兰州铁路运输法院行 政 判 决 书（2019）甘7101行初352号原告兰州成邦房地产开发有限公司，住所地：甘肃省兰州市城关区九州大道**。法定代表人马金福，该公司董事长。委托代理人马勇，该公司总经理。委托代理人杜凤兰，北京大成（兰州）律师事务所律师。被告兰州市自然资源局，住，住所地：甘肃省兰州市城关区通渭路**/div>法定代表人陈一夫，该局局长。出庭负责人马英，该局总工程师。委托代理人魏斌义，该局干部。委托代理人樊新亭，甘肃东方人律师事务所律师。
原告兰州成邦房地产开发有限公司（以下简称成邦公司）诉被告兰州市自然资源局（以下简称市自然资源局）行政协议一案，原告于2019年4月1日向本院提起行政诉讼,本院于2019年6月24日作出（2019）甘7101行初100号行政判决书，被告市自然资源局不服提起上诉，兰州铁路运输中级法院于2019年9月16日作出（2019）甘71行终132号行政裁定，发回本院重审。本院于2019年10月23日立案后，重新组成合议庭并通知各方当事人参加诉讼，于2019年11月15日公开开庭审理了本案。原告成邦公司委托代理人马勇、杜凤兰,被告市自然资源局出庭负责人马英、委托代理人魏斌义、樊新亭到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
原告成邦公司诉称，1993年，原兰州市城关区土地开发指挥部以《国有土地使用权出让合同》将位于九州开发区31号地(九州大道267号)21.26亩土地(以下简称:该宗地)出让给兰州金城房地产开发有限公司。2004年3月，兰州市城关区人民法院将该宗地及地上附着物评估作价后依法强制执行给原告，该宗地的各项税费已缴清。经兰州市城关区九州开发区管委会办公室同意，原告办理了土地使用权变更登记。原告取得了该宗地土地使用权，后计划开发建设“天成苑”住宅小区项目。原告于2010年取得了《建设用地规划许可证》(地字第(地字第**划条件通知书》(编号：城规2010-087)，之后相继取得了《国有土地使用证》《建设工程规划许可证》《建设工程施工许可证》《商品房预售许可证》。该宗地建设用地面积为12210.5平方米，规划性质为居住用地可兼容商业，容积率确定为3.5。现“天成苑”住宅小区项目已建设完成，商品房全部售卖完毕。当原告为购房人办理《房屋所有权证》时遇阻，理由是2017年兰州高新区九州经济开发区管理委员会将该宗地的容积率认定为2.5,需补缴土地出让金。2018年9月14日原、被告签订了《协议书》,认定原告需补缴土地出让金6289200元。原告认为，2004年受让该宗地时，该宗地的各项税费已经缴清。原告对2010年取得的《建设用地规划许可证》(地字第2010-07(地字第2010-072?号(编号：城规2010-087)产生信赖利益，该宗地的初始容积率确定为3.5,原告从未申请过规划条件变更。现被告认定原告需要补缴土地出让金6289200元，是对1993年兰州市城关区土地开发指挥部与金城房地产开发有限公司签订的《国有土地使用权出让合同》的变更，没有事实依据和法律依据，不具有合法性。被告强行变更《国有土地使用权出让合同》侵犯了原告的合法权益，原告依法提起诉讼，请求依法撤销《协议书》。原告在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据、依据：第一组证据：1.《国有土地使用权出让合同》，证明：1.涉案土地是1993年兰州市城关区开发指挥部出让给兰州金城房地产开发有限公司;2.土地的用途是综合用地。第二组证据：2.兰州市城关区人民法院（2003）城法执二字第245号《民事裁定书》；3.兰州市城关区人民法院（2003）执二字第245号《协助执行通知书》；4.兰州市城关区九州开发区管委会办公室《关于同意办理国有土地使用权转让过户的通知》（兰城九房地转字〔2004〕第05号）；5.兰州市城乡规划局《建设用地规划许可证》（地字第2010-07（地字第**局《规划条件通知书》（编号：城规2010-087）;7.兰规建方核〔2011〕00139、140号《兰州市建筑工程设计方案核定通知书》；8.国有土地使用权证；9.建设工程规划许可证；10.建筑工程施工许可证；11.兰州地区商品房预售许可证。证明：1.原告于2004年通过债权转让的方式经评估作价依法取得了位于兰州市城关区九州开发区31号土地的使用权；2.原告受让该宗地时，该宗地的土地出让金已缴清；3.被告向原告核发了建设用地规划许可证，该宗地的初始容积率为3.5；4.