山东省菏泽市中级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁17行初632号 原告温广民，男，汉族，1972年12月12日出生，住址为山东省菏泽市牡丹区。 原告邓景来，男，汉族，1971年12月30日出生，住址为山东省鄄城县。 原告尚伟，男，汉族，1977年2月22日，住址为山东省鄄城县。 原告王翠霞，女，汉族，1971年3月12日出生，住址为山东省鄄城县。 原告温燕，女，汉族，1979年2月19日出生，住址为山东省鄄城县。 原告丁洪祥，男，汉族，1953年9月1日出生，住址为山东省鄄城县。 原告仪凌燕，女，汉族，1974年2月4日出生，住址为山东省鄄城县。 原告刘存义，男，汉族，1961年6月1日出生，住址为山东省鄄城县。 原告董水芝，女，汉族，1975年10月5日出生，住址为山东省鄄城县。 原告刘德暇，男，汉族，1974年3月19日出生，住址为山东省鄄城县。 委托代理人陈海峰，北京万典律师事务所律师。 委托代理人肖以荣，北京万典律师事务所律师。 被告鄄城县人民政府，住所地鄄城县鄄九路与环城南路交叉路口。 法定代表人袁红兵，县长。 分管负责人申传立，副县长。 委托代理人刘兴玉。 委托代理人韩茂丁。 被告菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路**。 法定代表人陈平，市长。 委托代理人张瑞。 委托代理人肖彦，山东自胜律师事务所律师。 原告温广民等10人诉被告菏泽鄄城县人民政府（以下简称鄄城县政府）、菏泽市人民政府（以下简称菏泽市政府）行政征收、行政复议一案，本院受理后，依法组成合议庭，于2019年3月8日公开开庭审理了本案，原告共同推举代表人温广民、邓景来、尚伟，委托代理人肖以荣，被告鄄城县政府分管负责人申传立、委托代理人刘兴玉、韩茂丁，被告菏泽市政府委托代理人张瑞、肖彦到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 本案行政争议形成过程如下：2018年3月21日，鄄城县政府作出鄄政字[2018]10号《鄄城县人民政府关于实施煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收的决定》（以下简称鄄政字[2018]10号征收决定），决定对黄河街以南、洪河街以北、孙膑路以西、古泉路以东（含煤建公司、石油公司、工商局、姜口村、以规划部门划定的征收红线为准）范围内的房屋予以征收。10名原告不服该征收决定，向菏泽市政府提起行政复议。菏泽市政府经审查后于2018年7月2日作出菏政复决字[2018]92号《菏泽市人民政府行政复议决定书》（以下简称《复议决定书》），确认鄄城县政府作出的鄄政字[2018]10号征收决定行政行为违法。
原告不服鄄城县政府作出的征收决定和菏泽市政府作出的复议决定，遂提起行政诉讼。 原告温广民等10人诉称，鄄城县政府作出鄄政字[2018]10号征收决定违反法定程序，主要证据不足，应予以撤销。被告菏泽市政府作出的《复议决定书》确认征收决定违法，但以公共利益为由不予撤销，该《复议决定书》也应撤销。因为涉案征收决定除存在补偿费用未能足额到位外，作出社会稳定风险评估报告的主体不适格、该评估报告也未经鄄城县政府常务会议讨论、征收决定的作出不符合规划、涉案片区不属于棚户区，征收决定作出并非出于公共利益。复议决定未加以严格审查，致使认定事实和证据采纳存在错误，应当予以撤销。综上，请求：
一、撤销鄄城县政府作出的鄄政字[2018]10号征收决定；
二、撤销菏泽市政府作出的复议决定。 原告提交的证据有： 1.原告身份证、国有土地使用权证、房屋所有权证、建设工程规划许可证、房产分户图，证明原告与本案具有利害关系，是本案的适格主体；2.鄄政字[2018]10号《鄄城县人民政府关于实施媒建片区棚户区改造项目房屋征收的决定》及《鄄城县人民政府关于实施煤建片区棚户区改造项目房屋征收决定的公告》，证明涉案行政行为存在，且严重违法；3.菏政复决字[2018]92号行政复议决定书及收到复议决定的快递单，证明被诉复议行为存在，且严重违法。 被告鄄城县政府答辩称，其作出的征收决定程序合法、事实清楚，符合法律规定。根据山东省住建厅、发改委、财政局、国土厅联合下发的《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》(鲁建住字[2017]20号)文件要求及《鄄城县国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》内容，鄄城县房地产管理局于2018年2月1日向县政府请示启动煤建公司片区棚户区改造项目征收程序。2月7日，鄄城县房地产管理局向鄄城县发展和改革局函询是否将鄄城县煤建公司片区改造项目纳入鄄城县国民经济和社会发展2018年度计划，向鄄城县规划局函询该改造项目是否符合鄄城县城乡规划，向鄄城县国土资源局函询是否符合鄄城县土地利用总体规划，均得到了肯定答复。