青海省海西蒙古族藏族自治州中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）青28行初22号
原告:唐啟成，男，汉族，1983年12月31日生，住青海省海东市。
委托诉讼代理人：金珊、吴宇鹏（实习律师），北京市盈科律师事务所律师。
被告：格尔木市人民政府，住所地：青海省海西蒙古族藏族自治州格尔木市八一路**，统一社会信用代码：×××。
法定代表人：汪山泉，该市市长。
委托诉讼代理人：周彦丰、赵海宁，青海法脉律师事务所律师。 原告唐啟成不服被告格尔木市人民政府作出的国有土地上房屋征收决定于2018年9月14日提起行政诉讼，本院于2018年10月12日立案后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告唐啟成委托诉讼代理人金珊、吴宇鹏，被告格尔木市人民政府委托诉讼代理人周彦丰、赵海宁到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 原告唐啟成诉称，原告系青海省格尔木市昆仑南路环卫处平房小区居民，合法拥有土地使用权证和房屋产权证，其土地及房屋因格尔木市人民政府城市建成区棚户区改造项目被征收。被告于2018年5月28日作出的格政【2018】94号《格尔木市人民政府关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》（以下简称《房屋征收决定》），原告认为该行政行为程序违法，应当被确认为违法并依法予以撤销。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条、第十条、第十一条、第十二条、第十三条、第十五条及第二十四条规定了有关房屋征收需要具备的材料及程序，但被告在作出涉诉《房屋征收决定》前，未进行论证、征求公众意见、社会稳定风险评估以及调查登记等工作，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，涉诉《房屋征收决定》应被确认为违法并予以撤销。综上所述，被告作出涉诉《房屋征收决定》的行政行为严重违反了《征收条例》及相关法律规定，侵犯了原告的合法权益，应当被确认为违法并依法予以撤销，为维护原告的合法权益，特诉至贵院，请求：1.依法撤销被告于2018年5月28日作出的格政【2018】94号《格尔木市人民政府关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》；2.判令被告承担本案诉讼费用。 被告格尔木市人民政府辩称，一、答辩人作出的格政【2018】94号格尔木市人民政府关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定及实施均符合法律规定。涉案征收的目的是为了市行政公用事业建设，符合公共利益的需要，并纳入格尔木市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要专项规划和总体规划，符合法律规定。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条："依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。〃之规定。对此老城区改造领导小组现场指挥部公开致广大市民一封信、国有土地上房屋征收告知书等以各种方式进行公示。
二、格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室制定的《格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见稿》按照法律规定广泛征求了各方建议并按条例规定进行论证并予以公布。并且由青海省化工设计研究院有限公司对格尔木市城市建成区棚户区改造项目做了社会稳定风险评估报告。
三、答辩人根据条例规定，作出房屋征收决定前，2017年3月23日格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室成立，3月29日该办公室向格尔木市财政局申请开立格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室账户。2018年格财函［2018］131号、160号先后向户名为格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室（账号：×××)打入共计9.9亿元。做到了足额到位，专户存储、专款专用。
四、2016年3月18日格尔木市第十三届人民代表大会第八次会议批准格尔木市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中已将旧城区改造纳入其中。2018年格尔木市国土资源局、格尔木市住房和城乡建设局、格尔木市国土资源局关于格尔木城市建成区棚户区改造项目用地是审查意见认为征收项目符合国民经济和社会发展规划并已列入格尔木市2018年度国民经济和社会发展年度计划。答辩人作出的征收决定明确了征收范围、具体到各小区各社区（格尔木市棚户区改造分解图）。
五、格尔木市人民政府在作出房屋征收决定之前已委托青海省化工设计研究院有限公司进行评估。此项符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”之规定。答辩人根据《中华人民共和国评估法》第三条，自然人、法人或者其他组织需要确定评估对象价值的，可以自愿委托评估机构评估。涉及国有资产或者公共利益等事项，法律、行政法规规定需要评估的（以下称法定评估），应当依法委托评估机构评估。
六、格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部对改造项目房地产评估机构进行了公开招标，2018年3月16日至2018年3月20日，共有15家房地产评估机构报名参加格尔木市城市建成区棚户区改造项目，按程序审核后5家评估机构在2018年3月22日至2018年3月26日在棚户区改造项目范围内公示，在公示期间，西宁博均房地产评估咨询有限公司和西宁博森房地产评估有限责任公司2家评估公司自愿放弃该项目评估工作。公示期自2018年3月27日至2018年3月29日下午18:00止。最终确定博文房地产评估造价集团有限公司青海分公司为此次棚户区改造项目的评估机构，答辩人认为此次评估机构的选定：1、系依法投票表决，符合程序；2、根据《评估法》规定该评估机构具备相应资质，可以从事本项工作。