原告按照被告许可的规划条件对涉案土地进行了开发建设。第三组证据：12.兰高九函字〔2017〕38号文件；13.兰国土资地〔2018〕288号文件；14.兰政地〔2018〕64号文件；15.甘让A（兰补〔2018〕36号）《协议书》。证明：1.《协议书》签订的前提是经过兰州市人民政府的行政审批，《协议书》系被告行使职权的结果，应受行政法律规范调整；2.被告要求原告补缴土地出让金的行为，缺乏事实和法律依据，不具有合法性；3.《协议书》是对《国有土地使用权出让合同》的违法变更。第四组证据（辅助证据）：16.（2016）最高法行申45号行政裁定书；17.最高人民法院指导案例41号。证明：1.涉案《协议书》属于行政协议；2.涉案《协议书》没有法律依据。
被告市自然资源局辩称，一、涉案《协议书》实质是合同双方之间的民事行为，依法不属于行政诉讼的审理范围。（一）原告成邦公司与原兰州市国土资源局签订的《协议书》，其主要内容是基于涉案土地使用权而产生的民事行为,双方通过平等、自愿、有偿的原则，在协商一致的情况下，就标的、价款、违约责任、合同条件等主要内容作出了约定。该合同的性质和实质内容属于民事合同范畴。(二)被告在《国有土地使用权出让合同》中的合同权利是法定权利,不属于行政管理权力。(三)国家基本法律对涉案法律关系属于民事法律关系的定性是明确的,涉案的建设用地使用权作为用益物权被规定在《中华人民共和国物权法》中,涉案的《协议书》应属于调整物权关系的民事合同范畴,与行政协议有显而易见的区别。(四)相关司法解释对涉案法律关系属于民事法律关系的定性明确，根据《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，应认定本案《协议书》属于民事合同。(五)相关司法文件对涉案法律关系属于民事法律关系的指引是明确的。涉案《协议书》的签订及其内容不应当归类于行政行为和行政协议中。
二、被告与原告就补交土地出让金的约定清晰、明确、合法。涉案《协议书》相关的行为包括协商、签订、正当履行、履行违约等一系列行为。被告与原告签订的《协议书》是双方协商一致的结果,而不是由被告通过行使行政职权单方面完成的具体行政行为。被告与原告之间对两个事实是明知并且达成一致的,即:双方均认可需要补交土地出让金;双方通过协商对出让金确定了具体数额。双方在协商、签订、正当履行、履行违约等方面的约定没有任何违反法律、法规的情形;没有任何可以行使撤销权的情形。
三、原告的诉讼请求违反了《中华人民共和国行政诉讼法》规定的范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第（十一）项的规定，本案中出现的是原告拒绝履行的情形,不存在该法条所指的行政机关不履行的任何情形，原告的诉讼请求超出法定范围。
四、支持原告的诉讼请求将导致被告无法履行法定职责的严重后果，同时会造成国家利益损失以及国有资产流失的严重后果。
五、支持原告的诉讼请求是对司法实践的否定。在司法实践中,各级法院均以民事法律关系和民事合同认定涉案《协议书》的性质并对诉讼请求加以支持。综上，请求依法驳回原告的诉讼请求。被告市自然资源局在举证期限内向本院提交并当庭出示了以下证据、依据：第一组证据：1.甘让A（兰补〔2018〕36号）《协议书》；2.甘让A（兰补〔2015〕19号）《协议书》；3.（2019）最高法民申1451号民事裁定书；4.（2018）最高法民终784号民事裁定书。证明《协议书》性质的实际内容属于民事合同范畴，应当在《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国合同法》的调整范围内，依法不应当由行政行为和行政程序规制。该《协议书》履行产生的纠纷，应当属于人民法院民事诉讼程序和审判的范围。第二组证据：5.成邦公司的《申请》。证明：1.成邦公司对涉案《协议书》建设用地的容积率调整的事实是认可的；2.成邦公司认可因建设用地规划条件变化而应当补交土地出让金，并请求予以办理。第三组证据：6.兰州市人民政府《关于成邦房地产有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的批复》。证明涉案土地的规划条件变更依据是明确的。第四组证据：7.《评估报告书》。证明：1.成邦公司认可建设用地规划条件变化的事实；2.成邦公司对补交土地出让金进行评估，其对履行《协议书》下的合同义务是明确和自愿的。