贵院重新审理此案，支持上诉人的上诉请求。
原告诉称:原告房屋位于在沂水县中心南街（十一万变电所对过）用于废品收购，是合法经营用房，有营业执照。2018年9月22日，被告沂城街道办事处以“两城同创”为由，在没有经过法定程序，没有履行任何法律手续的情况下，对原告的部分房屋实施强制拆除。2018年11月23日，所诉两被告未经法定程序，即将原告余下的房屋全部强制拆除。二被告的强拆行为给原告造成了重大的经济损失，严重损害了原告的合法权益，故原告依法提起诉讼，诉讼请求：1、依法确认二被告强制拆除原告房屋的行政行为违法；2、本案诉讼费用由被告承担。原告为证实其所主张的事实，在诉讼中提交了以下证据：1、原告身份证，证明原告身份信息；2、营业执照（副本），证明原告主体资格适格；3、张秀兰户口薄、身份证复印件；4、赠与证明三份，证明原告对涉案房屋享有合法所有权；5、2018年9月22日强拆房屋现场视频一宗；6、沂城街道阳西社区居委会证明一份；7、沂水县综合行政执法局作出的沂执法限改字［2018]第0013037号《责令限期改正通知书》；8、2018年11月23日强拆现场图片及视频。
被告沂水县人民政府沂城街道办事处辩称：
一、原告起诉沂城街道办事处无任何事实依据，沂城街道办事处从未对原告的房屋进行拆除，也从未参与到任何强拆行为之中，故原告起诉沂城街道办事处错误，请求法庭依法驳回原告对沂城街道办事处的起诉。
二、原告在行政起诉状中写明原告房屋是合法经营用房，其有营业执照。但是其有营业执照不代表其所在房屋是合法经营性用房，一处房产在没有房产证、土地证、准建证等证书的前提下，仅凭营业执照来证明自己是合法经营用房完全不符合法律之规定。虽然沂城街道办事处从未对原告的房屋进行拆除，也从未参与到任何强拆行为之中，但是原告的房屋为违章建筑这一事实不可否认。综上所述，原告起诉沂城街道办事处错误且原告之房屋确系违章建筑，请求法庭依法查明事实，依法驳回原告对沂城街道办事处的起诉。
被告沂水县综合行政执法局辩称：1、原告刘晖诉称沂水县综合行政执法局参与实施了对其房屋强制拆除行为，与事实不符，事实上执法局未对原告所诉房屋或建筑实施过拆除行为。根据执法局执法巡查日志记录，执法局仅在2018年9月16日对县城中心南街11万变电所西侧沿街私搭乱建简易棚依法实施了强制拆除，但未包括原告所诉建筑物。此后，执法局在该区域内也未组织过拆除活动。2、原告刘晖所诉本案与执法局没有任何关联，执法局不具备本案被告主体资格。综上，请求人民法院查明事实，依法裁判驳回原告对执法局的起诉。被告沂水县人民政府沂城街道办事处在诉讼中未提交证据，被告沂水县综合行政执法局在法定期限内向本院提交了下列证据：1、工作日志（日常执法巡查记录）一份；2、现状照片两张；3、影像资料一份。上述证据可以证实执法局未对原告涉案房屋组织所谓的强制拆除活动。原、被告提交的上述证据，在庭审中已得到充分的质证和辩论。根据双方当事人质证和辩论意见，对上述证据予以综合认证。
经审理查明，原告刘晖在沂水县中心南街十一万变电所对过有一处房屋。2018年11月20日，被告沂水县综合行政执法局以原告刘晖未办理建设工程规划许可证擅自建设砖混结构平房，其行为违反了《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款的规定为由，依据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条、《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条之规定，对原告刘晖作出了沂执法限改字［2018]第0013037号责令限期改正通知书，责令其立即停止违法行为，并于2018年11月22日18时前自行拆除涉案房屋。之后，涉案房屋被强制拆除。原告认为其房屋被强制拆除系沂水县人民政府沂城街道办事处、沂水县综合行政执法局所为，便以上述二机关为被告提起了本案行政诉讼，诉讼请求依法确认二被告强制拆除原告房屋的行政行为违法，诉讼中上述二被告均明确否认拆除过原告涉案房屋。
本院认为，本案中，原告刘晖有义务证明被诉行政行为存在。从原告所提交的证据来看，不能足以证明其涉案房屋被强制拆除系被告沂水县人民政府沂城街道办事处、被告沂水县综合行政执法局所为，上述二被告对此又不予认可。综上所述，原告的起诉依法应予驳回。依照《最高人民法院关于的解释》第六十三条、第六十九条第一款第（十）项之规定，
裁定如下：驳回原告刘晖的起诉。
如不服本裁定，可在本裁定书送达之日起十日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或代表人的人数提出副本，上诉于山东省临沂市中级人民法院。
审判长陈公峰
人民陪审员杜纪国
人民陪审员谢瑞伟
二〇一九年四月八日
书记员靳鑫 更多数据：