广西壮族自治区桂林市临桂区人民法院 行 政 判 决 书 （2019）桂0312行初4号
原告：谭某满，男，1963年1月18日出生，汉族，住广西临桂县。
委托代理人：谢某君，广西昊旺律师事务所律师。
被告：桂林市临桂区人民政府，住所地：桂林市临桂区临桂镇兴临路1号。
法定代表人：李某某，区长。
委托代理人：全某，临桂区人民政府法制办工作人员。
被告：桂林市临桂区国土资源局，住所地：广西桂林市临桂区临桂镇世纪东路4号
法定代表人：于某某，局长。
委托代理人：姚某才，广西金桂律师事务所律师。
委托代理人：文某，桂林市临桂区国土资源局法规股副股长。 原告谭某满请求撤销被告桂林市临桂区人民政府（以下简称临桂区政府）作出的行政复议决定和请求确认被告桂林市临桂区国土资源局（以下简称临桂区国土局）行政行为违法纠纷一案，原告于2019年1月3日向本院提起行政诉讼。本院立案后，向被告区政府、区国土局送达了起诉状副本及应诉通知书、举证通知书，并依法组成合议庭，于2019年1月28日公开开庭审理了本案。原告谭某满及其委托代理人谢某君；被告临桂区政府的委托代理人全某；被告区国土局的委托代理人姚某才、文某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。 被告临桂区国土局于2018年7月23日作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》认定：原告于2017年12月擅自在集体土地上修建养鸡场，违反了《中华人民共和国土地管理法》第四十三条及《基本农田保护条例》第十七条的规定，遂作出如下行政处罚：
一、责令原告退还非法占用的集体土地1503平方米；
二、责令原告自行清理非法占地上的固体废弃物，并恢复土地原种植条件；
三、对原告非法占用的集体土地1503平方米处以每平方米30元罚款，共计45090元。 本院发出应诉通知书后，被告临桂区国土局，向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据。 一、证据 1、违法线索登记表，证明被告通过卫星执法遥感检测发现柏竹村高铁旁有柏竹村村民在建养殖场； 2、责令停止违法行为通知书、接受调查通知书、责令改正违法行为通知，证明被告向原告发出通知，要求原告停止违法行为，听候处理； 3、立案呈批表，证明被告对原告非法占地行为立案查处； 4、询问笔录，证明被告工作人员向原告进行询问； 5、现场勘查笔录，证明被告工作人员对原告非法占地进行勘测； 6、行政处罚告知书、行政听证告知书，证明被告向原告发出行政处罚告知书，告诉原告被告拟处罚的内容及其听证权利； 7、行政处罚决定书，证明被告对原告非法占地进行处罚，并张贴原告门口。 2018年8月20日，被告临桂区政府作出被告临桂区国土局于2018年7月23日作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》。 本院发出应诉通知书后，被告临桂区政府，向本院提交了作出被诉行政行为的证据、依据。 1、行政复议申请书及原告身份证明，证明原告与2018年9月21日向临桂区人民政府申请行政复议； 2、桂林市临桂区人民政府行政复议立案呈表，证明临桂区人民政府2018年9月21日收案； 3、桂林市临桂区人民政府行政复议案件受理通知书及送达回证，证明临桂区人民政府9月27日做出《行政复议案件受理通知书》，9月28日谭某满签收，9月27日临桂区国土资源局签收； 4、行政复议答辩书及证据，证明临桂区国土资源局9月30日提交行政复议答辩状及证据，复议机关进行了审查； 5、《行政复议决定书》（临政复决字［2018］**号），证明临桂区人民政府依法作出复议决定。 原告谭某满向本院提出诉讼请求：
一、请求撤销被告桂林市临桂区人民政府做出的临国政复决字（2018）*号《行政复议决定书》；
二、请求确认被告桂林市临桂区国土资源局作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》的行政行为违法；
