海南省高级人民法院 行政判决书 （2019）琼行终51号 上诉人（原审被告）文昌市人民政府，住所地文昌市文城镇清澜开发区市政府办公大楼。 法定代表人王晓桥，市长。 委托代理人陈廷云，文昌市法制司法信访局工作人员。 委托代理人严世荣，海南凯志律师事务所律师。 被上诉人（原审原告）云益利，男，1975年6月30日出生，汉族，文昌市人。 被上诉人（原审原告）云益洪，男，1968年10月6日出生，汉族，文昌市人。原告云益利、云益洪系同胞兄弟。 被上诉人（原审原告）云惟枢，男，1945年3月3日出生，汉族，文昌市人。 被上诉人（原审原告）云天伟，男，1982年12月23日出生，汉族，文昌市人。原告云惟枢、云天伟系父子关系。 被上诉人（原审原告）云天佑，男，1984年8月15日出生，汉族，文昌市人。原告云益利、云益洪、云天伟、云天佑系堂兄弟关系。 上列5位被上诉人的共同委托代理人吴多乐，文昌市和平法律事务所法律工作者。 原审第三人云天望，男，1984年2月14日出生，汉族，现住文昌市。 原审第三人云天坛，男，1990年11月24日出生，汉族，现住海口市。 原审第三人云惟本，男，1942年6月3日出生，汉族，文昌市人。 上诉人文昌市人民政府（以下简称文昌市政府）因与被上诉人云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑及原审第三人云惟本、云天望、云天坛土地行政管理一案，不服海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初254号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对案件进行了审理，本案现已审理终结。 2013年10月15日，文昌市政府给云惟本颁发文集用（2013）第00252号《集体土地使用证》，确认云惟本享有156.98平方米的集体土地使用权。 原审查明，涉案土地面积为156.98平方米，属于集体所有土地。该地上原有二间厨房，2018年4月被拆除，之前一直由云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑家使用。该地与云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑及云惟本、云天望、云天坛的房屋相连，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑和云惟本、云天望、云天坛是同一祖辈的后代。2009年11月12日，云惟本、云天望、云天坛共同向文昌市政府申请涉案土地的确权登记。2009年11月14日，文昌市政府召集土地相邻方对涉案土地进行地籍调查，地籍调查表上有云惟本、云天望、云天坛和云天禄、云天福（其两人是兄弟关系）、云惟枋6人签名，文昌市政府没有召集云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑指界。2009年11月16日，文昌市文城镇新苑村委会上村二村村民小组（以下简称上村二村民小组）及其所在村委会、镇人民政府出具证明称，涉案土地已建房，由云惟本、云天望、云天坛继承。2013年10月15日，文昌市政府给云天望、云天坛、云惟本分别颁发文集用（2013）第00250号、第00251号、第00252号《集体土地使用证》（以下简称第00250号、第00251号、第00252号土地证），确认云天望、云天坛、云惟本共同享有涉案土地的集体土地使用权。上述3份土地证均载明土地所有权人为上村二村民小组。2018年4月，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑知道文昌市政府颁发涉案土地证，遂提起行政诉讼，请求法院撤销文昌市政府颁发的第00252号土地证。 原审另查明，涉案土地属于上村二村民小组和文昌市文城镇新苑村委会上村三村村民小组（以下简称上村三村民小组）两个村民小组集体共有。云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑为上村三村民小组成员，云天望、云天坛、云惟本为上村二村民小组成员。 原审还查明，2018年8月31日，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑和云天望、云天坛、云惟本所在村委会出具情况说明，称涉案土地上原建有的房屋属云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑所有，文昌市政府将涉案土地确权登记在云天望、云天坛、云惟本名下错误，希望相关部门据实处理。 原审认为，本案争议的焦点：1.云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑起诉是否超过起诉期限。2.文昌市政府颁发的第00252号土地证是否合法。 关于云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑起诉是否超过起诉期限的问题。云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑于2018年4月知道文昌市政府颁发的涉案00252号土地证，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十四条第一款规定，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑于2018年8月28日提起行政诉讼，未超过法定的起诉期限。 关于文昌市政府颁发的第00252号土地证是否合法的问题。首先，文昌市政府颁证行为认定事实不清，主要证据不足。涉案土地的集体土地所有权属于上村二、三村民小组共同享有，文昌市政府颁发涉案土地证载明涉案土地属于上村二村民小组集体所有，显然颁证行为认定事实不清，证据不足。其次，文昌市政府颁证程序违法。