河南省高级人民法院行 政 判 决 书（2018）豫行终4130号上诉人(一审原告)张润霞，女，汉族，1957年6月5日出生，住三门峡市湖滨区。委托代理人杨雷兵、王玮瑜，河南建庄律师事务所律师。被上诉人(一审被告)三门峡市湖滨区人民政府，所在地为三门峡市河堤北路。法定代表人李涛，该区区长。委托代理人乔振州，该区政府金融办公室副主任。委托代理人宋九一，河南天保律师事务所律师。
上诉人张润霞因诉被上诉人三门峡市湖滨区人民政府（以下简称湖滨区政府）履行法定职责一案，不服三门峡市中级人民法院（2018）豫12行初60号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人张润霞及其委托代理人杨雷兵、王玮瑜，被上诉人湖滨区政府的委托代理人乔振州、宋九一到庭参加诉讼。本案现已审理终结。三门峡市中级人民法院一审查明：因张润霞等人向相关部门反映要求兑付集资款，2018年6月8日，三门峡市湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组办公室作出《关于“强烈要求湖滨区金融办依法处置我们的合法资产”反映问题的答复意见》，答复内容为：“信访人张润霞等人不能参与集资群众的清退、兑付。建议信访人与张万学之间的债务关系走法律途径解决。”张润霞对上述答复意见不服，遂提起本案诉讼，要求湖滨区政府履行法定职责，向其按比例兑付集资款100万元。一审法院另查明：2010年4月15日，河南省人民政府下发豫政文[2010]75号《关于成立河南省打击和处置非法集资工作领导小组的通知》。2012年7月16日，河南省打击和处置非法集资工作领导小组下发豫处非领[2012]7号《河南省打击和处置非法集资工作领导小组关于印发的通知》文件。2014年6月17日，湖滨区人民政府下发三湖政文[2014]43号《湖滨区人民政府关于成立湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组的通知》文件，明确领导小组主要负责研究和制定全区打击和处置非法集资工作原则、工作制度和工作方案，确定全区打击和处置非法集资工作的目标和规划，组织、协调对重大非法集资案件的性质认定工作，协调案件的处置工作，制定全区打击和处置非法集资宣传教育工作规划，检查、督促、指导全区开展打击和处置非法集资工作。明确领导小组下设办公室，办公室设在区工信局。2015年11月24日，中共湖滨区委办公室下发三湖办[2015]42号《区委办公室、区政府办公室关于调整湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组成员的通知》文件，明确领导小组下设办公室，办公室设在区金融办。三门峡市中级人民法院一审认为：
一、湖滨区政府是本案适格被告。《河南省处置非法集资工作操作流程》第三条第二项规定：“处置非法集资工作应遵循以下原则：……（二）属地管理原则。涉案地政府是防范和打击非法集资工作第一责任人，对处置非法集资工作负总责，组织有关部门做好案件的受理、调查、立案、认定和处置善后等工作。……”《湖滨区人民政府关于成立湖滨区打击和处置非法集资工作领导小组的通知》规定：“领导小组主要负责研究和制定全区打击和处置非法集资工作原则、工作制度和工作方案，确定全区打击和处置非法集资工作的目标和规划，组织、协调对重大非法集资案件的性质认定工作，协调案件的处置工作，制定全区打击和处置非法集资宣传教育工作规划，检查、督促、指导全区开展打击和处置非法集资工作。”由上述两个文件规定的内容可见，湖滨区政府是湖滨区防范和打击非法集资工作第一责任人，对处置非法集资工作负总责，组织有关部门做好案件的受理、调查、立案、认定和处置善后等工作。本案中，湖滨区处非办是湖滨区政府成立的临时机构，其就打击和处置非法集资工作作出的行为后果应当由湖滨区政府承担，张润霞因其主张非法集资款项返还事项与湖滨区处非办发生争议，其将湖滨区政府列为本案被告符合法律规定。
二、张润霞要求湖滨区政府履行向其按比例兑付集资款100万元职责的诉讼请求不能成立。《河南省处置非法集资工作操作流程》第五十八条规定：“因清理清退发生纠纷的，由非法集资组织者和参与人协商解决；协商不成的，通过司法程序解决。”本案中，湖滨区政府是湖滨区防范和打击非法集资工作第一责任人，对处置非法集资工作负总责，负有组织有关部门负责对非法集资案件集资款进行清退的职责,张润霞主张湖滨区政府按比例向其兑付集资款，其实质是要求湖滨区政府对其主张的集资款进行清退。关于张润霞主张清退的100万元是否是非法集资案件集资款的性质问题，湖滨区政府和张润霞发生争议，即因清理清退发生纠纷，根据上述规定，张润霞应当采取与非法集资组织者协商或者通过司法程序的方式确认其主张的涉案100万元系非法集资案件集资款，张润霞在未确认其主张的涉案100万元系非法集资案件集资款的情况下，要求湖滨区政府向其履行清退非法集资案件集资款的职责没有事实和法律依据，不予支持。一审法院判决：驳回张润霞的诉讼请求。张润霞不服一审判决，向本院上诉主要称：
一、一审判决对上诉人非法集资参与人身份未予认定，明显错误。上诉人不是所谓的股东，未在前后的任何公司任职，未参与任何公司经营和管理，未分取收益。上诉人也是受害人，是非法集资的参与人。上诉人所出资的100万元属于被张万学非法吸收的存款，应当依法予以兑付。
二、一审法院依据《河南省处置非法集资工作操作流程》判决驳回上诉人诉讼请求，属于适用法律错误。该操作流程是河南省打击和处置非法集资工作领导小组制定的内部工作规定，且该机构是河南省人民政府成立的临时机构，其作出的规定不具有普遍的约束力，不能作为人民法院作出判决的依据。请求撤销一审行政判决，改判支持上诉人一审诉讼请求。
被上诉人湖滨区政府答辩称，上诉人称自己的身份是非法集资参与人错误。非法集资参与人的身份由侦办非法集资案件的公安机关查证，在侦查阶段已经查证上诉人不是非法集资参与人。上诉人应该是沃泊利公司的股东，是三门峡诚信担保公司的股东，该事实已经过鉴定部门鉴定，相关刑事判决事实查明部分也作了认定，故上诉人的身份应当是非法集资的组织者或者是组织者的合伙人。综上，请求维持一审判决，驳回上诉人的上诉请求。本院
经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
本院认为，张润霞提起本案行政诉讼，诉请湖滨区政府向其履行按比例兑付集资款100万元的职责，其前提是张润霞被有关部门认定为非法集资参与人，享有按比例兑付集资款的权利。但是，没有证据证明张润霞被有关部门认定为非法集资参与人，张润霞诉请湖滨区政府向其履行按比例兑付集资款100万元的职责的请求，应当予以驳回。一审法院判决驳回张润霞的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。张润霞的上诉理由不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持三门峡市中级人民法院（2018）豫12行初62号行政判决。本案二审诉讼费50元，由上诉人张润霞承担。本判决为终审判决。
审判长 吕 平
审判员 马 磊
审判员 马传贤
二〇一九年四月二日
书记员 杨析锟 更多数据：