三、被告承担本案诉讼费。事实与理由：被告临桂区国土资源局（以下简称国土局）作出的行政处罚，认定事实不清。2018年7月23日，被告国土局给原告作出临国土执处罚［2018］**号行政处罚决定书，其认定事实不清。原告于2017年在自己的旱地内（地名：柏***仄）建养鸡场，建筑面积约1000平方米，被告国土局认定原告在基本农田建设养殖场，这是事实认定错误的，原告是在山岭建鸡房，不是在基本农田内。 二、被告国土局作出的行政处罚决定书，适用法律错误。原告在自己的旱地内（地名：柏***仄）建养鸡场，被告国土局以原告违反《土地管理法》76条和《基本农田保护条例》33条的相关规定给申请人作出行政处罚，是适用法律错误。原告建鸡房不是在基本农田内，所以并没有违反《基本农田保护条例》33条的规定。 三、被告国土局作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》是对原告建鸡房行为的重复处罚。2018年3月16日，临桂区五通镇人民政府己将原告所建鸡房强行拆除，所谓的违章建筑已不存在，现被告国土局又对原告作出行政处罚，显然是重复处罚。 四、被告桂林市临桂区人民政府（以下简称区政府）在认定事实不清、适用法律错误的情况下仍然作出市临政复决字（2018）*号《行政复议决定书》，决定维持被告国土局于2018年7月23日作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》是错误的。
原告因不服被告临桂国土局作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》，向被告区政府申请行政复议，被告区政府于2018年11月21日作出临政复决字（2018）*号《行政复议决定书》，决定维持被告国土局于2018年7月23日作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》。综上所述，被告国土局作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》认定事实不清、适用法律错误。被告区政府作出临政复决字（2018）*号《行政复议决定书》，决定维持被告国土局作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》是错误的。为维护原告的合法权益，现特向人民法院提起行政诉讼，请贵院支持原告的诉讼请求。 原告为支持其诉讼请求，向本院提交了下列证据： 证据1、行政处罚决定书，证明2018年7月23日，被告桂林市临桂区国土资源局作出了临国土执处罚（2018）**号行政处罚决定书。 证据2、行政复议决定书，证明2018年11月21日，被告桂林市临桂区人民政府作出临国政复决字（2018）*号《行政复议决定书》，维持了临国土执处罚（2018）**号行政处罚决定书。 证据3、（2018）桂0312行初**号行政判决书，证明1、临桂区人民法院判决确认临桂区五通镇人民政府作出的《责令立即拆除通知书》和强拆原告养鸡场的行政行为违法；2、被告临桂区国土局作出的临国土执处罚（2018）**号行政处罚决定书是重复处罚； 证据4、临桂区五通镇大塘村委会及村民代表证明，证明涉案土地并非基本农田； 证据5、三张照片，证明涉案土地并非基本农田； 证据6、永久基本农田保护权利义务明白卡，证明原告承担的4.07亩水田是基本农田。 被告临桂区国土局辩称：
一、答辩人行政处罚决定认定事实清楚程序合法。 被答辩人用于搭建厂棚的土地为国土资源部下发的2017年度卫片执法198号监测图斑，监测面积2.4亩，规划为基本农田保护区。桂林市临桂区地产公司国土勘测站GFS测量和答辩人实地调查，实际占地面积2.25亩，经套合五通镇土地利用总体规划图局部图（2010年-2020年）为基本农田保护区2.25亩。因此，被答辩人违法搭建厂棚用地属基本农田保护区范围土地，被答辩人诉称其在山岭建鸡房，不是在基本农田内，与事实不符。 答辩人发现被答辩人在基本农田保护区土地搭建厂棚后立即立案审查。被答辩人未经有关部门批准，在基本农田保护区土地上搭建厂棚，严重违反土地管理法等法律法规有关规定，应依法处罚。处罚前，答辩人向被答辩人发出书面告知书，告知被答辩人享有申辩、听证等权利。被答辩人未在答辩人书面告知书规定的时间内提出申辩、听证要求。答辩人根据事实法律向被答辩人送达行政处罚决定。在行政处罚过程中，答辩人严格依法办事，程序完全符合法律法规有关规定。 