经过庭审举证、质证，现对当事人提交的证据材料综合评判如下：原告对被告提交的证据质证如下：对证据1的真实性、合法性、关联性无异议，对证明目的有异议，认为该协议书具有行政协议和民事协议的双重属性，不能单方认定是民事协议，在本案中是行政协议。对证据2、3、4的真实性无异议，认为与本案没有关联性。对证据5的真实性无异议，证明目的有异议，认为不能证明原告对容积率的调整是认可的。对证据6的真实性无异议，证明目的有异议，认为该规划条件变更的依据不是法律而是批复。对证据7的真实性无异议，证明目的有异议，认为不能证明原告对规划条件的变更是认可的。被告对原告提交的证据质证如下：对证据1的真实性无异议，对关联性和证明目的有异议，认为与被告无关，涉及的主体是九州管委会；证据中所指的容积率2.5以及2010年涉案土地容积率的调整，均与被告无关。对证据2-7的真实性无异议，关联性有异议，认为该证据是双方形成协议的原因，但双方签订协议书与本案不具关联性。对证据8-11的真实性无异议，关联性及证明目的均有异议。对证据12-15的真实性无异议，证明目的有异议，认为原告错误的认为该《协议书》是行政行为，该协议不是行政审批的结果，和行政审批本身没有关系，应是民事协议。对证据15、16认为与本案没有关联性，对证明目的不予认可。本院对上述证据认证如下：原告成邦公司提交的证据1-15与被告市自然资源局提交的证据1、5-7能够证明原告合法取得土地使用权、按规划条件开工建设、与被告签订涉案协议等客观事实，本院予以采信。被告提交的证据2、3、4与原告提交的证据16、17系参考依据，本院不予采信。
经审理查明，1993年，兰州市城关区土地开发指挥部以挂牌出让方式，将位于兰州市城关区九州经济开发实验小区31号、32号地内面积为109.7亩的土地，出让给兰州金城房地产开发有限公司并与其签订《国有土地使用权出让合同》，合同约定：“第五条：本合同项下的土地使用权出让年限为五十年，自颁发该地块的土地过户通知之日起算；第六条:本合同项下的出让地块按照批准的总体规划是建设住宅、厂房、仓储等综合项目。在出让期限内如需改变本合同规定的土地用途，应当取得甲方和城市规划行政主管部门批准，依照有关规定重新签订土地出让合同，调整土地使用权出让金，并办理土地使用权登记手续。”该《国有土地使用权出让合同》，对容积率未作约定。上述涉案宗地原属于兰州市城关区九州开发区管委会管辖区，现属于兰州高新区九州经济开发区管理委员会管辖区。2004年3月，兰州市城关区人民法院将涉案宗地，即九州开发区31号地(九州大道267号)21.26亩土地及地上附着物评估作价后，依法强制执行给债权人兰州成邦商贸有限公司（现成邦公司）折抵欠款。2004年4月，兰州市城关区九州开发区管委会办公室出具《关于同意办理国有土地使用权转让过户的通知》（兰城九房地转字〔2004〕第05号），同意将位于九州开发区31号地内14173.33平方米（合21.26市亩）的土地使用权转让给兰州成邦商贸有限公司（现成邦公司），该《通知》中载明“现土地使用权转让过户手续已办理完毕，各项税费已缴清”。2010年7月，成邦公司取得兰州市城乡规划局《建设用地规划许可证》（地字第2010-072号）、《规划（地字第**010-087）。2011年11月，成邦公司取得兰规建方核〔2011〕00139、140号《兰州市建筑工程设计方案核定通知书》，其中，《规划条件通知书》和《兰州市建筑工程设计方案核定通知书》中均载明：规划性质为居住用地可兼容商业，容积率≤3.5。之后，成邦公司办理了兰国用（2011）第J251号、第J252号《国有土地使用权证》，并在该地块上建设“天成苑”住宅小区。2017年9月，兰州高新区九州经济开发区管理委员会（以下简称九州管委会）向原兰州市国土资源局出具《关于九州开发区建设项目土地会签有关问题说明函》（兰高九函字〔2017〕38号），其中“一、土地用途问题：对原《国有土地使用权证》载明为单一用途按照《国有土地使用证》载明的用途认定，对原《国有土地使用证》载明为综合用地或者两种以上用途（包含工业、仓储）且出让合同中未明确工业项目的用地，现规划批准为商业住宅或商住用途的项目用地，土地用途按商业、住宅或商住用地认定，对原出让合同明确了项目生产建设投资计划的，土地用途全部按工业用地认定，商住用地的项目，商业、住宅用途比例按2:8认定。”“三、容积率问题：认定为商业、住宅或商住的项目用地，原出让合同中未约定容积率的，初始容积率按照2.5认定。