2月10日，被告鄄城县政府公布了《鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》公开征求意见。3月19日，棚改指挥部邀请了部分群众代表、涉及征收的单位代表及相关人员参加了风险评估座谈会，形成了房屋征收社会稳定风险评估报告。依据各项前期工作，下发征收决定进行公告。综上，被告作出鄄政字[2018]10号征收决定适用法律正确、程序合法、内容适当，应依法驳回原告温广民等10人的诉讼请求。 被告鄄城县政府提交的证据有: 第一组证据：鄄城县房地产管理局关于征收是否符合鄄城县国民经济和社会发展和计划征询函、鄄城县发展改革局复函及附件《关于鄄城县二0一七年国民经济和社会发展计划执行情况与二0一八年计划（草案）的报告》及人大决议、《鄄城县国民经济和社会发展十三五规划纲要》煤建公司片区棚户区列入棚改计划文件。证明征收决定符合鄄城县国民经济和社会发展规划和年度计划。 第二组证据：鄄城县房地产管理局关于征收是否符合鄄城县土地利用总规划征询函、鄄城县国土资源局复函及附件（鲁政土字[2010]718号文件、鄄城县土地利用总规划图），证明征收决定符合鄄城县土地利用总规划。 第三组证据：鄄城县房地产管理局关于征收是否符合鄄城县城市总体规划及专项规划征询函、鄄城县规划局复函及附件（菏政复[2011]47号文件、鄄城县城市总体规划图、鄄政复[2011]26号文件、鄄城县A片区控制性详细规划图），证明征收决定符合鄄城县城市总体规划及所在片区控制性详细规划。 第四组证据：鄄城县房地产管理局《关于煤建公司片区棚户区启动征收程序的报告》、2018年2月3日和3月6日县城建例会会议纪要、《鄄城县城镇化工作领导小组办公室关于成立2018年城建重点工程建设指挥部的通知》，证明房屋征收部门经过调查，认为煤建公司片区征收条件成熟报请鄄城县政府启动征收程序。 第五组证据：银行回单，证明截止银行回单出具日，为征收需要初始交存125672567元用于征收准备金。 第六组证据：《鄄城县人民政府关于鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的说明》《鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》公告照片，证明鄄城县政府制作了《鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》及说明并进行了公告，公开征求意见。 第七组证据：《征求意见情况报告》及公告照片，证明鄄城县政府对《鄄城县煤建公司片区棚户区房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》征求意见情况进行了反馈。 第八组证据：鄄城县煤建公司片区风险评估座谈会、《鄄城县煤建公司片区建设项目房屋征收社会稳定风险评估报告》，证明征收决定作出前进行了社会风险评估并制作了评估报告。 第九组证据：《鄄城县人民政府关于实施煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收的决定》《鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》、公告照片，证明鄄城县政府根据征求意见情况及实际制作了《鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》及《鄄城县人民政府关于实施煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收的决定》并公告。 被告菏泽市政府答辩称，2018年5月3日，温广民等11人不服鄄政字[2018]10号征收决定向菏泽市政府提出行政复议申请，要求撤销该房屋征收决定。菏泽市政府受理后，经审查发现，鄄城县政府提供的银行对账单中账户余额不能证明作出房屋征收决定时补偿费用足额到位，该征收决定属主要证据不足、依法应予撤销，但鉴于公共利益需要，且所涉1300户中1094户已签约并拆除被征房屋，撤销征收决定会给社会公共利益造成重大损害，依法应予确认该房屋征收决定违法，但不予撤销。2018年7月2日，菏泽市政府作出《复议决定书》，确认鄄城县政府作出的鄄政字[2018]10号征收决定行政行为违法，并将该决定书送达申请人。菏泽市政府的行政复议决定认定事实清楚，适用依据正确，符合法定程序。综上，请求驳回原告的诉讼请求。 被告菏泽市政府提交的证据有: 1.行政复议受理通知书及送达回证；2.答复通知书及送达回证；3.涉案复议决定书；4.复议决定书送达回证，证明复议决定程序合法。5.银行对账单；6.拆除名单。以上证据证明：鄄城县政府并未作到足额到位，但考虑到社会公共利益作出涉案复议决定。 