山东省高级人民法院 行 政 判 决 书 （2018）鲁行终2292号 上诉人（原审原告）刘洪军等17人(详细身份情况附后)。 诉讼代表人刘洪军,男，汉族，1970年3月6日出生，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人马丙福，男,汉族，1966年10月10日出生，住菏泽市牡丹区。 诉讼代表人杜占希，男，汉族，1979年8月20日出生，住菏泽市牡丹区。 委托代理人黄张存、赵开勇，均为山东众成清泰（济南）律师事务所律师。 被上诉人（原审被告）菏泽市牡丹区人民政府，住所地菏泽市东方红西街999号。 法定代表人张泽中，区长。 被上诉人（原审被告）菏泽市人民政府，住所地菏泽市中华路1009号。 法定代表人陈平，市长。 委托代理人丁硕。 上诉人刘洪军等17人因诉被上诉人菏泽市牡丹区人民政府（以下简称牡丹区政府）、菏泽市人民政府房屋征收及行政复议一案，不服菏泽市中级人民法院于2018年3月25日作出的（2017）鲁17行初323号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，向各方当事人送达告知书、诉讼要素表，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定，对本案进行了审理。本案现已审理终结。 原审法院
经审理查明，2016年3月27日牡丹区2016-16号地块征收建设指挥部作出《关于牡丹区2016-16号地块房屋征收补偿方案（征求意见稿）的说明》，向征收范围内居民发放了征收意见稿等有关材料，向公众征求意见。同年6月27日，山东省住房和城乡建设厅、山东省发展和改革委员会、山东省财政厅、山东省国土资源厅联合作出《关于公布2017年第一批棚户区改造任务分解落实项目的通知》，其中，黄河路片区纳入菏泽市第一批棚户区改造任务分解落实项目。2017年5月27日，菏泽市规划局向菏泽市牡丹区住房和城乡建设局复函称，该地块规划用地符合城乡规划。2017年2月24日，菏泽市国土资源局牡丹分局复函称，该地块符合《牡丹区土地利用总体规划（2006-2020年）》。同日，菏泽市牡丹区发展和改革局复函称，该项目符合牡丹区国民经济和社会发展第十三个五年规划。2017年6月16日，被告牡丹区政府作出《关于牡丹区2016-16号地块（三期）房屋征收社会稳定风险评估报告》，综合评价为，该项目社会稳定风险程度低，但有发生个体矛盾冲突的可能。2017年6月16日，菏泽市牡丹区住房和城乡建设局出具资金到位证明，证明牡丹区2016-16号地块（三期）征收补偿资金足额到位，储存至恒丰银行菏泽分行8530××××0105,被告提供的该账户对账单所显示的最早日期2017年6月21日的账户余额为20031122.94元。2017年6月19日，牡丹区政府作出《2016-16号地块（三期）房屋征收决定书》，征收范围为：太原路以东、牡丹新村（含）及魏海自然路以南、天香路以西、黄河路以北（以规划部门划定的征收红线为准）。同日，被告作出征收通告，通告公布了《牡丹区2016-16号地块（三期）房屋征收补偿方案》。原告在征收决定确定的征收范围内拥有房产。
原告杨绍伟等不服房屋征收决定，向被告菏泽市人民政府提起行政复议，请求撤销牡丹区政府作出的2016-16号地块（三期）房屋征收决定书。被告菏泽市人民政府受理后，向复议申请人送达了行政复议受理通知书，向被申请人牡丹区政府送达了提出行政复议答复通知书。经复议审理，被告菏泽市人民政府于2017年9月12日作出菏政复决字［2017］263号行政复议决定书，决定维持被申请人作出牡丹区2016-16号地块（三期）房屋征收决定的行政行为。该行政复议决定书于2017年9月27日邮寄送达至李建新等40人。李建新等40人不服，于2017年10月9日提起诉讼，请求依法撤销牡丹区政府作出的牡丹区2016-16号地块（三期）房屋征收决定书及被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字［2017］263号行政复议决定书。 另查明：被诉房屋征收决定征收范围内共有被征收户2526户，已签约及拆除的2108户，目前项目已近尾声，未签订协议的418户。 原审法院认为： 一、关于原告请求撤销牡丹区政府2016-16号地块(三期)房屋征收决定书的问题。原告在被诉房屋征收决定的征收范围内拥有合法房产，具有提起本案行政诉讼的主体资格。本案被诉房屋征收决定的征收项目属于棚户区改造，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第(五)项的规定，因此，被告牡丹区政府作为县级人民政府有权作出房屋征收决定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定：“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划”。