对于已转让土地，经我委核准，按照转让合同或补充协议约定的容积率认定，否则初始容积率按照2.5认定。”根据上述说明函，2018年8月，原兰州市国土资源局向兰州市人民政府提出《关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的请示》（兰国土资地〔2018〕288号），请示拟向成邦公司补收国有建设用地使用权出让价款6289200元。2018年9月11日，兰州市人民政府向原兰州市国土资源局作出《兰州市人民政府关于兰州成邦房地产开发有限公司项目用地变更规划条件补收土地出让价款的批复》（兰政地〔2018〕64号），同意补收成邦公司国有建设用地使用权出让价款6289200元。2018年9月14日，原兰州市国土资源局（甲方）与成邦公司（乙方）签订《协议书》。《协议书》第四条约定：“乙方须向甲方支付国有建设用地使用权出让价款总额人民币陆佰贰拾捌万玖仟贰佰元整（小写：6289200元）。”第七条约定：“其余条款均以《国有土地使用权出让合同书》《兰州市城关区九州开发区管委会办公室关于同意办理国有土地使用权转让过户的通知》（兰城九房地转字〔2004〕第05号）约定为准。”原告认为该《协议书》变更了《国有土地使用权出让合同》约定，侵犯其合法权益，请求依法撤销该《协议书》。另查明，2018年4月2日，成邦公司向被告提交申请办理土地增容出让金评估与增容费交纳申请，被告同意成邦公司对已建成的“天成苑”小区补交的土地使用权出让价进行评估。2018年4月，成邦公司向甘肃方家不动产评估咨询有限公司提交申请，请求该公司对成邦公司位于兰州市九州大道457号，也就是本案涉案土地，因改变使用条件补交土地出让金价格进行评估。2018年7月28日，甘肃方家不动产评估咨询有限公司以2018年4月10日为估价日期，按照成邦公司提交的九州管委会《关于九州开发区建设项目土地会签有关问题说明函》（兰高九函字〔2017〕38号）规定的2.5容积率等内容，综合进行评估，并作出土地估价报告，送达成邦公司。成邦公司对评估报告予以认可。2018年9月14日，被告与原告就涉案土地补交国有土地出让金等事宜达成协议，并签订《协议书》。再查明，本案在审理期间，被告兰州市国土资源局因政府机构改革被撤并，继续行使其职权的行政机关为新组建成立的兰州市自然资源局，法定代表人亦发生变更。
本院认为，本案争议的焦点为：2018年9月14日，原告成邦公司与被告兰州市自然资源局（原兰州市国土资源局）所签订的甘让A（兰补〔2018〕36号）《协议书》，是否合法有效。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十一条规定：“土地使用权出让合同应当按照平等、自愿、有偿的原则，由市、县人民政府土地管理部门（以下简称出让方）与土地使用者签订。”国有土地使用权出让合同是由土地行政管理部门与土地使用者，在平等协商的基础上，通过招拍挂方式签订的协议，目的在于实现国家对有限的土地资源合理、有效利用的管理目标，实现土地管理部门对国有土地进行管理的行政职权。合同内容包含了土地行政管理部门对合同履行进行监督，对使用者没有按合同约定开发利用土地，或者改变土地用途行为予以纠正、处罚，甚至无偿收回土地使用权等，本案被告与原告所签订的涉案《协议书》符合上述法律规定。被告认为涉案《协议书》系民事合同，理由不能成立。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。”本法第十九条规定：“土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。”第二十一条规定：“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移。”本案中，涉案宗地最初（1993年）由兰州市城关区土地开发指挥部出让给兰州金城房地产开发有限公司，并签订《国有土地使用权出让合同》，该出让合同约定出让宗地总体规划为：建设住宅、厂房、仓储等综合项目。原告取得涉案宗地，虽不是从其他公司转让取得，但通过法院执行取得（系抵顶欠款），等同于转让取得，也应按照上述法律规定程序办理，应当遵守原出让合同约定的土地利用总体规划用途。然而，原告在取得涉案宗地后，办理的《建筑工程规划许可证》《规划条件通知书》《兰州市建筑工程设计方案核定通知书》中均载明：规划性质为居住用地可兼容商业，容积率≤3.5，之后，原告办理了兰国用（2011）第J251号、第J252号《国有土地使用权证》，并在该地块上建设商住两用的“天成苑”住宅小区。原告的行为显然已经改变了原土地出让合同规定的土地规划用途。