七、答辩人作出格政【2018】94号决定中的补偿是由具有相应资质的房地产价格评估机构评估确定的符合市场价格也能够保障生产生活水平，公平合理。而被答辩人认为答辩人确定的补偿标准远远低于市场价格，无法保障其生产生活水平是不实际的。基于以上事实请求依法驳回上述被答辩人的所有行政诉讼请求! 原告唐啟成向本院提交了以下证据、依据：
一、唐啟成房产分丘平面图、不动产权证第0000146号、房屋买卖协议及收条；
二、格尔木市人民政府关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定（格政【2018】94号），证明被告作出房屋征收决定，违反法定程序，侵害原告合法权益，依法应当撤销。被告格尔木市人民政府对上述证据真实性予以认可，质证称格尔木市人民政府关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定已经依法公示。 被告格尔木市人民政府向本院提交了以下证据、依据：
一、统一社会信用代码证书、法定代表人身份证明书、法定代表人身份证复印件；
二、格尔木市人民政府关于征收决定有关文件：1.格尔木市国民经济和社会发展第十三个五年计划；2.格尔木市土地利用总体规划编制说明及格尔木市土地利用总体规划（2006-2020）；3.格尔木市城乡规划领导小组（城乡规划领导小组第五次专题会议）会议纪要；4.格尔木市城乡规划委员会（2017年城乡规划委员会第五次会议）会议纪要；
三、纳入格尔木市人民政府国民经济和社会发展规划的证据：1.格尔木市人民政府格政【2017】35号文件，格尔木市人民政府关于提请审议《格尔木市老城区改造工作方案》和《格尔木市老城区河滩片区改造拆迁实施方案》的报告；2.中共格尔木市委文件格发【2017】38号中共格尔木市委格尔木市人民政府关于格尔木市老城区河滩片区改造拆迁实施方案；3.海西蒙古族藏族自治州人民政府西政【2017】29号文件关于同意格尔木市老城区河滩片区拆迁改造实施方案的批复；4.格尔木市人大常委会关于批准格尔木市老城区改造工作及河滩片区改造实施方案的决议（格人会【2017】6号文件）；5.中共格尔木市委办公室格尔木市人民政府办公室关于召开格尔木市老城区河滩片区改造拆迁动员大会的通知（格办发【2017】47号文件）；6.格尔木市人民政府常务会议2017年4月10日决定事项；7.格尔木市人民政府关于印发格尔木市老城区改造河滩片区工作方案的通知（格政【2017】80号）；8.格尔木市人民政府常务会议2017年8月25日决定事项格尔木市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要；9.格尔木市国土资源局、格尔木市发展和改革委员会、格尔木市住房和城乡建设局关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目的审查意见；10.2016年格尔木市政府办公室文件印发格尔木市国有土地上房屋征收与补偿工作规定程序的通知；11.2018年中共格尔木市委常委十三届会议纪要【2018】第8号；
四、风险评估报告的相关证据：1.估价技术报告；2.2018年3月8日格尔木市人民政府第十届常务会议第五项同意老城区改造领导小组现场指挥部关于《格尔木市建成区棚户区改造方案（2018-2020年）》；3.格尔木市人民政府办公室（格政办【2018】74号文件关于印发格尔木市城市建成区棚户区改造（2018-2020）工作方案通知；4.格尔木市城市建成区棚户区改造社会稳定性风险分析；
五、按法律规定开立账户专款专用足额到位的相关证据：1.格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室（格城改办【2017】5号）文件关于开立格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室账户的报告，格尔木市财政局、格尔木市投资公司关于预拨建成区棚户区改造项目资金的函及收款凭证；
六、房屋征收补偿安置方案、补偿标准的征求意见、公示和回复等证据：1.国有土地上房屋征收告知书；2.2018年4月26日格尔木市人民政府第十届人民政府常务会议十一项研究审议市老城区改造领导小组现场指挥部关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定和格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案；3.2018年4月11日格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室征询意见函及各单位意见回复函；4.《国有土地上房屋征收与补偿条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例实施细则》、青海省人民政府《关于贯彻国有土地上房屋征收与补偿条例的实施意见》（青政【2011】24号）、格尔木市人民政府办公室关于印发格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与15组2018-2020工作方案（征求意见稿）；5.第十五组格尔木市城市建成区国有土地房屋征收与补偿方案（初稿）；
七、征收决定及公示的证据：1.2018年5月28日格政【2018】94号格尔木市人民政府关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定及公示；2.格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案公示；
八、确定评估机构的证据：1.关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目房地产评估机构筛选的公示；2.格尔木市老城区改造第23片区改造房地产评估机构选聘选票结果；3.评估合同；
