黑龙江省高级人民法院行 政 判 决 书（2019）黑行终62号上诉人（原审原告）任宪常，男，1970年8月8日出生，汉族，现住伊春市伊春区。委托代理人尹继军，黑龙江三江律师事务所律师。委托代理人陈刚，黑龙江三江律师事务所律师。被上诉人（原审被告）伊春市人民政府，住所地伊春市伊春区兴安街**。法定代表人韩库，该市市长。行政机关负责人刘长青，该市政府副秘书长。委托代理人岂卫东，伊春市土地整理储备交易中心副主任。委托代理人陈为国，黑龙江仗义律师事务所律师。
上诉人任宪常因诉伊春市人民政府（下称伊春市政府）不履行土地征收补偿职责一案，不服佳木斯市中级人民法院（2018）黑08行初1号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。任宪常及其委托代理人尹继军、陈刚，伊春市行政机关负责人刘长青及委托代理人岂卫东、陈为国到庭参加诉讼。本案现已审理终结。原审法院查明：原青峰农场的土地性质为集体土地，青峰农场持有伊春集有［2000］字第001号至第039号共39宗《集体土地使用权证》。2008年3月21日，伊春市政府作出伊政函［2008］15号《关于变更青峰农场土地所有权性质的批复》，对原青峰农场在岗人员进行了安置，原青峰农场的集体土地转为国家所有。2009年5月11日，伊春市政府第八次会议决定，原青峰农场使用的集体土地收回，作为国有储备土地进行再规划。2009年8月7日，伊春市政府作出伊政发［2009］59号《关于收回伊春市青峰农场39宗集体土地所有权注销土地登记的决定》，注销青峰农场的《集体土地所有权证》，收回的土地转为国有农用地。任宪常系青峰农场的经济组织成员，青峰农场改制后，任宪常成为伊春市青峰农场有限公司职工，2001年领取企业改制解除劳动合同补偿金后自主择业。一直承包耕种青峰农场的集体土地，合同一年一签。任宪常与伊春市青峰农场有限公司于2010年签订的土地承包合同约定任宪常承包土地106.76亩，用途为种植蔬菜和粮食作物，合同期限从2010年1月1日至同年12月31日止。合同还约定：合同期满或乙方（任宪常）放弃土地承包，要自行清除地上附着物及多年生农作物和经济作物，恢复土地原状，不得要求甲方补偿地上附着物和地上农作物和经济作物。在承包期内，乙方承包的土地被依法征用、占用的，承包地上乙方的青苗和地上附着物的补偿，由乙方与征地方协商解决，乙方不能以任何理由向甲方提出补偿。任宪常未按合同约定种植蔬菜和粮食作物，而是种植多年生植物平贝。承包合同到期后，任宪常与青峰农场未续签合同，但继续耕种土地，未交纳承包费。2011年4月30日，伊春市政府在伊春市日报上发布伊土储告字［2011］第1号《伊春市土地整理储备中心关于对青峰农场39宗农用地进行储备管理的通告》，决定原土地承包户与原青峰农场签订的临时租地协议截止到2010年12月31日到期后自行废止。由伊春市土地整理储备中心根据城市规划要求和土地利用情况调整临时租地关系，与土地承包户重新签订临时租地协议书。对原青峰农场的伊春市居民，即无职业，也无生活保障，单靠种地生存的租地户，可临时租种暂时不进行建设项目的地块，每年签一次临时租地协议。通告规定，租地户不得在临时租种的土地上种植一年生以上植物，到国家基本建设用地时，无条件退还土地。对于违反租地协议，未经许可擅自在土地上修筑永久建筑物、构筑物及种植一年生以上植物的，后果自负。通告发布后，因任宪常不符合通告中规定的条件，伊春市土地整理储备中心未与任宪常重新签订临时租地合同。2014年4月30日，伊春市政府作出伊政通字［2014］5号《伊春市人民政府使用国有土地通告》，声明政府对在本期城市用地范围内的种植户所种植的果树、苗木、药材等作物不予补偿。因任宪常一直继续在原承包土地上耕种，不交还土地，伊春市土地整理储备交易中心于2014年5月21日起诉到伊春市伊春区人民法院，要求任宪常退出占用的土地81.46亩，支付2011年占地费7129元。