广州铁路运输中级法院行 政 裁 定 书(2019)粤71行审复118号复议
申请人（原申请执行人）：广州市规划和自然资源局（原广州市国土资源和规划委员会）。住所地：广州市越秀区吉祥路**。
法定代表人：彭高峰，局长。
委托代理人：徐兴贵、蔡佳佳，该局工作人员。
被
申请人（原被执行人）：广州市白云区白云湖街夏茅村第二十经济合作社。。住所地：广州市白云区白云湖街夏茅村
法定代表人：刘活明，社长。复议申请人广州市规划和自然资源局不服原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审5157号行政裁定，向本院提出复议申请。本院依法组成合议庭对本案进行了审查。现已审查终结。原广州市国土资源和规划委员会向原审法院申请强制执行其于2017年9月8日对广州市白云区白云湖街夏茅村第二十经济合作社（以下简称“夏茅社”）作出的云国土行处〔2017〕451号土地违法案件行政处罚决定，申请执行内容为：
一、责令广州市白云区白云湖街夏茅村第二十经济合作社限期改正或者治理在白云区“白沙路”（土名））地块处非法占用的123平方米规划为农用地水浇地）的土地；
二、对广州市白云区白云湖街夏茅村第二十经济合作社非法占用的123平方米规划为农用地（水浇地）的土地处以每平方米28元的罚款，罚款金额为人民币叁仟肆佰肆拾肆元整（￥3444）。原审法院认为：《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第二款规定确立了行政处罚程序中的行政机关负责人集体讨论制度，即在对情节复杂或重大违法行为进行较重处罚前，行政机关的负责人应当进行集体研究，再作出行政处罚决定。考虑到上述土地违法案件行政处罚决定一经执行，将涉及到涉案地块上相关建筑物及其他设施的处置，将造成相关建筑物及其他设施的灭失等无法逆转的后果，属于较重的行政处罚，申请执行人在作出处罚决定前应当经过负责人集体讨论。本案原申请执行人向原审法院申请执行其作出的行政处罚决定，但未向原审法院提供其对夏茅社作出的处罚决定经过了本单位领导集体讨论决定的证据。因此，原申请执行人对夏茅社作出的处罚决定不符合法定程序，损害了夏茅社的合法权益。综上，依照《中华人民共和国行政强制法》第五十八条和《最高人民法院关于适用的解释》第一百零一条第一款第（十四）项的规定，裁定不准予强制执行申请执行人作出的云国土行处〔2017〕451号土地违法案件行政处罚决定。复议申请人广州市规划和自然资源局不服上述裁定，向本院提起复议称：
一、复议申请人作出涉案处罚决定符合法定程序。根据《国土资源违法行为查处工作规程》10.3审理方式规定，“一般案件由执法监察内设审理机构负责人组织会审，并提出会审意见。”原审法院认为限期拆除建筑物属于较重的行政处罚，但是按照上述规定，重大、疑难案件，由执法监察工作机构负责人组织会审，并提出会审意见即可。具体到本案中，复议申请人在作出涉案处罚决定前，已由执法监察工作机构负责人组织会审，对该案进行集体会审讨论，并以《土地违法案件处理意见表》的形式予以体现，在形成一致意见后才作出涉案处罚决定，该程序符合上述规定。
二、复议申请人作出涉案处罚决定没有损害被申请人的合法权益。复议申请人在作出涉案处罚决定前已依法履行行政处罚告知及听证告知，告知被申请人其享有的陈述、申辩和要求听证的权利，且在申请强制执行前再次履行了相应的催告程序，并告知被申请人享有的陈述、申辩权利。复议申请人作出的涉案处罚决定法定程序完整、合法，并未明显损害被申请人依法享有的合法权益。原审法院以损害被申请人合法权益为由裁定不准予执行，该理由不能成立。根据《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十条第二款的规定，“人民法院在作出裁定前发现行政行为明显违法并损害被执行人合法权益的，应当听取被执行人和行政机关的意见，并自受理之日起三十日内作出是否准予执行的裁定。”本案中，原审法院认定复议申请人作出的涉案处罚决定不符合法定程序，损害了被申请人的合法权益，但是在其作出裁定前并没有听取复议申请人及被申请人的意见，该做法不符合法律规定。
三、涉案处罚决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，合法有效，且未经法定程序撤销或确认违法，应裁定准予执行。根据《国土资源行政处罚办法》第二十九条第三款的规定，涉案处罚决定已经生效，且被申请人未在法定期限内提出复议或诉讼要求撤销涉案处罚决定，因此涉案处罚决定合法有效。被申请人未在要求的期限内履行涉案处罚决定的义务，复议申请人在法定期限内向原审法院提出强制执行申请，符合法定条件，依法应裁定准予强制执行。综上，请求撤销原审裁定，裁定准予强制执行。
本院认为：《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第一款规定，“被申请执行的行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）实施主体不具有行政主体资格的；（二）明显缺乏事实根据的；（三）明显缺乏法律、法规依据的；（四）其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。”被申请人未经国土管理部门批准违法占用土地的事实，有充分证据证明，且能相互印证。被申请人在涉案行政处罚决定作出后直至复议申请人向原审法院申请强制执行，其并未就涉案行政处罚决定申请行政复议或提起行政诉讼，应视为其对涉案行政处罚决定认定的违法事实并无异议。复议申请人对被申请人作出涉案行政处罚决定，认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，程序合法。复议申请人在向人民法院申请强制执行前已履行了相应催告、送达程序。至于行政处罚是否经负责人集体讨论，并不影响对被申请人违法事实的认定，不属于“重大且明显违法”并损害被申请人合法权益的情形。原审法院以涉案行政处罚决定未经单位领导集体讨论、程序违法为由裁定不准予强制执行，适用法律有误，本院予以纠正。复议申请人的复议理由成立，本院予以采纳。综上所述，依照《最高人民法院关于适用的解释》第一百六十一条第二款的规定，
裁定如下：
一、撤销原广州铁路运输第一法院（2018）粤7101行审5157号行政裁定；
二、准予强制执行复议申请人作出的云国土行处〔2017〕451号土地违法案件行政处罚决定。本裁定送达后即发生法律效力。
审判长 丁 玮
审判员 余树林
审判员 金 霞
二〇一九年三月十五日
法官助理王石
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