江苏省无锡市中级人民法院 行 政 裁 定 书 (2017)苏02行初106号 原告周民兴等1217人（名单附后）。 诉讼代表人包海兰,女，1955年1月6日出生，汉族，住江苏省无锡市南长区翠云新村。 诉讼代表人陆戈飞，男，1971年11月11日出生，汉族，住江苏省无锡市南长区中桥三村。 诉讼代表人周耀兴，男，1948年11月13日出生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区雪浪街道大浮社区漆塘苑。 诉讼代表人周仲民，男，1935年1月6日出生，汉族，住住江苏省无锡市滨湖区管社山家园。 诉讼代表人谷达先，男，1971年9月3日出生，汉族，住江苏省无锡市滨湖区管社山家园。 委托代理人周士炯，上海全程律师事务所律师。 被告无锡市人民政府，住所地江苏省无锡市新金匮路**。 法定代表人黄钦，该市市长。 被告江苏省人民政府，住所地江苏省南京市北京西路**。 法定代表人吴政隆，该省省长。 委托代理人曹泽南，该省人民政府法制办工作人员。 原告周民兴等1217人诉被告无锡市人民政府（以下简称市政府）、江苏省人民政府（以下简称省政府）土地行政征收及行政赔偿一案，本院于2017年11月17日立案受理后，依法组成合议庭进行了审查。本案现已审理终结。 原告周民兴等诉称，鼋头渚充山、犊山、宝界三村土地归三村集体所有。但是，从1982年开始30多年来，被告市政府非法剥夺三村的土地和资产。违法具体行为包括锡政发[1982]67号《关于将郊区大浮公社鼋头渚大队划归市园林处领导的通知》（以下简称[1982]67号文）、锡政发[1982]106号《转发郊区人民政府、市园林管理处关于鼋头渚大队改建鼋头渚风景区林业队的有关问题的请示报告的通知》（以下简称[1982]106号文）、锡编办[2002]27号《关于无锡市太湖鼋头渚风景区管理处与无锡市鼋头渚林业管理处合并的批复》（以下简称《[2002]27号合并批复》）、无锡市国土资源局（以下简称市国土局）2007年9月18日作出的锡国土资建供[2007]第63号《关于批准无锡市园林管理局拨用土地的通知》（以下简称《[2007]第63号拨用土地通知》）、市国土局2007年9月18日签发的WX-NO.0003923《国有土地划拨决定书》（以下简称《2007年国有土地划拨决定书》）、市政府拆迁管理办公室2007年9月29日作出的《公告》（刊载于《无锡日报》2007年9月30日A3版，以下简称《2007年拆迁公告》）、无锡市园林管理局（以下简称市园林局）等2007年9月15日作出的《太湖鼋头渚充山、犊山、宝界等地园林环境整治工程拆迁计划及方案》（以下简称《2007年拆迁计划及方案》）等八项行为。
原告之一的周锡明曾因不服市政府批准《[2007]第63号拨用土地通知》的行为向省政府申请复议。省政府于2008年6月23日作出（2008）苏行复第55号《行政复议决定书》（以下简称《55号复议决定书》）维持该行政行为。原告现查明，至1996年，三村集体土地面积总计4974.9亩，其中农用地2370.6亩，建设用地2601.6亩（宅基地229.5亩）。综上，请求：
一、确认市政府侵占三村集体土地4974.9亩的行政行为无效，维护三村村民的集体土地所有权；
二、确认省政府作出的《55号复议决定书》无效；
三、责令市政府归还侵占原告集体土地所获得的收益，并赔偿侵占原告土地造成的损失；
四、责令市政府赔偿原告长期建设和经营的建筑物2万多平方米，包括所有三村土地上的附着物总资产约1亿元，以及这些资产应有的收益；
五、本案诉讼费用由被告承担。 原告向本院提供的证据有：[1982]67号文、[1982]106号文、《[2002]27号合并批复》、《[2007]第63号拨用土地通知》、《2007年国有土地划拨决定书》、《2007年拆迁公告》、锡政发[2004]363号《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》（以下简称《[2004]363号拆迁办法》）、《2007年拆迁计划及方案》、中共无锡市委市政府2008年7月15日作出的致郁文同志的信函、中国青年报2008年7月5日的报道《治理太湖环境引发拆迁纠纷》、新民晚报2008年7月7日的报道《行政失当缘于忽视群众利益》、瞭望东方周刊2008年9月11日的报道、《55号复议决定书》、《集体资产约两万平方米》表格、土地利用规划结构表（1998年10月30日）。 本案立案受理后，因原告诉讼请求中所谓的“侵占三村集体土地4974.9亩的行政行为”指向模糊，原告诉状中罗列的行为包含了不同党政机关的不同行为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条第三款之规定，本院于2017年12月27日作出补正通知书，向原告释明：
一、最高人民法院（以下简称最高院）（2015）行终字第5号行政裁定明确不能对省政府行政复议决定提起诉讼，故省政府不是本案适格被告；