任宪常提出反诉，要求伊春市土地整理储备交易中心给予经济补偿及人员安置费用共计5863637.25元。伊春市伊春区人民法院作出（2014）伊民初字第381号民事判决，判决任宪常退出承包到期的81.46亩土地交付给伊春市土地整理储备交易中心；任宪常给付伊春市土地整理储备交易中心占地费7129元；驳回任宪常的反诉请求。任宪常不服提出上诉，伊春市中级人民法院维持了原审判决。经黑龙江省人民检察院抗诉，黑龙江省高级人民法院提起再审，作出（2017）黑民再358号民事判决，认为本案征收土地的部门为伊春市政府，伊春市土地整理储备交易中心是伊春市国土资源局下设事业单位，负责伊春市土地储备工作，不是给付征收补偿款的主体，任宪常的反诉请求与伊春市土地整理储备交易中心的本诉请求无事实与法律上的牵连，不符合反诉的成立条件，判决撤销了驳回任宪常反诉请求的判项，维持了任宪常退出土地并给付占地费的判决内容。另查明，伊春市政府认为伊春区房屋征收办公室是本案征收部门，为证明其主张，提交伊春区房屋征收办公室于2012年5月18日发布的征收公告。该公告征收范围：伊绥高速以北、市机降大队以南、奋斗路以西青峰农场大棚区。伊春市政府提交伊春区住房和城乡建设环保局于2018年6月7日出具的《关于青峰农场征收范围的说明》，证实任宪常耕种的案涉土地在上述征收范围内。任宪常提出伊春区房屋征收办公室征收土地的时间与其种植的土地被征收的时间不符，认为本案的征收主体不是伊春区房屋征收办公室，而是伊春市政府。任宪常诉至法院，请求判令伊春市政府对其作出补偿决定，支付平贝损失费3603380元。原审法院认为，伊春市政府于2009年8月7日作出伊政发［2009］59号《关于收回伊春市青峰农场39宗集体土地所有权注销土地登记的决定》，撤销青峰农场的伊春集有［2000］字第001号至第039号《集体土地所有权证》，并将收回的土地转为国有农用地。之后一直作为政府储备土地，未进行建设项目使用，由伊春市土地整理储备交易中心管理，发包给青峰农场的承包户承包耕种。2010年，任宪常与青峰农场签订土地承包合同，期限一年，截止2010年12月31日，土地承包合同已经到期。根据伊春市土地整理储备交易中心于2011年4月30日在伊春市人民日报上发布的通告，任宪常与青峰农场签订的土地承包合同已经废止。之后伊春市土地整理储备交易中心并未与任宪常签订临时土地承包合同。任宪常虽一直继续在原承包土地范围内耕种，只是通过生效的民事判决，交付2011年占地费7129元，不能视为原承包合同继续履行。任宪常已丧失对原承包合同所涉土地的合法使用权。伊春市政府收回土地的行为并非征收行为，任宪常违反该通告规定和合同约定，未经准许，擅自种植一年生以上植物平贝，因此造成的经济损失应由其自行承担。任宪常要求伊春市政府作出补偿决定及对其地上附着物给予补偿的请求理由不成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回任宪常的诉讼请求。任宪常上诉称，伊春市政府征收其他农户的土地都给予补偿，其合法使用的土地被征收，未予补偿显失公平。原审判决认定事实及适用法律错误，请求撤销原审判决，判令伊春市政府对其进行补偿。主要事实和理由：1．伊春市政府存在征收行为，原审认定为“收回土地的行为并非征收”，属认定事实明显错误。2．任宪常依据土地承包合同对案涉土地享有合法的使用权。任宪常虽未与伊春市土地整理储备交易中心签订承包合同，但伊春市土地整理储备中心认可任宪常承包土地，并向其每年支付土地直补款。3．任宪常种植平贝违反约定，但不违法，有权依据法律规定获得补偿。伊春市政府答辩称，任宪常的诉讼请求不能成立，且无合法依据，请求驳回上诉，维持原判。主要事实和理由：1．伊春市土地整理储备交易中心通过政府相关文件，作出收回青峰农场的土地为国有土地。任宪常同青峰农场的租地协议截止至2010年12月31日，此后任宪常无权种植没有使用权的土地。任宪常举证征地公告是伊春区政府发布，无证据证实伊春市政府为征地主体，更无证据证实伊春市政府侵犯其合法权益。2．任宪常要求伊春市政府作出补偿决定支付其平贝损失3603380元无合法依据。任宪常不是靠种地谋生的农民，其与青峰农场的合同一年一签，国家建设用地时，可将土地无条件收回。任宪常明知政府收储案涉土地，仍然违反合同约定，种植多年生药材平贝，其目的就是无理索要补偿，不应受到法律保护。
