湖北省黄冈市中级人民法院行 政 判 决 书（2019）鄂11行终16号上诉人（原审原告）肖永良，男，1966年4月5日出生，汉族，湖北省武穴市人，住湖北省武穴市。被上诉人（原审被告）武穴市城市客运管理所，住所地：湖北省武穴市广济大道**。统一社会信用代码：12421182597178839U。法定代表人苏建平，该所所长。委托代理人郭志伟，湖北道辉律师事务所律师。代理权限为一般代理。
上诉人肖永良因诉被上诉人武穴市城市客运管理所（以下简称武穴客管所）履行法定职责一案，不服武穴市人民法院（2018）鄂1182行初50号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，于2019年2月26日公开开庭审理了本案。上诉人肖永良、被上诉人武穴客管所负责人苏建平及委托代理人郭志伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审认定，2012年12月1日至2017年11月30日，武穴市出租汽车经营权第四轮有偿使用期间，武穴客管所将武穴出租汽车经营权许可给武穴市龙洋汽车出租有限责任公司（以下简称龙洋公司）等三家公司，颁发了道路运输经营许可证，并向核定的原有201辆出租汽车配发了道路运输证和经营权证明。肖永良按前几轮经营模式，将其出资购买的小型汽车登记在龙洋公司名下，通过与龙洋公司签订汽车挂靠管理协议，缴纳管理费，使用龙洋公司向其提供的城市出租车牌照鄂Ｊ×××**，以龙洋公司的名义进行出租汽车客运经营。肖永良在武穴市于2017年1月1日取消出租汽车经营权出让金前，均代缴了出租汽车经营权有偿出让金。因武穴市出租汽车第四轮经营权期满，2017年12月28日，武穴客管所与龙洋公司再次签订《武穴市出租汽车客运经营权使用合同》，将武穴市出租汽车客运经营权许可给龙洋公司，并按原有核定的201辆出租汽车数量配发道路运输证和经营权证明。肖永良与龙洋公司虽然没有续签汽车挂靠管理协议，但仍以过去的模式经营。肖永良于2018年1月26日向武穴客管所提交《行政确认申请书》，申请武穴客管所确认其运营的鄂Ｊ×××**号出租车辆享有既有出租汽车经营权。武穴客管所于2018年3月14日作出回复，内容为“鄂Ｊ×××**车辆驾驶员肖永良：出租车经营权是武穴市人民政府许可给出租车企业经营，你们是通过挂靠出租车企业来经营”。肖永良对此回复不服，诉至法院。原审认为，肖永良以武穴客管所针对其提交的《行政确认申请书》于2018年3月14日作出的《回复》没有依法履行法定职责为由向法院提起行政诉讼，该诉讼属义务之诉，故审查本案讼争《回复》的合法性，评判武穴客管所是否履行了法定职责，则首先审查肖永良申请的事项是否在武穴客管所法定职责范围内，尔后才得以进一步审查武穴客管所所作的《回复》是否及时、全面、正确地回应了肖永良的《行政确认申请书》的要求。根据《湖北省出租汽车客运管理办法》第三条第二款“县级以上道路运输管理构机(以下简称运管机构),具体负责本行政区域内的出租汽车客运管理工作。”、第六条“从事出租汽车客运经营的单位和个人,应当向运管机构申请取得道路运输经营许可,并依法办理工商登记。申请从事出租汽车客运经营的单位和个人,应当具备相应的营运车辆、资金、技术和专业人员以及管理制度等技术经济条件,符合出租汽车客运发展规划和规模。具体技术经济条件由省交通行政主管部门规定。”和第七条“对申请从事出租汽车客运经营的,运管机构应当自收到申请之日起20日内进行审查,符合技术经济条件、发展规划和规模的,发给道路运输经营许可证,取得出租汽车客运经营权。不同意经营的,书面通知申请人。”以及《湖北省出租汽车客运经营权管理办法（试行）》第四条“县级以上交通行政主管部门负责本行政区域内出租汽车客运经营权的管理工作。县级以上道路运输管理机构（以下简称运管机构）负责具体实施本行政区域内出租汽车客运经营权管理工作。”、第十条“运管机构应当严格按照法律、法规、规章和《湖北省道路运输行政许可工作规范》（鄂运管法[2007]62号）所规定的权限和程序实施出租汽车客运经营行政许可。”和第十一条“准予从事出租汽车客运经营的，运管机构应当向申请人颁发道路运输经营许可证，并按核定的车辆数量配发道路运输证和经营权证明。经营权证明应当按照核定的车辆数量配发，一个经营权配发一个经营权证明，一个经营权证明对应一台车。出租汽车客运经营权证明由省客运出租汽车管理办公室统一印制和发放。”之规定，可以看出，其一、武穴客管所作为县级以上道路运输管理机构，负责具体实施武穴市行政区域内出租汽车客运（包括出租汽车客运经营权）管理工作；其二、对出租汽车客运经营权的取得，法律、法规赋予给运管机构的是行政许可权。对符合法定条件的个人或企业申请出租汽车客运经营，由运管机构按照法律、法规、规章等所规定的权限和程序实施出租汽车客运经营行政许可，颁发道路运输经营许可证，并按核定的车辆数量配发道路运输证和经营权证明。依据上述两点，可以认定：肖永良要求武穴客管所履行确认其运营的鄂Ｊ×××**号出租车辆享有既有出租汽车经营权的职责的申请，明显不当，其理由为，第一、出租汽车客运经营权享有的主体是个人或企业，出租汽车本身只是实现经营权的一种工具，故肖永良要求确认鄂Ｊ×××**号车辆享有出租汽车经营权是一种错误的诉求；第二、出租汽车客运经营权是通过运管机构实施的行政许可取得的，而并不是由行政确认来认定的，通过行政许可取得的出租车经营权无需确认，并且本案事实已清晰地证明了武穴市出租汽车客运经营权已经许可给了龙洋公司，鄂Ｊ×××**号小型汽车的道路运输证和经营权证明都是登记在龙洋公司名下，故肖永良要求武穴客管所确认鄂Ｊ×××**号出租汽车享有既有出租汽车经营权的诉求表述不当，且无法律依据，依法应予以驳回。故此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回肖永良的诉讼请求。