经庭审质证，原告对被告鄄城县政府第一组证据的关联性无异议，真实性、合法性有异议；对第二组证据中复函的真实性有异议，对鲁政土字[2010]718号文件的关联性有异议，对鄄城县土地利用总规划图的真实性合法性有异议；对第三组证据中复函的真实性有异议，对47号文件、总体规划图及A片区控制性详细规划图的真实性有异议，对合法性无异议；对第四组证据的真实性、合法性和关联性均不认可；对第五组证据的真实性和关联性有异议，此账户余额不能证明补偿资金足额到位；对第六组证据的真实性、合法性不予认可；对第七组证据的真实性、合法性不予认可，鄄城县政府并未对征收补偿方案进行公告；对第八组证据的真实性、合法性和关联性均有异议；对第九组证据中征收决定的真实性无异议，对合法性有异议，对公告及照片的真实性、合法性和关联性均有异议。 被告菏泽市政府对被告鄄城县政府提交的第五组证据的合法性有异议，准备金的数额不足，不能证明补偿资金足额到位，对其他证据无异议。 对被告菏泽市政府提交的证据，原告认为菏泽市政府未在法定期限内举证，违反了行政诉讼法的规定，其不予质证。 被告鄄城县政府、菏泽市政府对原告提供的证据真实性、关联性、合法性均无异议。 本院对原告、被告提交的证据作如下确认： 对原告所提交的证据，二被告均无异议，本院对其真实性、关联性、合法性予以认定。 对被告鄄城县政府提交的证据，第五组证据银行收款回单虽然具有真实性、关联性和合法性，但证明征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用的证明力不足。第八组证据中《鄄城县煤建公司片区建设项目房屋征收社会稳定风险评估报告》缺少鄄城县政府公章，无法证明社会稳定风险评估报告为鄄城县政府作出，对该份证据的合法性不予认定。其余证据均具有真实性，且与本案待证事实具有关联性，符合法律规定，本院对其认定为有效证据。 对被告菏泽市政府提交的证据，菏泽市政府于2018年8月3日收到本案起诉状副本，于8月13日向法院提交了作出行政行为的证据，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条规定，不属于逾期举证。3号证据为本案被诉行政行为，本院不作为证据审查；5号证据与被告鄄城县政府提交的第五组证据一致，本院不再重复认定；1.2.4号证据属于菏泽市政府在作出复议决定过程中发生的程序文件，原告对复议决定的程序合法性并未提出异议，且其所提交的证据与待证事实均具有关联性，本院对其予以认定；6号证据证明煤建公司片区的1300户中有1094户被征收人已经签订征收补偿协议，房屋已被拆迁，该待证事实也得到了原告和被告鄄城县政府的认可，对该份证据本院认定为有效证据。
经审理查明，2017年8月9日，山东省住建厅、发改委、财政局、国土厅联合下发的鲁建住字[2017]20号《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》中确定鄄城县煤建片区为城市棚户区。鄄城县第十八届人民大表大会第二次会议中，将煤建公司片区纳入到棚户区改造工程中。2018年1月10日，鄄城县第十八届人民大表大会第二次会议审议通过了《关于鄄城县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》，载明黄河街以北的老城区，除广场西区以外，全部纳入棚户区改造计划。 2018年2月1日，鄄城县房地产管理局向县政府请示启动煤建公司片区棚户区改造项目征收程序。2月7日，分别向鄄城县发展和改革局函询是否将鄄城县煤建公司片区改造项目纳入了鄄城县国民经济和社会发展2018年度计划，向鄄城县规划局函询该改造项目是否符合鄄城县城乡规划，向鄄城县国土资源局函询是否符合鄄城县土地利用总体规划，均得到了肯定答复。2月12日，被告鄄城县政府公布了《鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》公开征求意见。截止到3月13日，未收到反馈意见。中国银行鄄城支行出具银行收款回单，载明鄄城县会计核算中心在该行开立的222131419895账户中账面金额人民币125672567.00元用于拆迁补偿款。3月19日，鄄城县煤建公司棚户区改造指挥部邀请了部分群众代表、涉及征收的单位代表及相关人员参加了风险评估座谈会，形成了房屋征收社会稳定风险评估报告。 2018年3月21日，鄄城县政府作出鄄政字[2018]10号征收决定和《鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案》，并予以公告。2018年5月3日，温广民等11人不服上述房屋征收决定，向菏泽市政府提出行政复议申请。菏泽市政府依法受理并审查。同年7月2日，菏泽市政府作出《复议决定书》，确认鄄城县政府作出的鄄政字[2018]10号征收决定行政行为违法，并将该决定书通过EMS方式邮寄送达当事人。11名复议申请人中10人不服征收决定以及行政复议决定，向本院提起诉讼。 另查明，本案所涉片区共计1300户被征收户，其中1094户已经签订了征收协议并进行拆除，本案10名原告没有签订征收协议，房屋也没有拆除。