被告牡丹区政府虽然提交了关于牡丹区2016年国民经济和社会发展计划执行情况与2017年计划草案报告，并被人大审议通过，但并不能明确显示涉案征收项目纳入了国民经济和社会发展年度计划。被告所提交的菏泽市牡丹区发展和改革局的复函中也仅证明，涉案征收项目符合牡丹区国民经济和社会发展第十三个五年规划，并无是否纳入了国民经济和社会发展年度计划的证明内容，而被告也没有提交证明该房屋征收项目纳入国民经济和社会发展年度计划的其他证据。被告菏泽市人民政府为证明其作出征收补偿决定时征收补偿费用足额到位、专户存储、专款专用，提供了菏泽市牡丹区住房和城乡建设局的证明，并附有银行对账单，但从该对账单中所显示的离征收决定最近日期即2017年6月21日的账户余额为20031122.94元看，相对于2526位被征收人而言，该对账单反而明显不能证明作出房屋征收决定时补偿费用足额到位。被告牡丹区政府作出被诉房屋征收决定，属主要证据不足，依法应予撤销，但鉴于该征收项目属棚户区改造项目，属于公共利益的需要，且所涉2526被征收户，已有2108户签约并拆除被征收房屋，撤销被诉房屋征收决定会给社会公共利益造成重大损害，依法应予判决确认该房屋征收决定违法，但不予撤销。 二、关于被告菏泽市人民政府作出的菏政复决字［2017］263号行政复议决定书的问题。虽然原告对被告所举证明行政复议程序合法性证据的真实性没有异议，但本案被诉的房屋征收决定主证据不足，复议决定予以维持，属认定事实不清、适用法律错误，依法应予撤销。 综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第(一)、(二)项、第七十四条第一款第(一)项、第七十九条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款之规定，判决：
一、确认被告牡丹区政府于2017年6月19日作出的2016-16号地块（三期）房屋征收决定违法；
二、撤销被告菏泽市人民政府于2017年9月12日作出的菏政复决字［2017］263号行政复议决定。 刘洪军等17人不服，向本院提起上诉，请求撤销原审法院判决第一项，撤销被上诉人作出的被诉房屋征收决定，本案诉讼费用由被上诉人负担。事实与理由：1.原审法院判决在未对涉案被征收房屋的现状进行调查、审理的情况下，就主观认为被诉房屋征收决定的征收范围属于基础设施落后的旧城区，毫无事实根据。并且，菏泽市规划局的复函已经明确该地块为居住用地，明显属于商业开发，不属于公共利益。2.原审法院判决确认征收行为违法但不予撤销的理由是“绝大多数已经签订补偿协议并拆迁完毕”，上诉人认为该情形下撤销征收决定并不会给国家利益、社会公共利益造成重大损害，人民法院应当判决被上诉人重新作出行政行为。因为涉案征收决定存在明显的程序违法情形，且补偿标准过低严重侵害被征收人的合法权益，被上诉人重新作出行政行为，按照法定程序对被征收人进行补偿，不会对被征收人的权益造成损害，也不会对公共利益造成损害。3.原审法院判决未对被征收房屋评估价格明显低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似地产的市场价格作出认定，违反法律规定。被上诉人确定房屋价格评估机构程序违法。上诉人的房屋状况较好，所处地理位置优越，生活便利，出行方便，应当认定为联排别墅，被上诉人确定的补偿标准低于被征收房屋类似地产价格，未按照联排别墅同类房屋的价格进行评估，侵害上诉人合法权益。 被上诉人牡丹区政府、菏泽市人民政府未向本院提交书面答辩意见。 原审期间双方当事人提交的证据材料已随案卷移送本院，上述证据在原审中已质证。本院二审中各方均没有新证据提交。经审理，本院同意原审法院所查明的事实。
本院认为，依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条第（二）项之规定，为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建，可以由市、县级人民政府作出房屋征收决定。本案中，被告牡丹区政府为实施棚户区改造，对涉案国有土地上房屋进行征收，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益需要情形。 依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条之规定，征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，旧城区改建并应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。