上诉人肖永良上诉称，原审判决认定事实不清，适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判或发回重审。理由如下：1、肖永良提起的诉讼是请求撤销被诉回复并判令武穴客管所重新作出行政行为，属撤销之诉，原审应根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定，审查被诉回复的合法性，而非审查案涉申请的合法与否。2、根据国务院办公厅颁发的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（国办发〔2016〕58号）第三条规定，“三、深化巡游车改革（四）改革经营权管理制度…既有的出租车经营权，在期限内需要变更经营主体的，依照法律法规规定的条件和程序办理变更手续，不得炒卖和擅自转让。对于现有的出租汽车经营权未明确具体期限或已实行经营权有偿使用的，城市人民政府要综合考虑各方面因素，科学制定过渡方案，合理确定经营期限，逐步取消有偿使用费。建立完善以服务质量信誉为导向的经营权配置和管理制度…”，结合武穴客管所原已回复肖永良，黄冈市人民政府办公室于2016年10月28日印发《关于深化改革推进黄冈市出租汽车行业健康发展实施方案的通知》后，武穴市共有201辆出租汽车，没有新增运力，也即武穴市未新增出租汽车经营权的行政许可，但武穴客管所却以行政合同的方式，将武穴市出租汽车经营权许可给企业，而肖永良实际出资购买车辆与获许可的从事出租车经营权，不可分割。因此，肖永良向武穴客管所申请确认属既有的出租汽车经营权，以澄清事实和纠纷，原审应当审查被诉回复的合法性。3、武穴客管所向原审法院提交的两份规范性文件，均是2012年或2013年以前颁布，与国办发〔2016〕58号相抵触，亦违反了《湖北省行政规范性文件管理办法》第五条、第二十条的规定，原审应依照国办发〔2016〕58号规定对被诉回复进行审查。武穴客管所辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。肖永良、武穴客管所向原审提交的证据均随卷移送本院，原审对证据的分析与认定，符合法律规定，本院予以确认。二审中，肖永良、武穴客管所均未提供新证据。原审查明的事实，本院予以确认。
本院认为，本案是肖永良向武穴客管所申请确认其运营的鄂Ｊ×××**汽车享有既有出租汽车经营权，其不服该客管所作出的回复而提起诉讼,请求撤销该回复并责令重新作出行政行为。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六条的规定，人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。对于当事人诉请涉及履行法定职责的行政案件，除审查当事人是否向行政机关提出过履行职责的申请、行政机关是否拒绝，还要审查该行政机关是否依法具有当事人所申请的那种职责，以及当事人有没有提出这一申请的实体法上的请求权。原审认为武穴客管所具有负责具体实施武穴市行政区域内出租汽车客运（包括出租汽车客运经营权）管理工作的职权，本院依法予以确认。根据原审已查明的事实，被诉回复具有相应的事实依据。根据本案已查明的事实，案涉鄂Ｊ×××**号出租汽车系肖永良购买，登记在武穴市龙洋汽车出租有限责任公司名下，该公司对该车办理了《道路运输证》，武穴客管所基于此而作出回复，属对事实的描述，并未重新设定肖永良权利、义务，对肖永良的权利和义务亦不产生实际影响。同时，根据国务院办公厅颁布《国务院办公厅关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》第一条第（二）项、第二条第（四）项的规定，坚持乘客为本、坚持改革创新、坚持统筹兼顾、坚持依法规范、坚持属地管理原则，积极稳妥推进出租汽车行业改革，城市人民政府是出租汽车管理的责任主体，对于既有的出租汽车经营权，城市人民政府要综合考虑各方面因素，科学制定过渡方案，合理确定经营期限，逐步取消有偿使用费，要充分发挥自主权和创造性，探索符合本地出租汽车行业发展实际的管理模式；结合现行相关规定，我国对于巡游出租汽车实行经营许可制度，对于符合法定条件的巡游汽车经营者颁发《道路运输经营许可证》和《道路运输证》。鉴于本案所涉出租汽车已办理了《道路运输证》，有权行政机关是否应再行履行确认该出租汽车经营权属既有的职责，现行法律并无相关规定。故肖永良的武穴客管所应确认其运营的鄂Ｊ×××**汽车享有既有出租汽车经营权上诉理由，没有法律依据。综上，肖永良的上诉理由不能成立，本院依法不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法，本院依法予以维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。本案案件受理费50元，由上诉人肖永良负担。本判决为终审判决。
审判长 杨 静
审判员 王爱国
审判员 陈 军
二〇一九年四月一日
法官助理徐云
书记员陈耕 更多数据：