海南省高级人民法院 行政判决书 （2019）琼行终55号 上诉人（原审原告）冯香德，男，1962年4月25日出生，汉族，住广西壮族自治区北海市。 上诉人（原审原告）陈乃斌，男，1960年4月20日出生，汉族，住广西壮族自治区北海市。 委托代理人曹冲、张方方，广东商达律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）洋浦经济开发区交通运输和海洋局，住所地海南省洋浦经济开发区控股大道洋浦大厦**。 法定代表人何彬高，局长。 委托代理人符永宁、潘蓉，洋浦经济开发区交通运输和海洋局工作人员。 上诉人冯香德、陈乃斌因其诉被上诉人洋浦经济开发区交通运输和海洋局（以下简称洋浦海洋局）不履行发放渔业成品油补助专项资金义务一案，不服海口海事法院（2018）琼72行初18号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。 2018年9月21日，冯香德、陈乃斌口头向洋浦海洋局申请发放2012、2013、2014年度渔业成品油补助专项资金，洋浦海洋局工作人员口头答复其不符合发放条件。冯香德、陈乃斌不服，遂提起本案行政诉讼，请求判决洋浦海洋局向其发放2012、2013、2014年度渔业成品油补助专项资金。 一审查明，冯香德、陈乃斌为广西籍渔民。“琼洋浦32019”船的船籍港为洋浦港，船舶类型为渔船。该船《渔业船舶所有权证书》《渔业捕捞许可证》《渔业船舶登记证书》《渔业船舶检验证书》记载的持证人（所有人）均为洋浦南鹰远洋渔业开发有限公司。船舶所有权人登记为“冯香德、陈乃斌占股95%，洋浦南鹰远洋渔业开发有限公司占股5%”。《出海船舶户口簿》记载该船2012年在海南辖区港口有进出港记录，但累计时间不超过三个月。2013、2014年均无在海南辖区港口的进出港记录。 2014年7月29日，海南省海洋与渔业厅（以下简称海南省渔业厅）办公室作出《关于执行渔船普查和油补发放两个方案的补充通知》（琼海渔办[2014]227号），规定：“船证不符主要有主机功率不符、作业类型不符、船体材质不符、船体主尺度不符、船主不符等五种情况”。2014年9月9日，海南省渔业厅办公室作出《关于发放2012年油补资金的补充意见的通知》（琼海渔办[2014]291号），规定：“参加2014年渔船普查，符合《海南省2012年渔业成品油价格补助专项资金发放方案》（琼海渔[2014]46号）补贴对象条件，渔业船舶检验证、渔业船舶登记证、渔业船舶所有权证和渔业捕捞许可证（以下简称'四证'）齐全有效且持证人一致，在我省有相关进出港签证记录，南海海域正常作业生产累计三个月以上的，按程序发放油补。'四证'齐全有效且持证人一致，船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的公司渔船，根据渔船属地管理原则，不发放油补。'四证'不一致的且船舶所有权证书持证人为非本省传统渔民的，根据渔船属地管理原则，不发放油补。船舶所有权证书持证人为非本省传统渔民的船证不符的公司渔船不发放油补。”2014年9月18日，海南省渔业厅办公室作出《关于加强公司渔船管理的指导意见的通知》（琼海渔办[2014]303号），规定：“公司渔船，是指所有权属于在本省注册的公司的渔业船舶，自然人（渔民）以其享有所有权的渔船作为出资入股公司，并依法办理渔船所有权转移到公司名下的。”2014年8月28日至2015年12月18日,洋浦海洋局分多批对其辖区内发放2012年度油补的渔船名单进行公示。 2014年11月26日，海南省渔业厅办公室作出《关于做好2013年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》（琼海渔办[2014]391号），附件1规定：“符合应予发放情形的渔船，应同时具备以下条件：2013年度在南海海域从事正常捕捞生产活动时间累计不低于3个月，公司渔船在我省有相关进出港签证记录。以下情形不予发放：1.'四证'齐全有效且持证人一致，在2014年12月31日前，渔业船舶所有权证书持有人仍为外省户籍渔民，或外省户籍渔民持最大比例股份，或外省户籍渔民持股比例总和达到51%以上（含）的渔船；2.'四证'持证人不一致，且船舶所有权证书持证人为外省籍渔民的；3.'四证'齐全，但船证不符的公司渔船。”2014年12月8日，海南省渔业厅办公室作出《关于进一步加强公司审批管理的通知》（琼海渔办[2014]399号）,规定:“渔业捕捞许可证实行年审制度，每年审验一次，年审工作具体由市县渔业行政主管部门负责......逾期未年审或年审不合格的渔业捕捞许可证,为无效渔业捕捞许可证。”2015年7月6日至2015年12月18日，洋浦海洋局分四批对其辖区内发放2013年度油补的渔船名单进行公示。 2016年6月29日，海南省渔业厅办公室作出《关于做好2014年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》（琼海渔办[2016]227号），其中对发放油补的条件及不发放油补的规定情形与上述2013年度方案基本一致。2016年12月6日至2017年6月28日，洋浦海洋局分两批对其辖区内发放2014年度油补的渔船名单进行公示。 