二、行政处罚决定适用法律准确。《中华人民共和国土地管理法》第七十六条：未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。《基本农田保护条例》第三十三条：“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采石、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。被答辩人未经批准，非法占用基本农田搭建厂棚，毁坏原种植条件，属于非法占地的违法行为，答辩人依照上述法律法规规定，对被答辩人作出行政处罚，并无不当。 三、答辩人对被答辩人的行政处罚不属于重复处罚。桂林市临桂区五通镇人民政府对被答辩人的行政处罚是拆除被答辩人违法所建的养鸡场，而答辩人对被答辩人的行政处罚是：
一、责令被答辩人退还非法占用的集体土地1503平方米；
二、责令被答辩人自行清理非法占地上的固体废弃物，并恢复土地原种植条件；
三、对被答辩人非法占用的集体土地1503平方米处以每平方米30元罚款，共计人民币肆万伍仟零玖拾元整（￥45090元）。上述行政处罚表明，被处罚的对象虽都是被答辩人，但作出行政处罚的行政机关不同，而且行政处罚的具体内容也完全不同，是两个完全不同的具体行政行为，不属于重复处罚。 综上所述，答辩人行政处罚决定认定事实清楚，适用法律准确，程序合法；被答辩人诉称显与事实不符，其诉讼请求缺乏事实法律依据，理由不能成立，恳请法院维持答辩人的具体行政行为，驳回被答辩人的诉讼请求。 被告临桂区人民政府辩称：
一、临桂区国土资源局作出的临国土执处罚〔2018〕**号《行政处罚决定书》的行政行为合法。 临桂区国土资源局下发的2017年度卫片执法198号检测图斑，监测面积2.4亩，规划为基本农田保护区。桂林市临桂区地产公司国土勘测站GPS测量和区国土资源局实地调查，实际占地面积2.25亩，经套合五通镇土地利用总体规划图局部图（2010年-2020年）为基本农田保护区2.25亩。因此，原告违法搭建厂棚用地属基本农田保护区范围土地。区国土资源局对原告的违法建设行为进行立案审查，原告未经批准擅自在该地块上占用1503平方米集体土地修建养鸡场。2017年7月23日，临桂区国土资源局根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条、《基本农田保护条例》第三十三条的规定，对原告作出《行政处罚决定书》（临国土执处罚〔2018〕**号），作出如下处罚：责令原告退还非法占用的集体土地1503平方米；责令原告自行清理非法占地上的固体废弃物，并恢复土地原种植条件；对原告非法占用的集体土地1503平方米处以每平方米30元罚款共计人民币45090元。2018年9月27日，原告不服临桂区国土资源局作出《桂林市临桂区国土资源局行政处罚决定书》（临国土执处罚〔2018〕**号），向临桂区人民政府申请行政复议，经调查取证，依据法律规定，于2018年11月19日作出行政复议决定。本政府认为，临桂区五通镇大塘××××村的198号图斑，原告未经批准的情况下，擅自在该地块上占用1503平方米集体土地修建养鸡场。根据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用的土地，对违反土地利用总体擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状,对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。”临桂区国土资源局经现场勘查发现后，依据《基本农田保护条例》第三十三条“违反本条例规定，占用基本农田建窑、建房、建坟、挖砂、采矿、取土、堆放固体废弃物或者从事其他活动破坏基本农田，毁坏种植条件的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令改正或者治理，恢复原种植条件，处占用基本农田的耕地开垦费1倍以上2倍以下的罚款。”的规定，对原告作出《桂林市临桂区国土资源局行政处罚决定书》（临国土执处罚〔2018〕**号），对原告作出行政处罚，并无不当。 