山东省济南市中级人民法院 行 政 裁 定 书 （2019）鲁01行终228号 上诉人（一审原告）张磊，男，1963年7月9日出生，汉族，济南市计量检定测试院职工，住济南市。 上诉人（一审原告）史芹，女，1974年7月21日出生，汉族，济南市计量检定测试院职工，住济南市。 上诉人（一审原告）巩建，女，1969年12月7日出生，汉族，济南市计量检定测试院职工，住济南万达鸿景苑**楼**。 被上诉人（一审被告）济南市质量技术监督局，住所地，住所地济南市iv> 法定代表人丁正罡，局长。 委托代理人童岗，该局工作人员。 委托代理人赵德铸，山东辰静律师事务所律师。 被上诉人（一审被告）济南市人民政府，住所地，住所地济南市iv> 法定代表人孙述涛，市长。 委托代理人李蔚伟，济南市人民政府法制办工作人员。 委托代理人孙月，济南市人民政府法制办工作人员。 上诉人张磊、巩建、史芹因与被上诉人济南市质量技术监督局（以下简称济南质监局）、济南市人民政府（以下简称市政府）政府信息公开及行政复议纠纷一案，不服济南市市中区人民法院作出的（2018）鲁0103行初349号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理。 上诉人张磊、史芹和巩建向一审法院起诉的事实与理由概括为：上诉人张磊、史芹和巩建向济南质监局提交信息公开申请，要求公开“2007年市质监局下发的《济南市质监局系统企业人员工资测算方式》的机关文件或提供盖有公章的《济南市质监局系统企业人员工资测算方式》。”济南质监局作出[2018]1号《济南市质量技术监督局政府信息公开答复书》(以下简称为1号答复)，主要内容为“经查阅济南市质量技术监督局2007年度至2009年度公文存档目录，您申请获取的政府信息不存在。”上诉人张磊、史芹和巩建对1号答复不服，向市政府申请行政复议，市政府作出济政复决字[2018]271号《济南市人民政府行政复议决定书》(以下简称271号复议决定)，维持了1号答复。
上诉人不服，诉至一审法院。诉讼请求：
一、依法撤销1号答复；
二、依法撤销271号复议决定。 一审法院认为，信息公开诉讼中，当事人申请公开的信息，应当是行政机关履行法定职责过程当中制作、记录或保存的信息。本案中，张磊、史芹和巩建提交的政府信息公开申请，系要求提供《济南市质监局系统企业人员工资测算方式》，无论文件是否存在、是否应当公开，仅从文件名称即能判断出该文件属于济南质监局内部行政管理的内部信息，也不是济南质监局在履行其法定职责过程中形成的信息，故不属于人民法院政府信息公开诉讼受案范围。人民法院对张磊、史芹和巩建的起诉予以立案并公开开庭，是基于落实立案登记制要求，希望能够最大限度保障当事人诉讼权利，尽可能听取当事人对案情的意见。但是，人民法院审理案件，始终应当围绕案件争议进行处理。本案中，张磊、史芹和巩建三人系针对政府信息公开行为及由此产生的行政复议决定提起行政诉讼，故审理的焦点问题也应当集中于济南质监局的政府信息公开行为及由此产生的复议决定合法性。各方当事人应当按照合议庭的指导与安排，发表陈述意见、举证质证，解决信息公开纠纷。现张磊、史芹和巩建要通过本次诉讼，反映“下属部门滥用职权，知道百姓贫困生活”，这既与本案审理无任何关联性，也不是人民法院开庭要解决的问题。行政机关负责人出庭应诉制度的建立，是为了更好地解决涉案纠纷，具体到本案就是政府信息是否应当公开，而不是为了满足当事人反映其他问题的要求。作为政府信息公开行政行为的作出者，济南质监局已有相关负责人出庭应诉，具备实质解决本案纠纷的条件，张磊、史芹和巩建未有正当理由，拒绝庭审继续的行为应予以否定，不利法律后果由其自行承担，一审法院依《最高人民法院关于适用 上诉人张磊、巩建、史芹不服一审裁定上诉称：
一、一审法院认定事实错误，适用法律错误。一审法院认为上诉人申请公开的两项信息中“全部相关文件”是对相关政策、法律等进行的咨询，需要济南质监局制作、搜集、汇总和加工，不属于政府信息公开诉讼受案范围。上诉人认为，申请公开的“全部相关文件”是济南质监局在履行职责过程中已经制作完成的，而且《济南市质监局系统企业人员工资测算公式》已于2007年12月对外公开，不符合《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（三）项之规定。
二、上诉人要求公开的信息对外部产生约束力，亦对相对人的权利义务产生实际影响，与上诉人生活息息相关，属于《政府信息公开条例》的调整范围。法院若不支持，将严重影响上诉人的知情权和生活。
三、上诉人申请公开的信息不属于《政府信息公开条例》豁免的政府信息，国务院办公厅《关于做好政府信息依申请公开的意见》中规定的内部管理信息只是相对豁免的政府信息，上诉人申请公开的信息可以公开。
四、上诉人申请公开的信息符合《劳动合同法》。
五、上诉人要求公开的信息可以申请人民法院调取证据证明其存在。
六、依照鲁政办字（2015）69号文和鲁政办发（2016）51号文的要求，上诉人不同意继续庭审是合法的。
七、在上诉人关于不同意继续庭审的说明中，上诉人认为,一审行政裁定书扭曲了对上诉人陈诉不同意继续庭审理由的真实表达，市政府出具的行政机关负责人不能出庭应诉的说明中未说明具体原因，不符合要求。要求法院继续开庭审理。上诉请求：
一、撤销一审法院作出的（2018）鲁0103行初349号行政裁定，依法改判。
二、本案的诉讼费由被上诉人承担。 被上诉人济南质监局、市政府二审期间未向本院提交书面答辩意见。
本院认为，《最高人民法院关于适用的解释》第八十条第一款规定：“原告或者上诉人在庭审中明确拒绝陈述或者以其他方式拒绝陈述，导致庭审无法进行，经法庭释明法律后果后仍不陈述意见的，视为放弃陈述权利，由其承担不利的法律后果。”任何当事人都必须依法行使诉讼权利，遵守诉讼秩序，庭审中听从法庭的统一指挥，否则就应承担一定的责任或不利的后果。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十九条第三款、第四款之规定，行政机关负责人有正当理由不能出庭应诉的，应当向人民法院提交情况说明，并加盖行政机关印章或者由该机关主要负责人签字认可，行政机关拒绝说明理由的，不发生阻止案件审理的效果。在一审庭审中，上诉人张磊、史芹、巩建对市政府主要负责人未到庭参加诉讼提出异议，一审合议庭当庭进行了释明，认为市政府已委托其工作人员出庭应诉，并提供负责人未到庭应诉的情况说明，符合法律规定，不影响案件继续审理，并决定继续审理。上诉人有义务服从法庭对于庭审程序的安排，经一审合议庭释明后，上诉人仍坚持要求济南市政府主要负责人出庭，不同意继续进行庭审，明确拒绝陈述，导致一审庭审无法进行，应承担不利的法律后果。一审法院裁定驳回上诉人的起诉，并无不当。 综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（一）项之规定，
裁定如下： 驳回上诉，维持原裁定。 本裁定为终审裁定。
审判长 孙继发
审判员 魏吉锋
审判员 张极峰
二〇一九年三月二十三日
法官助理张倩倩
书记员李志晓 微信公众号“”