江苏省泰州市中级人民法院 行 政 判 决 书 (2018)苏12行初115号 原告杨金柱，性别××年××月××日生，××族。 被告泰州市姜堰区人民政府，住所地泰州市姜堰区上海路1号。 法定代表人方针，代区长。 出庭负责人顾鹏程，副区长。 委托代理人高兴，泰州市姜堰区人民政府副主任。 委托代理人徐海霞，泰州市姜堰区人民政府工作人员。 原告杨金柱不服被告泰州市姜堰区人民政府（以下简称姜堰区政府）作出的行政复议决定，向本院提起行政诉讼。本院立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭公开开庭审理了本案，原告杨金柱、被告姜堰区政府副区长顾鹏程及委托代理人高兴、徐海霞到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告姜堰区政府于2018年8月28日作出的[2018]泰姜行复第19号行政复议决定书（以下简称19号复议决定），认为：泰州市国土资源局姜堰分局（以下简称姜堰国土分局）对杨金柱提出的查处申请已经作出了回复，该回复未侵害杨金柱的权利，也未为杨金柱设定新的义务，对杨金柱的合法权益不产生实际影响，杨金柱提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项之规定，决定驳回杨金柱的行政复议申请。 原告杨金柱诉称：原告持有江苏太平洋精锻科技股份有限公司（以下简称江苏太平洋科技公司）股票。原告提出申请，要求查处姜堰经济开发区管委会违法用地的行为，姜堰国土分局于2018年6月19日作出《核查结果告知书》，认为原告的举报线索与事实不符，该地块目前不存在原告所反映的违法用地行为。原告向被告提出行政复议申请，要求确认姜堰国土分局处理原告申请的行为违法，责令姜堰国土分局重新处理并赔偿原告奖金损失40000元。被告作出复议决定认为，姜堰国土分局已经作出回复，该回复未侵害原告的权利，对原告的合法权益不产生实际影响，决定驳回原告的复议申请。原告认为，被告的复议理由不成立，原告复议并非针对回复，被告弄错了原告复议请求事项，故复议决定应当撤销。综上，请求撤销被告作出的19号复议决定。 原告向本院提交了下列证据：1、19号复议决定，证明被告作出的复议决定认定事实错误，适用法律错误，复议理由不成立，应当予以撤销；2、《行政复议申请书》，证明原告向被告提出复议申请，而被告作出的复议决定遗漏了原告的赔偿请求，复议决定不合法；3、2018年6月19日姜堰国土分局作出的《核查结果告知书》，证明该告知书内容与原告的投诉内容无关，要求原告向有权部门反映，但未告知有权部门的名称不合法；4、2017年12月14日原告提出的《关于查处姜堰经济开发区管委会违法行为的申请》，证明原告向姜堰国土分局提出申请，要求查处姜堰经济开发区管委会低价卖地的行为，而姜堰国土分局并未针对该申请进行答复，侵害了原告的权益；5、原告持有被投诉单位股票明细，证明原告提出投诉是基于投资决策的需要，被投诉单位违法低价出让土地，损害原告作为公司股东的权益。 被告对此质证认为：对证据1、2的真实性、合法性无异议，关联性有异议，不能达到原告的证明目的；对证据3、4的真实性、合法性无异议，关联性有异议，原告在查处申请中明确提到了江苏太平洋科技公司，姜堰国土分局根据原告的申请进行核查并作出结果告知，已经履行了法定职责；证据5不能证明原告对姜堰国土分局的查处行为有提起行政复议的资格。 被告姜堰区政府辩称：1、被告作出的19号复议决定程序合法；2、被告作出的19号复议决定正确。姜堰国土分局对原告提出的查处申请已经作出处理，并以《核查结果告知书》的形式告知原告，已经履行了法定职责。姜堰国土分局对原告查处申请的处理未侵害原告的权利，也未为原告设定新的义务，对原告的合法权益不产生实际影响，原告与姜堰国土分局的处理行为无法律上的利害关系，原告提出的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，被告作出驳回原告行政复议申请的决定并无不当。综上，请求法院驳回原告的诉讼请求。 被告向本院提供以下证据：1、行政复议申请书及相关材料，证明原告认为姜堰国土分局处理举报的行为违法，于2018年7月3日向被告申请行政复议；2、行政复议申请受理通知书及送达回证，证明被告在规定时间内依法受理并送达；3、提出答复通知书及送达回证，证明被告要求姜堰国土分局提出答复并送达；4、行政复议答复书及被申请人答复材料，证明姜堰国土分局在规定时间内作出答复并提交相关证据材料；5、行政复议决定书及挂号回执、送达回证，证明被告在规定时间内作出复议决定并送达。 