二、桂林市临桂区人民政府复议程序合法。 依据《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第九条第二款的规定：“复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。” 桂林市临桂区人民政府于2018年9月21日收到复议申请，9月27日作出《行政复议案件受理通知书》，9月28日谭某满签收《行政复议案件受理通知书》，9月27日临桂区国土资源局签收《行政复议案件受理通知书》。临桂区国土局9月30日提交行政复议答辩状，桂林市临桂区人民政府法制办公室2名行政复议人员（徐某华、郑某珊）参加审理行政复议案件，审查了临桂区国土局提交的证据。桂林市临桂区人民政府11月19日作出《行政复议决定书》（临政复决字〔2018〕*号），11月21日谭某满签收，11月21日临桂区国土局签收。 行政复议程序符合《中华人民共和国行政复议法》第十七条、第二十三、第二十八条、等三十一条的规定，符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第三十二条的规定，程序法。 综上，桂林市临桂区人民政府复议程序合法，请求贵院判决驳回原告诉讼请求。 经庭审质证，质证意见如下： 原告对被告临桂国土局提供的证据的质证意见：对证据1的真实性没有异议，涉案的土地不是基本农田。 对证据2的真实性没有异议。 对证据3、4、5、6、7没有异议。 原告对被告临桂区政府提供的证据的质证意见：对证据1的1、2、3、5的真实性没有异议。 对证据4所提供的证据，我方认为本案涉案土地不是基本农田，被告国土局提供的卫星资料上说是基本农田的保护区，但是遥感监测图斑信息核实记录表说是占用基本农田，这是相互矛盾的。 被告临桂区国土局对原告提供证据的质证意见：对证据1、2、3的真实性予以认可。 对这证据4的真实性有异议，涉案土地属于基本农田，根据相关法规规定，原告提交证据不符合规定，也不能证明其证明的证明内容，证人作证应该出庭作证。大塘村委会虽然有盖章，但是没有相关经办人的签字，也不符合相关法规规定，并且大塘村委会没有职权去断定该土地是基本农田。 因为证据5很模糊，看不出是在哪里拍的，所以我方对该证据的三性无法确认。 对证据6不认可，因为上面没有临桂区国土局的盖章，所以无法确认该证据真实性。 被告临桂区国土资源局对被告临桂区政府提供证据的质证意见：对被告桂林市临桂区人民政府的证据三性均无异议。 被告临桂区政府对原告提供证据的质证意见：对证据1、2、3的真实性予以认可，对证据4、5、6的质证意见与被告临桂区国土资源局质证意见一致。 被告临桂区政府对被告临桂区国土局提供证据的质证意见：对被告桂林市临桂区国土资源局的证据均没有异议。 本院对上述证据认证如下：对原、被告双方无异议的证据，本院予以确认，并作为定案依据。对有异议部分，本院从证据的真实性、合法性、关联性进行认定。
经审理查明，原告谭某满在长****仄（地名）建养鸡场。2016年11月至12月期间，开始用石头打基础；2017年正月初八，开始平地并起围墙；2017年9月份，建到一半还没有投入使用就停工了。建好的地方大约有500㎡左右，已经盖了石棉瓦，打了砖柱；没有建好的大约有500㎡左右。建筑过程中没有相关单位和个人阻止。 临桂区五通镇人民政府于2018年3月6日作出《责令立即拆除通知书》，通知书写明：经查，你未经有关行政主管部门审批，擅自在大塘××××村占用基本农田建设砖瓦结构的建筑物或构建物，已违反《中华人民共和国土地管理法》的有关规定。根据《基本农田保护条例》第三十三条的相关规定，现责令你立即自行拆除违法建设的建筑物或构建物，如逾期未自行拆除，临桂区五通人民政府将依法责成并组织有关部门对该违法建筑进行强制拆除。 2018年3月16日，临桂区五通镇人民政府组织人员将原告所建的养鸡场拆除。但拆除后原告建养鸡场的材料没有清理，没有达到恢复土地原种植条件。