2014年12月18日，冯香德、陈乃斌等172名广西户籍渔民到海南省信访局上访，提交《撤销非法文件，发给渔民2012、2013年度油补责令归还滞留在挂靠公司的部分渔船证件》。2014年12月30日，海南省渔业厅对此作出《关于对广西北海户籍渔民要求发放2012、2013年度渔业成品油价格补助专项资金的答复》（琼海渔便函[2014]917号），称：“请你们根据《海南省石油价格改革财政补助办法》的规定,向所在市县渔业行政主管部门提出请求答复的申请。如答复后你们仍不满意，可继而申请行政复议、行政诉讼，以保障你们的合法权益。”2015年8月16日，冯香德、陈乃斌等162人向海南省人民政府提交复议申请，要求撤销相关文件中对外省籍渔民渔船歧视性条款，责成下属市县渔业主管部门补发2012年、2013年及此后顺延年度的油补等。2015年9月10日，海南省人民政府作出琼府复决[2015]第95号不予受理行政复议申请决定书。 2015年11月23日，冯香德、陈乃斌等162人以海南省渔业厅为被告，诉至海口市中级人民法院，请求：
一、依法确认琼海渔办[2014]291号通知第二、三、五、六、七条违法，并予以撤销；
二、依法确认琼海渔办[2014]391号方案第二条第（二）款第1、2、3项违法，并予以撤销；
三、依法判决海南省渔业厅向其出具《渔业船网工具指标转移证明》，履行准予其将渔船及船网指标迁回其户籍所在地的法定职责。海口市中级人民法院审查后认为应由海口海事法院管辖，遂将该案移送至海口海事法院。2016年5月10日，海口海事法院作出（2016）琼72行初2号行政裁定：驳回冯香德、陈乃斌等162人第一、二项的起诉。冯香德、陈乃斌等162人不服，上诉至本院。2016年9月29日，本院作出（2016）琼行终324号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。其中134人仍不服，向最高人民法院申请再审。2017年12月26日，最高人民法院作出（2017）最高法行申4316号行政裁定：驳回134人的再审申请。2016年12月6日，海口海事法院作出（2016）琼72行初2号之二行政裁定：驳回冯香德、陈乃斌等162人第三项的起诉。冯香德、陈乃斌等162人不服，上诉至本院。2017年4月11日，本院作出（2017）琼行终87号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。 2018年9月21日，冯香德、陈乃斌的委托代理人曹冲律师前往洋浦海洋局渔政渔港监督站，口头提出发放油补申请。该站负责人当场答复，按照相关规定冯香德、陈乃斌不符合发放油补的条件。 一审认为，一、关于冯香德、陈乃斌是否具有诉讼主体资格的问题。涉案渔船经营方式为个人占有渔船的绝大多数股份，挂靠公司名下经营，故冯香德、陈乃斌与被诉行政行为具有利害关系。冯香德、陈乃斌以本人名义起诉，并无不当。
二、关于冯香德、陈乃斌的起诉是否超过法定起诉期限的问题。冯香德、陈乃斌得知2012、2013年度的油补方案后，经比对油补方案和自身条件得出不能领取油补的结论。为维护其权益，冯香德、陈乃斌先后进行信访、申请行政复议、提起撤销该两年油补方案的行政诉讼，但上述途径均未能实现冯香德、陈乃斌领取油补的目的。直至2018年9月21日，冯香德、陈乃斌转而向洋浦海洋局提出发放2012、2013、2014年度油补的申请，洋浦海洋局当场作出不予发放的答复。本案被诉行政行为恰是洋浦海洋局不予发放油补，故起诉期限应从2018年9月21日起算，显然冯香德、陈乃斌的起诉并未超过法定起诉期限。
三、关于洋浦海洋局是否应向冯香德、陈乃斌发放“琼洋浦32019”船的2012、2013、2014年度渔业成品油补助专项资金的问题。海南省渔业厅办公室出台的《关于发放2012年油补资金的补充意见的通知》《关于做好2013年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》《关于做好2014年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》，规定了2012、2013、2014年度符合本省应予发放渔业成品油价格补助专项资金情形的渔船应具备的条件及不予发放的情形。该三年度发放油补的必要条件有：1.“四证”齐全有效且持证人一致；2.在我省相关进出港签证记录，南海海域正常作业生产累计三个月以上。本案中，冯香德、陈乃斌未提供证据证明该船2012-2014年在我省有相关进出港签证记录、南海海域正常作业累计三个月以上，明显不符合发放油补的条件。而且，从不予发放油补的规定情形来看，2012年油补方案对船舶所有权证书持有人为非本省传统渔民的船证不符的公司渔船不予发放；到了2013、2014年，在此基础上增加了“外省户籍渔民持最大比例股份，或外省户籍渔民持股比例总和达到51%以上（含）的渔船”等情形。本案中，冯香德、陈乃斌为广西籍，对涉案渔船持有股份高达95%，显属不予发放油补的情形。综上，冯香德、陈乃斌申请洋浦海洋局发放2012、2013、2014年度油补的理由不成立，其诉讼请求依法不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决：驳回冯香德、陈乃斌的诉讼请求。案件诉讼费用100元，由冯香德、陈乃斌负担。 上诉人冯香德、陈乃斌上诉称，一审判决认定事实错误，适用法律错误。