原告对此质证认为：对证据1、2、3的三性无异议，对核查结果告知书有异议；对证据4中答复书的真实性、关联性无异议，合法性有异议，该答复书认为原告系重复复议不能成立，并且该答复书也没有说明姜堰国土分局收到原告投诉的时间，所以被告采用该答复书不合法，该证据中的附件（被申请人答复材料），其中第一组第一份证据举报件及告知书与本案无关联性，也不具有合法性，第一组第二份证据中告知书与原告证据3意见相同；第二组证据与本案无关联，不能达到被告的证明目的，该复议决定书与本案并不是同一案件；第三组中2018年6月8日的告知书没有告知姜堰国土分局收到原告投诉的事实，姜堰国土分局处理原告的投诉已超出法定期限，2018年6月19日的告知书同第一组第二份证据的意见；招拍挂查询系统查询结果与本案无关，该份证据与复议没有关联；开发区管委会情况说明的内容不真实，开发区管委会已经收取被投诉单位的款项，其称与被投诉单位无款项往来明显不是事实，该地块已建设了围墙，其称没有未批先建的现象不是事实，因此认定不存在原告所称的违法行为不能成立；证据5复议决定书与原告证据1意见相同。 本院认证如下，除原告提供的证据4《关于查处姜堰经济开发区管委会违法行为的申请》与本案的关联性存疑外，原、被告提交的其余证据均来源合法，内容客观真实，与本案具有关联性，能够证明本案相关的事实，本院予以确认。
经审理查明：2018年3月23日，原告向江苏国土资源信箱提交《关于查处土地违法行为的申请》，称姜堰经济开发区管委会与江苏太平洋科技公司签订的《投资协议书》某些条款不合法，以7万元/亩买卖土地违反了土地招拍挂规定，系低价买卖土地，协议中提到的免收代征地费用亦不符合法律规定，请求查处姜堰经济开发区管委会与江苏太平洋科技公司的非法低价买卖土地行为，追究责任人的责任；对原告进行奖励，并书面告知是否受理及处理结果。2018年6月7日，江苏省国土资源厅将上述查处申请转交姜堰国土分局办理。姜堰国土分局于同月8日作出《告知书》并邮寄送达原告，告知原告其将根据举报线索进行核查，核查情况及处理结果会及时告知原告。同月19日，姜堰国土分局作出《核查结果告知书》并邮寄送达原告，告知原告举报线索与事实不符，不存在原告反映的违法行为，原告对姜堰经济开发区管委会与江苏太平洋科技公司签订的《投资协议书》中某些条款合法性的质疑，可向有权处理部门反映。 原告对此不服，向被告姜堰区政府提出行政复议申请，要求确认姜堰国土分局处理《关于查处姜堰经济开发区管委会违法行为的申请》行为违法，要求重新处理并赔偿原告奖金损失40000元。被告于2018年8月28日作出19号复议决定认为，姜堰国土分局对原告提出的查处申请已经作出了回复，该回复未侵害原告的权利，也未为原告设定新的义务，对原告的合法权益不产生实际影响，原告的行政复议申请不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十八条规定的受理条件，根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第二项之规定，决定驳回原告的行政复议申请。
原告对该复议决定不服，遂提起本案之诉。 另查明，2017年10月29日，原告就曾向江苏国土资源信箱提交《关于查处太平洋精锻科技股份有限公司、江苏省姜堰经济开发区管委会违法行为的申请》，要求姜堰国土分局查处案涉土地违法行为，追究责任人的责任；依法对原告进行奖励。姜堰国土分局收到江苏省国土资源厅转交的上述查处申请后，进行了相关核查，并于同年11月28日向原告作出《核查结果告知书》。
原告对此不服，向泰州市国土资源局提出行政复议申请，要求确认姜堰国土分局核查告知内容违法，要求重新处理并赔偿原告奖金损失。泰州市国土资源局于2018年2月6日作出泰国土资复[2017]25号《行政复议决定书》，认为姜堰国土分局作出的告知行为对原告的权利义务不产生实际影响，不属于行政复议受理范围，决定驳回原告的行政复议申请。
本院认为，本案的争议焦点是原告对查处申请的处理结果不服提出行政复议申请，是否符合行政复议的受理条件，综合评判如下： 首先，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权，弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。但是，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定；与此相应，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，也需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。