原告对临桂区五通镇人民政府的行政行为不服，起诉到本院，本院作出（2018）桂0312行初**号行政判决书，确认临桂区五通镇人民政府的行政行为违法。该判决已经发生法律效力。 被告临桂国土局在日常检查中，发现用于搭建养鸡场未经有关部门批准，遂进行了调查，经过的国土资源部下发的2017年度卫片执法198号监测图斑，监测面积2.4亩，规划为基本农田保护区。经过被告临桂国土局下属的地产公司国土勘测站GFS测量和实地调查，实际占地面积2.25亩，经套合五通镇土地利用总体规划图局部图（2010年一2020年）为基本农田保护区2.25亩。 2018年6月13日，被告临桂国土局作出了《责令停止违法行为通知书》，责令原告停止违法行为。并且同日向原告下发了《接受调查通知书》，告知原告于2018年6月15日接受调查。 2018年7月13日，被告临桂国土局对原告作出了《行政处罚告知书》，告知原告拟处罚的行为及其原告应当享受的权利和应当履行的义务。 2018年7月23日，被告临桂国土局对原告作出了《行政处罚决定书》。处罚结果是：
一、责令被答辩人退还非法占用的集体土地1503平方米；
二、责令被答辩人自行清理非法占地上的固体废弃物，并恢复土地原种植条件；
三、对被答辩人非法占用的集体土地1503平方米处以每平方米30元罚款，共计人民币肆万伍仟零玖拾元整（￥45090元）。 原告对被告临桂国土局作出的处罚决定不服，向被告临桂区政府申请行政复议，被告临桂区政府于2018年11月12日作出《行政复议决定书》，维持被告临桂区国土局作出的行政处罚决定。
原告不服，向本院提起行政诉讼。 另查明，原告谭某满在使用长****仄（地名）建养鸡场时，土地上没有种植农作物。
本院认为，综合诉辩双方意见，本案的争议焦点为：
一、被告临桂国土局作出的行政行为是否程序合法？二、被告临桂国土局作出的《行政处罚决定书》是否处罚得当？三，被告临桂区政府作出的《行政复议决定书》是否应当维持？ 关于争议焦点一、
本院认为被告临桂国土局作出的行政行为经过了对原告的行为进行了调查，向原告发出了告知书，在逾期后，向原告作出了《行政处罚决定书》，其作出的行政行为的程序是合法的。 关于争议焦点二、
本院认为2018年3月16日，临桂区五通镇人民政府己将原告所建的1503平方米养鸡场拆除，原告所建的违章建筑已不存在，只是拆除后原告建养鸡场的材料无论是原告还是临桂区五通镇人民政府均没有将建筑材料清除，建筑材料还留置在违建的土地上，没有达到恢复土地原种植条件。因此，被告临桂国土局又对原告作出行政处罚：“一、责令被答辩人退还非法占用的集体土地1503平方米；
二、责令被答辩人自行清理非法占地上的固体废弃物，并恢复土地原种植条件。”不是重复处罚，其行为符合有关法律规定。 由于原告所建的养鸡场已在被告临桂国土局对原告作调查时已经被临桂区五通镇人民政府组织人员拆除，其非法建筑已经不存在。违法事实只是存在占用的集体土地上的建筑材料的清理，因此，被告临桂国土局对原告再进行罚款，明显不当，本院予以纠正。由于对被告临桂国土局作出的行政处罚行为部分撤销，因此，应当对被告临桂区政府作出的《行政复议决定书》的行为，予以撤销。 综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第二款、第七十条第二款第（六）项、第七十七条第一款、第七十九条之规定，
判决如下： 一、维持被告桂林市临桂区国土资源局作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》的第一、第二项； 二、撤销被告桂林市临桂区国土资源局作出的临国土执处罚（2018）**号《行政处罚决定书》的第三项； 三、撤销被告桂林市临桂区人民政府做出的临政复决字（2018）*号《行政复议决定书》； 四、驳回原告谭某满的其他诉讼请求。 案件受理费50元，由原告谭某满负担25元；由被告桂林市临桂区国土资源局负担25元。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院或桂林市中级人民法院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，同时预交上诉案件受理费50元(收款单位：桂林市中级人民法院，账号：20×××00l416，开户行：农行桂林高新支行），上诉于桂林市中级人民法院。上诉期满后七天内未预交上诉费的，按自动撤回上诉处理，本判决即发生法律效力。
审 判 长 廖伟文
人民陪审员 孙红兵
人民陪审员 唐良保
二〇一九年三月十日
书 记 员 周 诚 关注公众号“”