一、涉案渔船在2012至2014年度南海海域出海作业时间均超过三个月，即便本地渔民也可能在外地港口回港，一审判决以渔船在外省港口进出港为由，错误适用海南省渔业厅的规范性文件，不予认可涉案渔船进出港签证记录。
二、海南省渔业厅的规范性文件违反了法无授权不可为的原则，超出了《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》的授权范围，其无权直接限制公民权利或增加公民义务，其制定过程未举行听证和征求意见，公示程序亦不合法。本案应适用《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》的规定，在南海作业三个月以上即可。
三、海南省渔业厅的规范性文件溯及既往，违反公民信赖利益保护原则，限制广西籍渔民油补发放。冯香德、陈乃斌基于信赖《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》的普惠性惠民政策，安排自己的生产，产生了大量的海洋成本。综上，请求：撤销原判，支持冯香德、陈乃斌的诉讼请求。 被上诉人洋浦海洋局答辩称，一审判决认定事实清楚，适用法律正确。
一、一审判决认定冯香德、陈乃斌不符合油补发放条件，事实清楚。根据海南省渔业厅的规范性文件，冯香德、陈乃斌未提供符合油补发放条件的证据，且其存在不予发放油补的情形。
二、冯香德、陈乃斌认为本案不能适用海南省渔业厅的规范性文件而应适用上位法的上诉理由，没有事实根据和法律依据。对于渔业油补发放条件和范围，上位法无明确规定，此制定权限已经下放到省渔业行政主管部门。海南省渔业厅的规范性文件自2014年以来一直在全省实施，且未被任何法定机关确认为违法。综上，请求：驳回上诉，维持原判。 一审期间，双方当事人提交的证据均已移送至本院。经审查，本院确认一审判决对上述证据的认证意见正确。根据上述有效证据，本院对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，本案系冯香德、陈乃斌诉洋浦海洋局不履行发放2012、2013、2014年度油补义务之诉，应当从冯香德、陈乃斌是否提出申请、洋浦海洋局是否具有发放油补的法定职责以及冯香德、陈乃斌是否符合领取油补的条件等方面进行审查。
一、根据本案查明的事实，冯香德、陈乃斌曾于2018年9月21日通过律师向洋浦海洋局口头提出发放2012、2013、2014年度油补的申请。虽然其并未提交相关申请书，但不能否认冯香德、陈乃斌曾向洋浦海洋局申请发放油补这一事实。
二、根据《中华人民共和国渔业法》第六条及《渔业成品油价格补助专项资金管理暂行办法》第十条、第十六条的规定，洋浦海洋局作为县级渔业主管部门，具有组织发放油补资金的法定职责。
三、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百条第二款规定：“人民法院审理行政案件，可以在裁判文书中引用合法有效的规章及其他规范性文件。”海南省渔业厅根据国家油补发放精神和农业部的通知要求，制定了关于2012、2013、2014年度油补发放方案的规范性文件，并未与法律法规或者上位规范性文件相抵触，故可以用以审查本案被诉行政行为。其中，《关于发放2012年油补资金的补充意见的通知》规定：“'四证'齐全有效且持证人一致，船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的公司渔船，根据渔船属地管理原则，不发放油补。'四证'不一致的且船舶所有权证书持证人为非本省传统渔民的，根据渔船属地管理原则，不发放油补。船舶所有权证书持证人为非本省传统渔民的船证不符的公司渔船不发放油补。”《关于做好2013年度渔业成品油价格补助专项资金发放工作的通知》附件1规定：“以下情形不予发放：1.'四证'齐全有效且持证人一致，在2014年12月31日前，渔业船舶所有权证书持有人仍为外省户籍渔民，或外省户籍渔民持最大比例股份，或外省户籍渔民持股比例总和达到51%以上（含）的渔船；2.'四证'持证人不一致，且船舶所有权证书持证人为外省户籍渔民的；3.'四证'齐全，但船证不符的公司渔船。”2014年度油补发放条件及不发放情形与2013年度基本一致。本案中，涉案渔船的渔业船舶所有权证书记载的持证人为冯香德、陈乃斌，其系广西籍渔民，且对该船持股比例为95%，不符合领取油补的条件。 综上，洋浦海洋局对冯香德、陈乃斌的申请不予准许，并无不当。一审判决认定事实清楚，适用法律正确。冯香德、陈乃斌的上诉理由，缺乏事实和法律依据，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费100元，由上诉人冯香德、陈乃斌负担。 本判决为终审判决。
审 判 长 钱 冰
审 判 员 钟垂林
审 判 员 赵道远
审 判 员 刘利红
审 判 员 聂海波
二○一九年四月八日
法官助理 王洪玉
书 记 员 梁 棚 附：相关法律条文 中华人民共和国行政诉讼法 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 更多数据：