对于投诉人是否具有原告资格的判断，取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权；第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。就本案所涉的土地管理领域而言，《中华人民共和国土地管理法》第一条规定，为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。第六条规定，任何单位和个人都有遵守土地管理法律、法规的义务，并有权对违反土地管理法律、法规的行为提出检举和控告。由此可知，就违反土地管理法律、法规行为的投诉举报的作用并非在于直接保障投诉举报人自身的合法权益，主要是为行政机关查处违反土地管理法律、法规行为提供线索或者证据，其规范目的在于维护公共利益，而非保障投诉举报人自身的合法权益，故投诉举报的查处结果与举报人自身合法权益没有直接关系。故，不论姜堰国土分局对原告杨金柱的查处申请作出何种处理，原告均不具有对此提起行政复议的主体资格。至于原告认为其因购买被举报单位江苏太平洋科技公司股票而取得对举报处理行为利害关系的理由，原告作为上市公司的股东仅享有公司成员权，无权就公司利益以自己名义提起行政诉讼。 其次，根据查明事实可知，在本案申请查处、告知查处结果及行政复议之前，原告已于2017年10月29日申请查处案涉土地违法行为，姜堰国土分局经核查向原告作出《核查结果告知书》后，原告不服向泰州市国土资源局提出行政复议申请，泰州市国土资源局于2018年2月6日作出泰国土资复[2017]25号《行政复议决定书》，以姜堰国土分局作出的告知行为对原告的权利义务不产生实际影响为由，决定驳回杨金柱的行政复议申请。对比原告前后两次提出的查处申请可以看出，原告均是围绕姜堰经济开发区管委会与江苏太平洋科技公司签订的《投资协议书》，认为存在土地违法行为而向江苏国土资源信箱举报要求查处。原告对同一行为重复举报，并对姜堰国土分局就该重复举报先后作出的查处及告知行为，分别向泰州市国土资源局和被告姜堰区政府提出行政复议申请，明显属于重复申请，被告以不符合受理条件为由决定驳回该行政复议申请，并无不当。 综上，根据《中华人民共和国行政复议法》及其实施条例关于受理范围和受理条件的相关规定，原告提出的行政复议申请明显不符合行政复议的受理条件，被告据此作出驳回原告的行政复议申请的复议决定合法。 至于原告提供的落款时间为2017年12月14日的《关于查处姜堰经济开发区管委会违法行为的申请》，虽然原告在提出本案所涉行政复议申请时，一并提交了该申请和姜堰国土分局2018年6月19日的《核查结果告知书》，但从该申请的内容及落款时间来看，与2018年6月19日的《核查结果告知书》并无关联，明显属于张冠李戴，且该申请系何时以何种方式向何机关提交的，原告亦未能举证证明。恰恰相反，2018年3月23日原告向江苏国土资源信箱提交的《关于查处土地违法行为的申请》、2018年6月8日姜堰国土分局向原告作出的《告知书》、6月19日姜堰国土分局向原告作出的《核查结果告知书》的内容相互印证，足以认定2018年6月19日的《核查结果告知书》是对2018年3月23日的《关于查处土地违法行为的申请》所作回复。故2017年12月14日的申请与本案无关联性，对原告基于该申请提出的证明目的及上诉理由，本院不予采信。 关于复议程序方面。被告姜堰区政府于2018年7月9日受理原告的行政复议申请，同日向姜堰国土分局发送行政复议答复通知书，经审查于2018年8月28日作出19号复议决定，并送达双方当事人，符合《中华人民共和国行政复议法》第二十二条及第三十一条之规定，程序合法。 综上，原告的复议申请不符合行政复议的受理条件，被告姜堰区政府所作复议决定合法，原告要求撤销复议决定无事实和法律依据，本院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，
判决如下： 驳回原告杨金柱的诉讼请求。 案件受理费50元，由原告杨金柱负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江苏省高级人民法院，同时向该院预交上诉案件受理费50元（具体账户待递交上诉状后本院另行通知）。
审 判 长 曹海霞
审 判 员 刘春生
人民陪审员 韩苏年
二〇一九年三月十日
书 记 员 郭 程 附：本案适用法律、法规 《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。 搜索“”