本院认为，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款、第八条第（五）项分别规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作；由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定。根据上述规定，鄄城县政府依法有权作出鄄政字[2018]10号征收决定。根据《行政复议法》的规定，被告菏泽市政府具有受理行政复议申请、作出行政复议决定的法定职责。 鄄城县政府提交的《关于鄄城县2017年国民经济和社会发展计划执行情况与2018年计划（草案）的报告》《鄄城县国民经济和社会发展十三五规划纲要》《关于公布2018年棚户区改造项目的通知》等证据，能够证明案涉项目已纳入国民经济和社会发展规划和2018年度计划，符合土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。故案涉房屋征收项目符合公共利益的需要，鄄政字[2018]10号征收决定符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（五）项、第九条的规定。 鄄城县政府提交的关于煤建公司片区棚户区启动征收程序的报告、《鄄城县人民政府关于鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案的说明》《鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目房屋征收补偿安置方案（征求意见稿）》及公示照片等证据可以证明，鄄城县政府组织有关部门对案涉项目征收补偿方案进行论证后，于2018年2月12日通过公示张贴的方式征求公众意见，在征求意见期间未收到书面意见建议。故案涉项目征收补偿方案的制定程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。 根据《菏泽市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十五条第（四）项的规定，房屋征收涉及被征收人1500户以上的，必须经政府常务会议讨论决定。本案中鄄城县煤建公司片区棚户区改造项目涉及到被征收人共计1300户，并没有达到补偿办法中规定的1500户要求，故政府常务会议讨论不是案涉征收决定作出的必经程序，原告主张该项目未经鄄城县政府常务会议讨论而违反法定程序，本院不予支持。 2018年3月19日，鄄城县煤建公司棚户区改造指挥部邀请了部分群众代表、涉及征收的单位代表及相关人员参加了风险评估座谈会，形成了《鄄城县煤建公司片区建设项目房屋征收社会稳定风险评估报告》证明被诉房屋征收决定作出前，已经进行了社会稳定风险评估，但根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第一款之规定，社会稳定风险评估报告的作出主体应是作出房屋征收决定的市、县级人民政府，本案中鄄城县政府提交的社会稳定风险评估报告中也没有加盖县政府的公章，不能认定该报告是县政府作出的，该报告系鄄城县煤建公司棚户区改造项目指挥部超越职权作出。中国银行鄄城支行出具的银行收款回单载明的征收补偿费用仅为125672567.00元，对涉及被征收人1300户的房屋征收项目来讲，不能够证明案涉项目征收补偿费用足额到位，故案涉项目违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条之规定。但鉴于案涉项目属于棚户区改造项目，涉及社会公共利益，1094户被征收人已与鄄城县人民政府签订征收补偿协议，且房屋已被拆除的事实，故案涉征收决定虽有违法之处，但不宜予以撤销。 被告菏泽市政府依法受理原告温广民等11人提出的行政复议申请后，根据《行政复议法》的相关规定进行审查，在法律规定的期限内按照法定程序向原告作出并送达了《复议决定书》，决定书中对鄄城县政府作出的鄄政字[2018]10号征收决定依法进行审查、认定，并对复议结果进行了说明，内容明确，事实清楚，程序合法，适用法律正确。同时，被告菏泽市政府在法定期限内提交了作出复议决定的证据依据，原告要求撤销被告菏泽市政府作出的菏政复决字[2018]92号《菏泽市人民政府行政复议决定书》，无事实和法律依据，本院不予支持。 综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条、第四十五条、第六十九条之规定，
判决如下： 驳回原告温广民等10人的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告温广民等10人负担。
如不服本判决，可以在判决书送达之日起15日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省高级人民法院。
审 判 长 姚长河
审 判 员 吴慧星
人民陪审员 李保真
二〇一九年三月二十二日 法官 助理 王 蕾
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