本院查明的案件事实与原审判决基本一致。另查明，2013年5月21日，伊春市政府作出伊政预征地［2013］3号《伊春市政府征收土地预告》，主要内容“为满足我市经济建设发展需要，市政府按照城市总体规划实施要求，拟征收伊春区国有土地34.1362公顷（均为农用地，其中耕地29.9902公顷），作为我市2012年度第1期城市建设用地。”2013年11月8日，黑龙江省人民政府作出黑政土［2013］第122号《关于审核同意伊春市二Ο一二年度第一期城市建设农用地转用实施方案的通知》主要内容：“一、同意你市二Ο一二年度第一期城市建设农用地转用实施方案。核准将国有农用地34.1362公顷（耕地29.9902公顷）转为建设用地，作为该期城市建设用地。
二、收到此通知，请你市组织市国土资源等部门严格按照《中华人民共和国土地管理法》等法律法规规定的程序实施用地，足额兑现土地补偿等相关费用，并将批后实施与供地情况按时进行备案。”2016年12月15日、2017年1月5日，伊春市土地整理储备中心分别向任宪常支付2012年土地直补款5689.45元和2013年土地直补款7074.02元。以上事实有卷宗材料予以佐证。
本院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。本案中，2009年，伊春市政府作出伊政发［2009］59号《关于收回伊春市青峰农场39宗集体土地所有权注销土地登记的决定》，注销了原青峰农场的土地登记，撤销青峰农场持有的伊春集有［2000］字第001号至第039号《集体土地所有权证》，原青峰农场所属集体土地转为国有农用地纳入政府储备库管理。2013年，伊春市政府对案涉土地作出《伊春市政府征收土地预告》，将案涉国有农用地、耕地转变为国有建设用地。故任宪常上诉主张伊春市政府对案涉土地实施的变更国有土地用途的行为，属于对集体土地的征收行为，与事实不符，本院不予支持。另，依据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第（三）项规定，任宪常与原青峰农场就案涉土地签订的《土地承包合同》截止到2010年底，合同承包期限届满后，任宪常并未续签土地承包合同，亦未取得相关部门对其合法使用案涉土地的批准或许可，其继续占用耕种案涉土地，且违反原合同约定及伊土储告字［2011］第1号《伊春市土地整理储备中心关于对青峰农场39宗农用地进行储备管理的通告》中“不得种植一年生以上植物”的规定，种植多年生药材平贝，所导致的损失应由其自行承担。虽任宪常在2012年、2013年获得案涉土地直补款，但不能认定为合同双方在继续履行原《土地承包合同》，亦非构成任宪常依法获得地上合法青苗补偿的法定要件。故任宪常要求伊春市政府作出补偿决定及对其地上附着物给予补偿的请求，无合法事实基础及法律依据。综上，原审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，判决驳回任宪常的诉讼请求并无不当，应予维持。任宪常的上诉请求及理由依法不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，
判决如下：驳回上诉，维持原判。
一、二审案件受理费100元由上诉人任宪常负担。本判决为终审判决。
审判长 王鹏跃
审判员 张俊伟
审判员 顾栩菲
二〇一九年三月六日
法官助理肖亚磊
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