涉案土地上原建有的厨房由云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑使用，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑又是涉案土地的相邻方。根据国家土地管理局1993年6月22日颁布实施的《城镇地籍调查规程》3.2.6.1关于“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”的规定，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑作为涉案土地的使用者及土地相邻方，文昌市政府未通知其到场指界违反法定程序。 综上所述，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑起诉没有超过法定的起诉期限。文昌市政府颁发的第00252号土地证，认定事实不清，主要证据不足，程序违法，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）、（三）项之规定，判决撤销文昌市政府于2013年10月15日给云惟本颁发的第00252号土地证。案件受理费50元，由文昌市政府负担。 上诉人文昌市政府上诉称，一、原审认定涉案土地的集体土地所有权属于上村二、三村民小组共同享有存在严重错误。在原审审理过程中，文昌市政府、云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑及云天望、云天坛、云惟本所提交的证据均未能证明涉案土地的集体土地所有权是上村二、三村民小组共同所有。而文昌市政府提交的土地权属来源证明可证明涉案土地的集体土地所有权属于上村二村民小组所有，该证明上有村民小组所在的新苑社区居民小组和文城镇人民政府盖章予以确认。
二、没有证据证明云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑为涉案土地的使用权人。首先，涉案土地的所有权人为上村二村民小组，而根据云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑提供的身份信息，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑均为上村三村民小组人，其并不具有涉案土地所在集体的成员资格。因此，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑不具备取得涉案土地使用权的主体依据。其次，根据云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑的提供的1953年土地房产所有证存根，该存根中所列明的房产无法证明与涉案土地上的房产有任何关联。同时，也无法证明该存根的权利人与云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑存在任何关系。因此，原审认定涉案土地上原有的厨房一直由云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑家使用存在错误。
三、文昌市政府向云天望、云天坛、云惟本颁发第00250号、第00251号、第00252号土地证认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。文昌市政府给云天望、云天坛、云惟本颁证宗地坐落于××村，土地所有权属性质为集体土地，土地使用面积为156.98平方米，土地四至的具体位置详见宗地图。2009年11月，文昌市国土环境资源局（现为文昌市国土资源局，以下简称文昌市国土局）根据云天望、云天坛、云惟本的申请，对已建房屋的涉案土地进行权属调查，土地所有权人上村二村民小组及土地所在新苑村委会、文城镇人民政府出具涉案土地为云天望、云天坛、云惟本共同使用的土地权属来源证明。文昌市国土局对权源资料、申请人身份、宅基地范围、界线、权属性质、用途等情况进行实地调查，并经涉案土地相邻方指界，相邻方均在地籍调查表上签名捺印。文昌市国土局根据权属调查情况和获取的界线、界址点坐标绘制了宗地图。文昌市政府根据土地登记审批后，分别向云天望、云天坛、云惟本颁发了第00250号、第00251号、第00252号土地证。
四、云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑提起本案诉讼已超过法定起诉期限。2009年，文昌市国土局对云天望、云天坛、云惟本所在的上村二村民小组及云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑所在的上村三村民小组的宅基地展开确权工作。同年，文昌市国土局对云天望、云天坛、云惟本申请的涉案宗地进行实地调查并测绘，同时也对涉案宗地相邻的属于云惟枢、云益洪申请的宗地进行实地调查并测绘。这充分说明云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑在测绘时已得知云天望、云天坛、云惟本对涉案宗地申请颁证的情况且无异议，否则云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑在文昌市国土局对涉案宗地进行调查时就已提出了异议，且云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑在当时也会向文昌市国土局申请涉案土地的使用权。综上，文昌市政府请求：
一、撤销原审判决；
二、改判驳回云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑原审的诉讼请求；
三、一审、二审案件受理费由云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑承担。 被上诉人云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑未提交书面答辩意见，口头辩称，一、原审认定涉案土地所有权属上村二、三村民小组共有，事实清楚。