二、原告起诉状中罗列的行政行为较多，且包含了不同行政机关作出的不同行政行为，诉讼请求指向的具体行政行为不明，故要求原告明确被告以及诉讼请求所针对的行政行为。同日，该补正通知送达原告诉讼代表人。2018年1月17日，原告诉讼代表人补充递交《原告村民对本案中被告江苏省人民政府适格问题的意见》《关于对被告无锡市人民政府侵占原告三村村民所有的集体土地和资产的具体行政行为的补正》（此两份材料以下统称《补正材料》）以及有关证据材料《2007年拆迁计划及方案》、《集体资产约两万平方米》、2012年7月7日的《关于落实办班点安全工作和严防“三村两湾”涉拆群众抱团去省进京集访工作的情况专报三》（以下简称《2012年集访工作情况专报》）、2007年及2008年拆迁现场照片5张（反映拆迁中村民被打伤）。《补正材料》主要观点为省政府仍应作为被告，且市政府、市园林局、无锡市滨湖区人民政府、无锡市公安局滨湖分局等行政机关属于共同侵权，应为共同被告。《补正材料》罗列市政府十次“侵权行为”如下：[1982]67号文、[1982]106号文、《锡编1987-85号》文、2001年11月市园林局规定鼋头渚风景区管理处与林业管理处合并、《[2002]27号合并批复》、《[2007]第63号拨用土地通知》、《2007年国有土地划拨决定书》、《2007年拆迁计划及方案》、《2007年拆迁公告》、《2012年集访工作情况专报》。 被告市政府答辩称，一、本案原告诉讼请求不明确，对此原告应当予以明确。原告在诉讼请求中要求法院确认被告侵占三村集体土地4974.9亩的行政行为无效，但原告未明确指向是哪一个具体行政行为无效。[1982]67号文以及[1982]106号文涉及将“林业队的土地使用权归国有”，至于其他5项行政行为，均是三村土地征为国有土地后作出的其他行政行为。因此原告应当明确，究竟是哪一个具体行政行为侵占了三村4974.9亩的集体土地所有权。
二、对1982年这两个文件，被告认为应裁定驳回起诉。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）于1990年10月施行，本案诉争行政行为发生在行政诉讼法实施前。根据《最高人民法院印发关于贯彻执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的意见（试行）》第33条规定，法院应不予受理,已经立案的，应当裁定驳回起诉。即便原告的起诉符合起诉条件，但根据现行《行政诉讼法》第四十六条第二款规定，诉争行政行为发生在1982年，原告现在起诉已远远超过法定最长起诉期限。
三、原告未提交其具有原告主体资格的证据。根据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第三条第一款规定，周民兴等以个人名义提起诉讼，首先应提供村民委员会和农村集体经济组织不同意起诉的证据；其次提供所有原告均为1982年当时三村集体经济组织成员，且符合过半数的证据。若不能提供相应的证据，已经立案的也应裁定驳回起诉。
四、本案诉争的行政行为合法。1.省政府《55号复议决定书》认定案涉土地已征为国有。2.被告行政行为符合当时的政策。三村的属地鼋头渚大队受地理环境所限没有口粮田，村民吃定销粮。市政府为发展旅游业，同时为解决三村村民的生存、生活问题，先后作出[1982]67号文和106号文。1982年12月，我国才颁布了新的《宪法》，当时其他各种法律法规基本处于缺失的状态，当时的行政行为更多地依靠政策。本案诉争的行政行为是符合当时的政策的。3.被告行政行为实现了对三村村民的切实保障。根据[1982]67号文和106号文规定，原鼋头渚大队撤销、改为建立无锡市鼋头渚风景区林业队，社员的户口、粮油问题得到解决；且相关部门对三村村民进行了安置：达到退休年龄段的，按照老龄社员享受养老保险待遇；处于就业年龄段的，全部享受就业相关待遇；儿童和在校学生，与城镇居民一视同仁（其中，原市园林处一次性安置三村322人到园林系统工作，为189名老年社员办理了养老手续）。
五、原告所提行政赔偿不具体，且缺乏事实依据和法律基础。根据《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第二十七条第（三）项，原告对因受被诉行为侵害造成损失的事实负举证责任。但原告未对赔偿项目及赔偿明细予以明确，其诉讼请求不具体，原告应指明其主张损失的具体构成部分、计算方式、以及要求赔偿的依据。综上所述，请求法院依法审查，依法裁判。 被告市政府向本院提供如下证据：[1982]67号文、[1982]106号文、《[2002]27号合并批复》、《[2007]第63号拨用土地通知》、《2007年国有土地划拨决定书》、《55号复议决定书》、苏国土资信核[2008]第14号《国土资源信访事项复核意见书》。 被告省政府答辩称，省政府不是本案的适格被告，应予驳回原告诉讼请求。
原告之一周锡明不服市政府批准市国土局于2007年9月18日作出的《[2007]第63号拨用土地通知》，于2008年向答辩人提出行政复议申请。