九、法律法规：1.国有土地上房屋征收与补偿条例；2.国有土地上房屋征收评估办法。 经质证，原告唐啟成对上述证据除第一项外，全部不予认可。
经审理查明，2016年8月29日，格尔木市城乡规划领导小组（城乡规划领导小组第五次专题会议）形成会议纪要，原则通过《北五片区控制性详细规划》。2017年12月28日，格尔木市城乡规划委员会（2017年城乡规划委员会第五次会议）形成会议纪要，原则通过《北四片区修建性详细规划》。 2017年3月16日，格尔木市人民政府作出格政【2017】35号文件，向格尔木市人大常委会提请审议《格尔木市老城区改造工作方案》和《格尔木市老城区河滩片区改造拆迁实施方案》的报告；其中工作方案中载明北五片区位于格尔木市区东北部，包括海湖、金南、金北、昆仑和河滩5个社区。 2017年3月16日，格尔木市十四届人大常委会第四次会议通过批准格尔木市老城区改造工作及河滩片区改造实施方案的决议。 同日，中共格尔木市委作出格发【2017】38号文件，向中共海西州委、州人民政府请示《关于格尔木市老城区河滩片区改造拆迁实施方案》。 2017年3月17日，海西蒙古族藏族自治州人民政府作出西政【2017】29号文件同意格尔木市老城区和河滩片区拆迁改造实施方案的批复。 2017年3月21日，中共格尔木市委办公室格尔木市人民政府办公室格办发【2017】47号文联合发出《关于召开格尔木市老城区河滩片区改造拆迁动员大会的通知》，参会人员：市委、市人大常委会、市政府、市政协主要领导和相关主要领导同志及四大班子秘书长；驻格各单位、（军）警部队主要负责同志；各部门、各单位负责同志及各乡（镇）党委政府、各办事处、各社区居委会的主要负责同志，格尔木市老城区改造工作领导小组现场指挥部全体成员；党代表、人大代表、政协委员及群众代表；公安干警、市场及城管执法人员代表。 2017年3月23日，根据中共海西州委、海西州人民政府《关于成立格尔木市老城区改造工作领导小组的通知》（西委【2017】7号），格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室成立，并于2017年3月29日开立账户。 2017年4月10日，格尔木市人民政府常务会议原则同意格尔木市老城区改革领导小组现场指挥部提交的《格尔木市老城区河滩片区改造拆迁实施方案》，会议决定自格尔木市老城区河滩片区改造拆迁动员大会召开之日起，市住房和城乡建设局停止办理河滩片区商业用房产权变更手续。 2017年4月27日，格尔木市人民政府以格政【2017】80号通知印发《格尔木市老城区改造河滩片区工作方案》。 2017年8月25日，格尔木市人民政府召开第十四届人民政府2017年第8次（总第9次）常务会议，决定关于加强城市建成区违法建设专项治理工作实施方案的事宜，会议指出，当前，我市正在实施“北五”片区改造项目，健全完善“政府主导、部门齐抓、社会参与”的综合治理机制，依法整治私搭乱建、超期临建等违法建筑，全面清查处理城乡违法建设，坚决遏制新增违法建设，是改善人居环境，营造良好的生态、生活、生产空间，顺利推进改造项目的前提条件，研究制定具体实施方案，深化违法建设专项治理工作十分必要。会议原则同意市住建局关于《加强格尔木市城市建成区违法建设专项治理工作实施方案》，由市住房和城乡建社局按照会议精神进一步修改完善，经分管副市长审核后，市政府办公室按程序印发。关于老城区河滩片区国有土地上房屋征收与补偿方案的事宜会议原则同意市老城区改造领导小组现场指挥部关于《格尔木市老城区河滩片区国有士地上房屋征收与补偿方案》由市老城区改造领导小组现场指挥部按照会议精神进一步修改完善，经分管副市长审核后，市政府办公室按程序印发。 2018年2月27日，格尔木市发展和改革委员会作出关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目符合“十三五规划”的审查意见：为加快格尔木市城市建成区棚户区改造步伐，更好的解决群众住房问题，我市已将城市建成区改造项目（2018-2020）纳入《格尔木市国民经济和社会发展第十三五规划纲要》，经审查，该项目符合“十三五规划”要求。 2018年3月8日，格尔木市人民政府第十四届即2018年第1次常务会议研究城市建成区棚户区改造工作方案（2018-2020年），原则同意老城区改造领导小组现场指挥部提交的《关于格尔木市建成区棚户区改造方案（2018-2020年）》。 2018年3月10日，格尔木市国土资源局作出《关于格尔木城北建成区棚户区改造项目用地审查意见》，内容为：格尔木城市建成区棚户区改造项目征收范围包括昆北、金南、金北、杨树巷、园林、建安、光明路社区、华荣小区、海湖、体育场、建兴巷、博爱巷、育红巷、盐湖和星园路社区（具体以格尔木市棚户区改造分解图为准）。涉及用地均在建成区范围内，经审核符合《格尔木市土地利用总体规划（2006－2020）》。 2018年4月11日，格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室向格尔木市政法委、市委宣传部、市政府法制办公室、发展和改革委员会、财政局、人力资源和社会保障局、公安局、信访局、住房和城乡建设局、城市管理综合执法局、民族宗教事务局、林业局、市场监督管理局、国土资源局、司法局、文化体育广播电视局、民政局、格尔木日报社、西城区行政委员会、东城区行政委员会、残疾人联合会发出征询意见函，各单位回复未提出异议。 2018年8月30日，格尔木市住房和城乡建设局出具《关于格尔木市河滩片区和北四片区修建性详细规划符合城乡规划的审查意见》，内容为：为加快格尔木市河滩片区和北四片区棚户区改造，中国建筑西北设计研究院编制的《格尔木市河滩片区修建性详细规划》、青海省规划院编制的《北四片区修建性详细规划》经省级专家和市城乡规划委员会审议通过，两个规划符合格尔木市城乡规划要求。 2018年5月11日，格尔木市人民政府办公室（格政办【2018】74号文件通知印发《格尔木市城市建成区棚户区改造（2018-2020）工作方案》。 2018年6月5日，格尔木市财政局向格尔木市住房和城乡建设局下达老城区改造项目资金的函，下达资金200000000元。