牡丹区政府在原审中虽提交了被诉房屋征收决定符合上述各项规划的证据,但未能提交证明涉案征收项目确已纳入了国民经济和社会发展年度计划的证据，不符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条相关规定。因此被诉房屋征收决定违反法律规定，但鉴于牡丹区政府实施涉案征收项目的初衷是实施棚户区改造、改善片区内居民生活居住条件，该征收活动符合公共利益，且片区内绝大多数居民已签订补偿协议并拆除了房屋，若撤销被诉房屋征收决定无疑会影响现实已形成的权利义务关系的稳定性，损害公共利益，原审法院判决确认被诉房屋征收决定违法但不予撤销，符合《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定。牡丹区政府今后应当严格执行国家关于国有土地上房屋征收的法律、法规规定，遵循法定程序，提高依法行政工作水平。由于本案被诉房屋征收决定证据不足，菏泽市人民政府作出复议决定予以维持属认定事实不清、适用法律错误，原审法院撤销该复议决定亦合法正确。 上诉人主张其房屋状况较好，不属于棚户区，且征收后用于商业开发，因而征收活动不符合公共利益。对此，
本院认为，本案被诉房屋征收决定确定的征收范围较大，上诉人房屋仅为全部征收范围内的小部分区域，而房屋征收活动具有全局性、整体性、规划性的特点，因此不能以征收范围内部分房屋的状况较好而否认房屋征收属于旧城改建、棚改项目的事实，也不能因为征收地块范围内拟建项目包含商业开发活动而否认整个征收活动的公共利益性质。因而上诉人的上诉主张没有事实和法律依据，本院不予支持。对上诉人所提出的房屋评估机构确定程序、补偿标准等问题，因被诉行政行为是房屋征收决定，故上述问题不属本案审理范围，上诉人如有异议可在征收补偿阶段依法另行主张，原审法院对此不予审理并无不当。 综上，原审法院判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。上诉人的上诉理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下： 驳回上诉，维持原判决。 二审案件受理费50元，由上诉人刘洪军等17人负担。 本判决为终审判决。
审判长 曹林灿
审判员 王云阁
审判员 许 琳
二〇一九年三月十五日
书记员 王超群 附：上诉人信息情况
上诉人：刘洪军，男，汉族，1970年3月6日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：马丙福，男，汉族，1966年10月10日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：杜占希，男，汉族，1979年8月20日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：张传义，男，汉族，1970年11月7日出生，住山东省菏泽市牡丹区455号。
上诉人：付玉真，女，汉族，1963年3月22日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：赵国秋，男，汉族，1959年7月24日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：袁存东，男，汉族，1957年12月22日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：丁玉兰，女，汉族，1963年11月20日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：孟样敏，男，汉族，1973年5月3日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：朱敬，女，汉族，1975年4月23日出生，住山东省菏泽市牡丹区391号。
上诉人：赵东京，男，汉族，1981年11月18日出生，住山东省菏泽市牡丹区459号。
上诉人：贾玉玲，女，汉族，1956年10月8日出生，住山东省菏泽市牡丹区464号。
上诉人：刘敬群，男，汉族，1966年9月15日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：商路成，男，汉族，1970年12月9日出生，住山东省菏泽市牡丹区375号。
上诉人：康延文，男，汉族，1974年10月14日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：冯清民，男，汉族，1973年11月30日出生，住山东省菏泽市牡丹区。
上诉人：李新俊，男，汉族，1973年9月28日出生，住山东省菏泽市牡丹区365号。 更多数据：