经审理查明，该通知的作出符合相关规定，答辩人于2008年6月23日作出维持决定。根据修改前的《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。答辩人于2008年6月23日作出《55号复议决定书》，原告对该决定书不服，应当对原具体行政行为提起行政诉讼，而不能对省政府的行政复议决定提起诉讼。综上，请求驳回原告诉讼请求。 省政府向本院提供的证据为：最高院（2015）行终字第5号行政裁定书。
经审理查明，原无锡市滨湖区滨湖镇鼋头渚犊山村、充山村、宝界村居民1163人诉被告市政府土地行政管理一案，本院曾于2015年5月4日立案，案号为（2015）锡行初字第00049号，但因原告未在法定期限内缴纳案件受理费，本院于2015年5月25日裁定该案按原告自动撤诉处理。此后，上述三村村民（增加至1256人）以市政府及省政府为被告，向江苏省高级人民法院（以下简称省高院）提起行政诉讼。省高院于2015年8月7日作出（2015）苏行诉初字第0002号行政裁定，以超过起诉期限及本院已立案受理为由裁定对周民兴等1256人的起诉不予立案。 原告不服，上诉至最高院。最高院于2017年5月25日作出（2015）行终字第5号行政裁定，认为：
一、依据修改前《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定，原告应当对原行政行为，即市政府2007年9月18日作出的《[2007]第63号拨用土地通知》提起诉讼，而不能对省政府的《55号复议决定书》提起诉讼。
二、对于原告请求确认市政府侵占三村集体土地4974.9亩的行政行为无效等诉讼请求。根据修改后的行政诉讼法第十五条第一项的规定，对县级以上地方人民政府所作的行政行为提起的行政诉讼案件，由中级人民法院作为第一审管辖法院。因此，周民兴等1256人以市政府为被告提起的行政诉讼，依法应当由本院管辖。根据上诉人提交的落款时间分别为2014年11月19日、2015年1月6日和2015年1月9日的盖有“无锡市中级人民法院诉讼服务中心收发专用章”的三份收据以及本院出具的落款时间为2015年1月15日的通知书等，可以证明周民兴等人于2014年11月19日已向本院提起诉讼，但是本院一直未予受理。上诉人根据行政诉讼法第五十二条的规定提起诉讼并无不当。省高院收到起诉状后，应当立案，并将案件移送本院，或指定其他下级人民法院审理本案，不宜以本院已于2015年5月4日立案受理为由裁定不予立案。故最终裁定：
一、撤销省高院（2015）苏行诉初字第0002号行政裁定；
二、本案指令省高院立案受理。 2017年9月20日，省高院作出（2017）苏行初1号案件移送函，将该案移送本院立案审理。2017年11月17日，本院立案受理本案，经过核实，将原告中部分死亡人员和未成年人调整后，原告人数调整为1217人。 另查明，无锡市滨湖区人民法院（以下简称滨湖法院）于2008年11月18日作出（2008）锡滨行初字第0006号行政判决，就周爱琴诉市政府拆迁管理办公室(下称市拆迁办)一案，对市拆迁办颁发给市园林局的锡政拆通（2007）第88号《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》（以下简称《拆迁补偿安置通知》）的合法性进行审查。前述《[2007]第63号拨用土地通知》、《2007年拆迁计划及方案》、《2007年拆迁公告》等均系该《拆迁补偿安置通知》的前置程序。该案判决驳回周爱琴的诉讼请求。周爱琴不服，提起上诉，本院于2009年2月24日作出(2009)锡行终字第0007号行政判决，驳回上诉，维持原判。
本院认为，《行政诉讼法》第二条规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。《行政诉讼法》第四十九条第（三）项规定，提起行政诉讼，应当有具体的诉讼请求和事实根据。根据上述规定，原告提起行政诉讼，必须要有明确的被诉行政行为，只有认为被诉行政行为侵犯其合法权益，对被诉行政行为提出具体的诉讼请求和理由，才符合法定的起诉条件。行政诉讼是对被诉行政行为的合法性进行审查，当事人所诉行政行为不明确，人民法院将无法进行案件的审理和裁判。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第一款还规定，“具体的诉讼请求”系指请求判决撤销或者变更行政行为、请求判决确认行政行为违法、请求判决确认行政行为无效等具体情形。同时，结合《行政诉讼法》第二十六条规定，上述所称行政行为，一般仅指一个行政机关作出的一个行政行为，或者两个以上行政机关共同作出的一个行政行为，而不包括同一行政机关或者两个以上行政机关作出的两个以上行政行为。否则，将既不利于法庭归纳案件争议焦点、查明案件事实，也不利于人民法院最终作出所指确定的裁判。