同年6月27日，格尔木市财政局向格尔木市住房和城乡建社局发出关于预拨建成区棚户区改造项目资金的函拨付200000000元。同年6月11日，格尔木市住房和城乡建设局分别向格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室付款200000000元；同年7月20日，付款200000000元。 2018年3月26日，格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部发出《国有土地上房屋征收告知书》，同年3月28日，格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部发出《致广大市民的一封信》，告知棚户区改造事宜。 2018年4月26日，格尔木市人民政府第十四届人民政府常务会议研究审议并原则同意市老城区改造领导小组现场指挥部提交的《关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》和《格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》。 2018年5月26日，格尔木市人民政府办公室（格政办【2018】94号文件通知印发《格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案的通知》。 2018年4月24日，格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部对格尔木市城市建成区棚户区改造项目房地产评估机构选定情况进行公示，最终确定博文房地产评估造价集团有限公司青海分公司为此次棚户区改造项目的评估机构。 2018年5月28日，格尔木市人民政府格政【2018】94号文对《关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》及《格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案》进行公示。案涉征收决定涉及1830户，本案争议房屋征收属老城区共744户，17户未达成协议。原告唐啟成房屋位于格尔木市昆仑南路西台巷7号3幢306室，拥有土地使用权证及房屋产权证，属于格尔木市建成区，在此次征收范围内。
本院认为，征收房屋建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。市、县级人民政府确定的房屋征收部门对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理，调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府，市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。因旧城区改建征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案，亦应当进行社会稳定风险评估。征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。本案中，2016年3月18日，格尔木市第十三届人民代表大会第八次会议批准格尔木市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要中已将旧城区改造纳入其中。2018年格尔木市发展和改革委员会、格尔木市住房和城乡建设局、格尔木市国土资源局对格尔木城市建成区棚户区改造项目用地审查意见认为征收项目符合国民经济和社会发展规划并已列入格尔木市2018年度国民经济和社会发展年度计划。格尔木市人民政府格政【2018】94号关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定，征收目的是为了市行政公用事业建设，符合公共利益的需要，亦符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条规定，“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”的规定；《格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收与补偿方案征求意见稿》作出后广泛征求了各方建议并予以公布，且由青海省化工设计研究院有限公司对格尔木市城市建成区棚户区改造项目作了社会稳定风险评估报告，被告亦委托了有资质的青海省化工设计研究院有限公司对格尔木市老城区改造项目进行了社会风险评估，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会风险评估。”的规定；格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室成立后，开立了格尔木市老城区改造领导小组现场指挥部办公室账户，做到了足额到位，专户存储、专款专用，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用”的规定；格尔木老城区改造领导小组现场指挥部对改造项目房地产评估机构进行了公开招标，评估机构亦具有相应资质，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定”的规定。 综上，被告格尔木市人民政府格政【2018】94号《关于格尔木市城市建成区棚户区改造项目国有土地上房屋征收的决定》，事实清楚，证据充分，程序合法，符合法律规定，原告要求撤销该房屋征收决定的请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，
判决如下： 驳回原告唐啟成的诉讼请求。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于青海省高级人民法院。
审判长 巴学农
审判员 党雪仁
审判员 彭建玉
二〇一九年四月二日
法官助理马 峰
书记员 刘霞青 搜索“”