河北省石家庄市中级人民法院行 政 裁 定 书（2019）冀01行终98号上诉人（原审原告）刘发展，男，1963年7月10日出生，汉族，农民，现住河北省元氏县。上诉人（原审原告）张永平，男，1967年9月27日出生，汉族，农民，现住河北省元氏县。上诉人（原审原告）刘庆海，男，1969年1月21日出生，汉族，农民，现住河北省元氏县。被上诉人（原审被告、原行政机关）河北省元氏县自然资源和规划局，住所地石家庄市元氏县常山路**，统一社会信用代码111301320007789041。法定代表人曹征书，局长。委托代理人李凡，该局工作人员。被上诉人（原审被告、复议机关）石家庄市自然资源和规划局，住，住所地石家庄市桥**裕华东路**一社会信用代码11130100000224928K。法定代表人李惠林，局长。委托代理人刘珊珊，该局政策法规处工作人员。委托代理人杜换君，河北三和时代律师事务所律师。
上诉人刘发展、张永平、刘庆海因被上诉人河北省元氏县自然资源和规划局和被上诉人石家庄市自然资源和规划局行政许可及行政复议一案，不服河北省石家庄市桥西区人民法院（2018）冀0104行初241号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。一审查明，原告刘发展、张永平、刘庆海系元氏县槐阳镇西原庄村集体土地承包人。2014年1月7日，河北腾威房地产开发有限公司向被告河北省元氏县住房和城乡建设局（以下简称元氏住建局）申请办理腾威·国御公馆（一期）项目的《建设工程规划许可证》，该项目已于2013年7月19日以出让的方式取得元国用[2013]第0179号土地证，于2012年12月4日取得地字第2013120402号《建设用地规划许可证》。2013年12月23日，被告元氏住建局将该项目总平面规划图进行了公示。被告元氏住建局根据河北腾威房地产开发有限公司提交的申请书、营业执照、组织机构代码证、法人资质、税务登记证、法人委托书及身份证复印件、备案证、土地证、总平图等材料，于当日按照审核批准程序核发了建字第130132cs20140107号《建设工程规划许可证》。原告认为《建设工程规划许可证》侵犯了其农村集体土地承包权，于2018年7月30日向被告石家庄市城乡规划局申请行政复议，请求依法确认被告元氏住建局作出的编号为建字第130132cs20140107号《建设工程规划许可证》违法并撤销。2018年9月28日，被告石家庄市城乡规划局作出石规复字[2018]005号行政复议决定，认为被告元氏住建局依申请核发《建设工程规划许可证》是依法履职行为，该项目要件齐全，实体符合规定，被告元氏住建局的行政许可行为事实清楚，程序合法应予以维持，决定驳回原告的复议申请并邮寄送达原告。一审认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。《河北省城乡规划条例》第五十二条，建设单位和个人在城市、镇规划区内进行工程建设，应当向城市或者县人民政府城乡规划主管部门申请办理建设工程规划许可证。其中，在省人民政府授权的镇的规划区内进行工程建设的，应当向镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。前款所称的工程建设，是指建筑物、构筑物、道路、管线等工程建设。第五十三条，申请办理建设工程许可证，应当提交下列材料：（一）建设工程规划许可申请；（二）使用土地的有关证明文件；（三）建设工程设计方案；（四）法律、行政法规规定的其他材料。本案中，被告元氏住建局作为元氏县城乡规划行政主管部门根据河北腾威房地产开发有限公司提交的申请书、营业执照、组织机构代码证、法人资质、税务登记证、法人委托书及身份证复印件、备案证、土地证、总平图等材料，经审核，作出建设工程规划许可行为，向申请人颁发《建设工程规划许可证》，程序合法，法律适用正确。被告石家庄市城乡规划局在收到行政复议申请后，经审查作出复议决定，认定事实清楚，程序合法，应予以维持。故原告请求撤销建字第130132cs20140107号《建设工程规划许可证》等请求，没有事实和法律依据，本院不予支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告张永平、刘庆海、刘发展的诉讼请求。案件受理费50元，由原告张永平、刘庆海、刘发展负担。刘庆海、张永平、刘发展向本院提起上诉，请求：1.依法撤销石家庄市城乡规划局的行政复议决定；2.依法撤销元氏县住房和城乡建设局的《建设工程规划许可证》。本案诉讼费由二被告负担。其理由是：
一、一审判决认定事实不清。上诉人系元氏县槐阳镇西原庄村村民。在该村拥有合法承包土地，用于耕种玉米小麦等农作物。2014年1月7日，元氏住建局依照2013年12月4日错误颁发的地字第2013120402号《建设用地规划许可证》，作出错误的建字第130132cs20140107号《建设工程规划许可证》。该规划把上诉人耕种的土地分割成两部分，致使水、电、道路中断，致其承包地无法正常耕种，荒芜多年，该规划明显违背常规，实体违法。上诉人向石家庄市城乡规划局申请复议，石家庄市城乡规划局驳回上诉人的复议申请错误。