原告改变原土地规划用途的行为，按照上述法律规定，应当与被告重新签订土地使用权出让合同，调整土地出让金，并办理登记。但是，本案被告采取变通的方式，按照原告使用土地的现状，重新调整土地出让金，以弥补因原告改变土地用途需补交的土地出让金，并与原告在平等、自愿的基础上于2018年9月14日签订了甘让A（兰补〔2018〕36号）《协议书》。该《协议书》是在原告改变原《国有土地使用权出让合同》规定的土地规划用途后，被告根据变化后的土地用途，就补交土地出让金事宜签订的补充协议，并非是对原合同的改变。况且，原告在签字时，已经知晓《协议书》内容，且签字同意。庭审中，原告并未提交原、被告签订该《协议书》存在违法法律、行政法规的强制性规定及被告存在欺诈、胁迫、恶意串通等情形的证据。据此，涉案《协议书》系双方当事人真实意思表示，不违反法律强制性规定，合法有效。关于2.5容积率的问题。根据中华人民共和国住房和建设部《建设用地容积率管理办法》第七条规定：“国有土地使用权一经出让或划拨，任何建设单位或个人都不得擅自更改确定的容积率。符合下列情形之一的，方可进行调整：（一）因城乡规划修改造成地块开发条件变化。”本案涉案土地系九州管委会所辖土地，该土地在1993年出让时，未约定容积率。为解决历史遗留的土地出让未规定容积率等相关问题，2017年9月，九州管委会作出了《关于九州开发区建设项目土地会签有关问题说明函》（兰高九函字〔2017〕38号），明确了土地出让合同未规定容积率的，按照2.5的容积率认定。该2.5容积率是九州管委会根据所辖范围内出让土地开发条件变化等遗留问题的实际情况所确定，符合上述法律规定，原告对此并未提出异议，且以此进行涉案土地因改变使用条件补交土地出让金价格评估，与被告签订《协议书》，被告依职权与原告签订《协议书》并无不当。综上，原告请求撤销《协议书》无事实依据及法律依据，本院不予支持。现依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，
判决如下：驳回原告兰州成邦房地产开发有限公司撤销甘让A（兰补〔2018〕36号）《协议书》的诉讼请求。案件受理费50元，由原告兰州成邦房地产开发有限公司负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于兰州铁路运输中级法院。
审 判 长 张惠娇
审 判 员 李 青
审 判 员 张翼鹏
二〇二〇年三月三十一日
法官助理 张解铃
书 记 员 俞春燕【附适用的法律条文】《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条【行政诉讼受案范围】人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的；（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的；（三）申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的；（四）对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的；（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的；（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的；（七）认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的；（八）认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的；（九）认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；（十）认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的；（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的；（十二）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 微信公众号“”