据此，如果原告在一个行政诉讼案件中笼统或者含混地要求人民法院撤销不同行政机关作出的两个以上行政行为，则人民法院应当根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十八条第三款的规定予以释明，原告经释明仍坚持原诉讼请求或者经变更后仍要求撤销两个以上行政行为的，视为诉讼请求不具体，已经立案的，应当裁定驳回起诉。 本案中，原告诉状及《补正材料》中罗列了[1982]67号文、[1982]106号文、《[2002]27号合并批复》、《[2007]第63号拨用土地通知》、《2007年国有土地划拨决定书》、《2007年拆迁公告》等十项不同行政机关作出的不同行政行为。根据《行政诉讼法》第二十七条规定：“当事人一方或者双方为二人以上，因同一行政行为发生的行政案件，或者因同类行政行为发生的行政案件、人民法院认为可以合并审理并经当事人同意的，为共同诉讼。”而本案原告起诉涉及的行政行为既非同一行政行为，也非同类行政行为，因此不属于共同诉讼，不能在一个行政案件中合并审理。原告起诉时并未明确其所诉的“侵权行为”违法具体是指哪一个行政行为违法，且经本院依法释明后，原告仍未明确具体的被诉行政行为，应视为诉讼请求不具体。由于被诉行政行为不明确，不符合法定立案条件，原告提出的一并行政赔偿的诉讼请求亦失去立案的基础条件。此外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》一百六十二条规定：“公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。”因此，无论原告起诉针对的是其诉状及《补正材料》中所罗列的哪一项行政行为，其请求确认这些行政行为无效的诉讼请求亦应当驳回起诉。 综上，原告的起诉不符合行政诉讼的法定条件，本院经审判委员会全体会议讨论决定，依照《行政诉讼法》第四十九条第（三）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项、第三款之规定，
裁定如下: 驳回原告周民兴等1217人的起诉。
如不服本裁定，可在裁定书送达之日起十日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数递交上诉状副本，上诉于江苏省高级人民法院。
审判长 马 云
审判员 卢文兵
审判员 崔晓萌
二〇一九年四月八日
书记员 吴頔敏 本案援引法律条款 《中华人民共和国行政诉讼法》： 第四十九条提起诉讼应当符合下列条件： （一）原告是符合本法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织； （二）有明确的被告； （三）有具体的诉讼请求和事实根据； （四）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》： 第六十八条行政诉讼法第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”是指： （一）请求判决撤销或者变更行政行为； （二）请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务； （三）请求判决确认行政行为违法； （四）请求判决确认行政行为无效； （五）请求判决行政机关予以赔偿或者补偿； （六）请求解决行政协议争议； （七）请求一并审查规章以下规范性文件； （八）请求一并解决相关民事争议； （九）其他诉讼请求。 当事人单独或者一并提起行政赔偿、补偿诉讼的，应当有具体的赔偿、补偿事项以及数额；请求一并审查规章以下规范性文件的，应当提供明确的文件名称或者审查对象；请求一并解决相关民事争议的，应当有具体的民事诉讼请求。 当事人未能正确表达诉讼请求的，人民法院应当要求其明确诉讼请求。 第六十九条有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉： （一）不符合行政诉讼法第四十九条规定的； （二）超过法定起诉期限且无行政诉讼法第四十八条规定情形的； （三）错列被告且拒绝变更的； （四）未按照法律规定由法定代理人、指定代理人、代表人为诉讼行为的； （五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的； （六）重复起诉的； （七）撤回起诉后无正当理由再行起诉的； （八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的； （九）诉讼标的已为生效裁判或者调解书所羁束的； （十）其他不符合法定起诉条件的情形。 前款所列情形可以补正或者更正的，人民法院应当指定期间责令补正或者更正；在指定期间已经补正或者更正的，应当依法审理。 人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。 第一百六十二条公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。 关注公众号“”