二、一审判决适用法律错误。地字。地字第**《建设用地规划许可证》本身就是一个错误的认定审法院仅根据《河北省城乡规划条例》第三十五条规定作出判决，不尊重事实。望二审法院支持上诉人的请求。
被上诉人河北省元氏县自然资源和规划局辩称，其作出的建设工作规划许可事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律法规正确，一审判决正确，请求二审人民法院予以维持。本院二审查明的事实与一审认定的事实基本一致，予以确认。另查明，因政府机构改革，2019年1月16日，元氏县人民政府将元氏县住建局的规划许可职责与元氏县国土资源局的职责整合，组建元氏县自然资源和规划局。2019年2月22日，石家庄市人民政府将石家庄市城乡规划局的职责与石家庄市国土资源局的职责整合，组建石家庄市自然资源和规划局。
本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，与行政行为有利害关系，是公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的法定条件之一。《中华人民共和国行政复议法》第十条以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条第（二）项规定，与行政行为有利害关系，亦是公民、法人或者其他组织提起行政复议的法定条件之一。所谓“利害关系”，仅限于法律上的利害关系，不能扩大理解为所有直接或间接的利害关系。同时，行政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，一般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形和法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。申言之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益受到行政行为影响，存在受到损害的可能性的当事人，才与行政行为具有法律上利害关系，才形成了行政法上权利义务关系，才具有申请人或原告主体资格，才有资格提起行政复议或行政诉讼。《最高人民法院关于适用的解释》第五十四条进一步规定了提供与被诉行政行为具有利害关系的起诉材料，是起诉人的法定义务。本案中，三位上诉人不是涉案建设工程规划许可的直接相对人，其诉请撤销该涉案建设工程规划许可，依法应提供与该涉案建设工程规划许可有利害关系的起诉材料，然其并未提供，仅称该涉案建设工程规划许可将其承包地分割成两部分，导致其无法耕种。但从该涉案建设工程规划许可申请人河北腾威房地产开发有限公司在申请规划许可时，向元氏住建局提供的申请材料中可知，申请人河北腾威房地产开发有限公司已经通过出让方式取得该涉案建设工程土地的国有土地使用权，即元氏住建局是在国有土地上进行的建设工程规划许可。上诉人的承包地是集体土地，只有被征收国有土地后，出让才被法律允许。可见，上诉人的承包地在申请人河北腾威房地产开发有限公司申请规划许可之前已经被征收为国有。而集体土地被征收为国有后，原集体土地使用权人的权利即告终止。换言之，影响原集体土地使用权人权利义务的是征收行为，而非后续的出让、许可行为。因此，建设工程规划许可范围内原集体土地使用权人与建设工程规划许可部门的规划许可行为不具有利害关系，也不具有行政法上的权利义务关系，其以规划许可行为侵犯其土地承包经营权为由，申请行政复议或者提起行政诉讼，不具有申请人或者原告主体资格。本案三位上诉人的承包地在被征收为国有后，不能再以规划许可部门的规划许可行为侵犯其合法权利为由申请行政复议或提起行政诉讼。故，原石家庄市城乡规划局受理上诉人的行政复议申请并作出维持决定不妥。同理，对一个与公民、法人或者其他组织没有利害关系的行政行为，即使经过行政复议程序，依法亦不能取得诉权。一审受理上诉人的起诉并作出实体判决亦不妥，依法应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第（二）项，《最高人民法院关于适用的解释》第一百二十三条第（一）项之规定，
裁定如下：
一、撤销河北省桥西区人民法院（2018）冀0191行初241号行政判决；
二、驳回上诉人刘发展、张永平、刘庆海的起诉。
一、二审案件受理费共100元，退还上诉人刘发展、张永平、刘庆海。本裁定为终审裁定。
审判长 任高彬
审判员 李文华
审判员 张 力
二〇一九年三月十六日
书记员 石 璐 微信公众号“”