二、云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑祖辈从1953年土地改革时在涉案土地上已经有了房屋，该涉案土地一直由云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑使用，文昌市政府没有任何证据证明云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑不享有涉案土地使用权。
三、文昌市政府给云天望、云天坛、云惟本颁发涉案土地使用证时，没有按照法律规定的程序通知云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑到现场指界，且颁证之前也没有进行公告，所以文昌市政府颁证的程序违法。
四、云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑提起本案诉讼并没有超过法律规定的起诉期限。综上，云益利、云益洪、云惟枢、云天伟、云天佑请求：驳回上诉，维持原判。 原审第三人云天望、云天坛、云惟本经本院合法传唤，未参加询问，也未提交书面陈述意见。 二审中，本院于2019年3月20日组织各方当事人勘察了涉案土地现场。涉案土地位于文昌市××镇居委会。新苑居委会上村三村民小组组长云天峰再次出示了文集有（2005）第×××B号集体土地所有权证，该证项下土地即为新苑居委会上村二村民小组与上村三村民小组所有的全部集体土地，均为上村二、三村民小组共同共有。涉案土地在文集有（2005）第×××B号集体土地所有权证项下，地上有**房屋，面积约为113平方米，房屋东侧有一小庭院，面积约为43平方米。被上诉人一方表示，只对该庭院的使用权有争议，对第三人一方拥有该房屋的所有权和该房屋所用土地的使用权没有异议。该房屋最早由云惟本的父亲云大运居住使用，此后由云惟本及其兄弟云惟东继承居住使用。在上述庭院东侧另有一房屋，最早由云大运兄弟云大龙的妻子李春花和云大运另一兄弟云大永两户共同居住使用，此后云大龙的部分由云大龙儿子云惟柄、云惟枢继承居住使用，云大永的部分由云大永的儿子云惟芳继承居住使用。第三人一方为云大运的子孙辈，被上诉人一方为云大龙和云大永的孙辈。双方争议的这一庭院位于双方居住的房屋中间，双方的房屋均有大门朝向庭院，人流可从房屋内经庭院通行至村路。庭院上南、北侧各有一个小厨房，双方对厨房的使用情况说法不一致。被上诉人一方称，南边的小厨房一直由云惟芳一户使用，北边的小厨房原来由云惟枢、云惟柄使用，在1989年云惟枢、云惟柄又借给云惟本使用。第三人一方称，两个厨房都是云大运继承的，在继承后被上诉人一方没有厨房用，云大运就将两个厨房借给了被上诉人一方使用，到1989年被上诉人又将北侧厨房交回给第三人一方使用，直至拆除。
本院认为，本案审查的是2013年10月15日文昌市政府给云惟本颁发第00252号土地证的合法性问题。文昌市政府没有证据证明被上诉人一方在其对涉案土地测绘时已得知第三人对涉案宗地申请颁证的情况并且没有异议，因此被上诉人提起本案诉讼没有超过法定起诉期限。关于涉案颁证行为是否合法的问题，首先，涉案土地在文集有（2005）第×××B号集体土地所有权证项下，属于上村二、上村三村民小组的共有土地，而文昌市政府在给云惟本颁发第00252号土地证时，将涉案土地的土地所有权人仅登记为上村二村民小组，与事实不符，属认定事实错误。其次，文昌市政府在对涉案土地进行地籍调查时，仅有云天禄、云天福、云惟枋作为相邻人指界签字，而与涉案土地、房屋直接相邻的被上诉人一方却没有作为相邻人在地籍调查表上指界签字。根据1993年6月22日施行的《城镇地籍调查规程》中“界址的认定必须由本宗地及相邻宗地使用者亲自到现场共同指界”的规定，文昌市政府未通知必须参加指界的相邻方到场指界，颁证程序违反法律规定。再次，文昌市政府在颁发此证过程中，虽然文昌市文城镇新苑社区居委会于2009年11月16日在《土地权属来源证明》中盖章证明涉案土地由第三人一方使用情况属实，但新苑社区居委会于2018年8月31日又出具《关于云惟本、云天望、云天坛与云惟柄、云惟枢、云益洪宅基地使用权争议的调处情况》，并在其中载明，涉案庭院上的两个小厨房一直由被上诉人一方使用，应属被上诉人所有，第三人所持涉案第00252号土地证中包含两个厨房所用土地不正确。可见，关于涉案庭院及厨房所用土地的权属究竟属于哪一方，文昌市文城镇新苑社区居委会改变了其原来出具的意见，文昌市政府在颁证中认定的这部分事实也可能出现错误。因此，文昌市政府颁发第00252号土地证认定事实不清，违反法定程序，应予撤销。 综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确、程序合法，应予维持。文昌市政府的上诉请求和理由不成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，
判决如下： 驳回上诉，维持原判。 二审案件受理费50元，由上诉人文昌市人民政府负担。 本判决为终审判决。
审 判 长 吴剑萍
审 判 员 吴天月
审 判 员 赵敬义
二○一九年三月三十日
法官助理 皮小慢
书 记 员 符跃萌 附：相关法律条文 《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理： （一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定； （二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更； （三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判； （四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。 原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。 人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。 微信公众号“”